内蒙古包头市城市治理体系和治理能力现代化研究

张利

摘  要：本文结合内蒙古包头市发展实际，在概述包头市城市治理体系发展情况的基础上，分析了城市治理体系目前存在的服务型政府建设有待加强、公众参与不足、社会组织发展缓慢、治理技术落后等问题及其成因，提出转变政府职能、完善基层社会自治机制、发挥多元治理主体参与积极性、利用科技手段专项治理城市病等具体措施，以期为加强包头市城市治理体系建设、推进治理能力现代化进程提供决策参考。

关键词：包头市     城市治理体系     治理能力现代化

一、包头市城市治理体系发展概况

（一）包头市城市治理体系发展概况

1.健全组织保障体系。高标准构建组织体系，成立了工作领导小组，由市委书记亲自挂帅、市长日常主导，分别设置9个具体工作专项组，积极开展并推进日常工作运行，责任明确到人，细化工作流程，并定期召开专题会议研究。

2.构建精准联动基层治理体系。为加快建设网格化管理，实施精细化定制服务，市委、市政府科学研判并印发实施了《打造“一中心一网格一平台”夯实高质量建设平安包头基层基础实施方案》，建成了信息支撑、开放共享的基层治理综合平台。建立网格化基层管理服务组织，优化综合治理、社会保障、社会援救、应急处置以及党建思政等工作，实现一网运行、多网汇合。

3.加强矛盾隐患风险排查。坚决守住“五不发生”底线，充分利用互联网技术、物联网技术和信息技术，构建多元化网络纠纷解决平台，调查解决基层纠纷。进一步推进重大决策社会稳定风险评估。市、县、区各级党委、政府坚持落实“不稳评不上会”原则，始终坚持将社会稳定风险评估作为决策和立项的前置程序和决策条件，并从市直单位、驻包高校遴选出60多名相关领域的专家、学者、律师等社会各界人士组成专家库，协助论证确定重大决策项目的风险点。

4.以高质量立法促规范促发展。包头市加强地方性法规建设，建立了涵盖法律法规草案起草、一审、二审全过程的市人大有关专门委员会、法制委、司法局、相关部门等“四方协商”制度。加强立法专家智库建设，吸纳了涵盖各领域的专家51名，构建了较为完善的政府立法项目立法审核机制，建设了覆盖全市和旗县区的行政执法信息公示平台，率先探索实施对企业的轻微违法行为采取“轻处罚、免处罚”的工作方式。

5.以优质法律服务促稳定保民生。为实现实体平台市内各级政府全覆盖，构建形成了“1+9+82+759”四级公共法律服务平台。逐步完善市级公共法律服务咨询保障功能，实现公证员、律师等相关法务人员在公共法律服务大厅轮流值守，为有需求的企业和群众提供优质免费的法律服务。

（二）包头市基层治理体系和治理能力建设概况

1.增强基层治理能力。努力打造“基层党建办公室”，进一步加强基层党的建设，持续巩固思想，不断推动和巩固党的领导。以“鄉村振兴办”为抓手，积极推进实施乡村振兴战略，持续推动美丽乡村建设，大力改善基层生态环境和人居环境。优化“党政综合办、社会办、安全建设办”，为基层各方面建设提供服务保障。

2.明确县乡职责权限。全面落实权责清单和公共服务项目清单制度，进一步理顺县乡责任界限。进一步优化完善审批服务机构，着力打造集政治建设、便利服务、文化引导等功能相互融合、统一共享的“党群服务中心”，实现了各类基层事务统一集中受理，在广大社区建设了便民服务站，推动代理支付业务广泛应用，大大减少批量审批流程。积极推进全面放开基层事权，依照自治区授权清单，从农村建设规划到村民婚姻登记，都要因地制宜下放到基层。

3.突出网格化管理成果。打造并完善了县、乡、村三级综合网格化治理体系，以300户左右为一个标准网格，将全市279个社区划分为2575个综合治理网格，统筹管理网格中的党建、社会保障、综合治理、应急救援等工作，实现“多网融合、统一管理”。配备专职网格人员，确保网格正常运行。广泛吸收派出所民警、在职党员、“两代表一委员”、热心群众等，建立兼职网格员队伍，形成“平时专管、战时全员”的治理格局。

二、包头市推进城市治理体系和治理能力现代化存在的问题及其成因分析

（一）服务型政府建设有待加强

在城市治理过程中，基于政府日常工作职能的运行和实施，政府及相关部门既是各类规章制度的发起者和制定者，又是相关规制活动的参与者、实施者，甚至还是规制活动的裁决者和监督者。由此，包头市在一定范围内存在决策权、执行权、监督权混淆等问题。同时，目前包头市还处于“强政府、弱社会”的格局中，从“管理型”政府向“服务型”政府的身份转变还没有做到位，主动作为、主动谋划、主动思考、主动服务的意识还有待加强。

（二）企业承担社会责任不足

追求利益最大化是企业的本质属性，但过于追求自身利益最大化，就会忽略社会义务，忽视参与城市治理的责任。包头市各类企业参与城市治理的方式主要体现为公私合作和作为利益相关者通过公开听证等方式参与城市公共决策，具有一定的被动性，即在很大程度上是在政府领导下的参与，尤其在环境、交通等方面并没有表现出作为主要治理主体承担社会责任的主动性，尤其是对城市面临的住房等问题参与度不够。

（三）整合机制缺失，协同水平不高

缺乏健全的激励机制和协同运行机制，利用政府协调手段统筹职能部门、各类利益主体、资源要素等方面的能力还略有不足。各职能部门均从本专业或本领域角度思考问题，在与其他部门或领域合作时资源优先获取问题思考过多，利益分配标准和补偿机制建立也不够健全，导致城市治理体系不能高效顺畅运行。市民公众、社会组织和企业也往往限于各自认知局限和利益羁绊而相互掣肘，解决不同主体之间问题的协调机制尚须加强。

（四）城市治理技术落后

在城市治理过程中，应用互联网、大数据、云计算、人工智能等新技术的能力和水平较发达城市还存在一定差距。具体表现在：智能治理水平、科学治理水平不高，智能化仅在交通领域得到了比较全面的推广和应用，在其他治理领域尚未实现，全过程、全领域的智能治理理念还没有得到充分应用，很多城市治理方面的决策和执行还没有实现科学化、智能化。

三、包头市城市治理体系建设及治理能力现代化的思考建议

（一）转变政府职能，提高公共服务能力

为保证城市公共利益最大化，需要加大政府职能服务型转变，通过采取市场化形式，提供各种形式的公共产品满足城市需求。一方面，政府主要负责监督企业或社会组织行为，具体工作由企业或其他社会组织采取委托、承包、特许经营等形式开展。常用的管理模式是授权委托模式，将城市管理权限委托授权给社会和市场；另一方面，政府在提供公共资源方面，需要向社会提供一定数量的产品。同时，在城市治理过程中要充分发挥市场作用，政府各部门内部要引入企业化管理模式，加入市场竞争机制，加强绩效考核和综合评价，提升政府工作效率。

（二）发挥多元治理主体的参与积极性

引导相关主体积极参与城市治理，强化各主体自身参与治理的能力和相互沟通配合协调的能力，加大宣传力度，对好的治理思路和工作方法要加强宣传，形成舆论效果。坚持和发展多元化合作，推动治理创新。以社会需求为导向，通过完善法律法规指导有关主体建立完善治理体系。

发挥企业的治理功能，找准企业参与城市治理的切入点和结合点，既要满足企业追求利益的需求，又要引导鼓励企业勇于承担社会责任，实现两者紧密融合、有效结合。鼓励更多企业在追求企业发展的基础上参与城市治理。

鼓励社会组织按行业领域进行划分和协调，集中更多的力量和资源，加强相互之间的沟通协调，形成良好的合作关系，建立有效的协调制度体系。大力支持和协助社会组织，通过规范责任分工制定对应城市公共服务或产品需求的阶梯式评价标准。完善政策支持，鼓励在城市治理过程中有能力、有潜力、有责任心的社会组织更深入、更广泛地参与，更好地提供公共服务与产品。赋予社会组织更多的社会地位，提升市场对社会组织的认可度和需求度，积极解决社会组织运行资金不足的问题。将公益组织和社会组织中的志愿机构纳入公民信用体系，在资格认证、服务申请等机制中，将志愿活动作为重要考量指标。

市民是城市治理的受益者，也是城市治理的参与者。积极构建“参与动机—参与过程—参与结果—监督反馈”的循环机制，鼓励和动员广大市民参与，优化各环节过程，尽最大能力提高市民参与的范围、数量和质量。目前包头市民参与城市治理的主要方式除了投訴、咨询、上访外，还包括参加公开听证会，邀请项目利益相关方就与城市发展和公共生活密切相关的重大问题参与咨询。推行“互联网+市民参与”模式，可以通过公私合作的方式，开发市民参与城市治理的专用APP。APP的界面需简单清晰，易于操作，主要负载功能要涵盖政务公开、政务办理、投诉建议、听证受理、意见投票等基本功能，并且包含方便查询咨询、城市数据信息共享平台、企业与社会组织与其他平台合作等功能。

（三）利用科技手段开展城市病专项治理

目前包头市面临着环境污染、交通拥堵等城市问题。新时代城市治理能力现代化也对城市治理服务和发展能力的信息化提出了新要求结合互联网+、物联网、大数据、AI等先进的现代技术，实现高效便捷、合理快速的政务处理和部门沟通，努力为城市治理打造公共产品和社会服务的信息化平台。先进的科学技术为城市治理的高效率和精准度提供强大保障，建议通过政府出台支持优惠政策，加强与科技创新企业的合作，引导科技进步回馈社会，从而用创新技术手段带动并治理城市顽疾。

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（作者单位：内蒙古科技大学包头师范学院）

责任编辑：康伟