城市治理现代化：理念、价值与路径构想

计永超+焦德武

编者按

党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为“全面深化改革的总目标”。据统计，截至2014年，我国城镇化率达到54.77%。城市问题正在成为我国转型发展中重大的时代性课题。基于此，安徽省区域发展研究会展开“城市治理体系与治理能力现代化”系列研究。现刊发首批优秀研究成果，以期引发深入探讨。

摘要：在梳理城市治理现代化理论的基础上，结合实践论述了推进城市治理现代化的科学价值，文章认为城市治理现代化是国家治理能力现代化的基础，是解决当前城市问题和社会矛盾的主要途径，是推进城市与社会发展的本质需求。最后，文章对城市治理现代化的实现路径进行了构想。

关键词：城市治理;治理能力现代化;治理理念;科学价值

中图分类号：C931.2  〓文献标志码：A〓〓〓文章编号：1001-862X（2015）06-0011-005

城市是生产、消费和服务中心，是文化聚集高地，也是权力的集中点。[1]历经5000余年，城市伴随着人类由简单到复杂，由低级到高级，自身也获得了极大发展。然而，放在当今的时代命题下，城市在公共卫生、住房、食品安全、环保等多方面，还存在这样那样的问题;城市管理过程中也还存在层次多、成本高、效率低等现象;政府对城市的管理与社会组织的活力还未很好地结合……党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，城市是国家治理的重要组成部分，是国家治理的落脚点，因此，推进城市治理现代化迫在眉睫。

一、城市治理现代化的科学理念

1. 城市治理理论溯源

城市问题一直是现代社会科学的重要研究对象[2]16，以列斐伏尔、卡斯特和哈维为翘楚的新马克思主义城市理论家，都“尝试从不同的视角对后现代城市的权力关系、空间发展与资本主义生产之间的关系进行深入解析”。[2]17列斐伏尔在《城市的权利》（1968）、《城市革命》（1970）、《马克思主义思想与城市》（1972）等著作中，开创了西方新马克思主义空间研究的先河，他认为资本主义为什么幸存而没有灭亡就在于资本主义对空间的占有。他反复强调，存在着空间政治学，空间是经济、政治和文化观念的权力斗争场域。卡斯特的代表作是《城市问题》（1972），他把社会进程中的各因素进行了空间化，比如生产、交换、管理等都和空间有关，他认为意识形态是“用符号网络来组织空间，符号的意义由空间形式组成，它的所指是意识形态的内容”[3]。坚持用马克思主义政治经济学的分析方法研究城市问题，是哈维的学术特色。他最早的空间理论是《社会主义与城市》，他认为城市是一个便利生产、交换、消费的建成环境，是一个空间的社会组织形式。美国社会学家沙朗·佐京在《城市文化》中认为，文化同经济一样是控制城市的有力武器，人类不是简单地生活在城市之中，而是很大程度上从城市生活的复杂性之间发源。

城市治理理论方面，著名的城市与区域专家约翰·弗里德曼说：“寻找一个合适的治理模式，对这些区域而言是至关重要。”[4]94瓦利斯·阿兰从城市区域空间结构的历史角度把美国大都市治理划分为三个阶段：单核心中心发展的工业城市区阶段，多核心中心的城市区域阶段，强调在同一区域内的地方政治实体的竞争阶段（这一阶段以网络化即复杂的补充和相互依赖为特征）。第三个阶段强调治理而非统治，主要涉及参与主体的多样性、参与机制的综合性、参与规范的灵活性、参与方式的自愿性等;强调跨部门而非单一部门;强调协作而非协调;强调过程而非结构，例如远景、战略规划、建立共识或解决冲突等;强调开放而非封闭等。[4]97

2.城市治理现代化的内涵

按照全球治理委员会的定义，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。[5]城市治理是治理理论在城市管理方面的应用，属于国家治理的一部分。王浦劬认为，国家治理能力是政治权力主体和公民权力主体运用国家制度体系进行国家治理和参与治理的能力。[6]王绍光、胡鞍钢将国家治理能力分为汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力、强制能力。[7]郭蕊、麻宝斌强调治理能力包括系统思考能力、制度创新能力、公共服务能力、电子治理能力、沟通协调能力和危机应对能力等。[8]李景鹏认为，推进国家治理体系和治理能力现代化是自上个世纪五、六十年代后党和政府提出的第五个现代化，主要是指使国家的治理体系和治理能力适应现代社会发展的要求。[9]俞可平认为，强调国家治理、社会治理，是思想观念的变化，是我们党对社会政治发展规律的新认识。国家治理体系是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，是“善治”，是建立与社会经济、政治和文化发展要求相适应的现代治理体制。[10]

西方学者20世纪90年代开始对城市治理进行研究，主要集中在六个方面：一是基本概念;二是城市治理结构，主要是治理主体间的权责配置及其关系[11];三是城市治理模式转型研究;四是城市社区治理;五是城市区域治理;六是城市治理评价。放在当前国家治理体系和治理能力现代化的语境下，城市治理体系与治理能力现代化还是个全新的命题，当前理论上的论述还很鲜见。但是从实践来看，北京、杭州等大都市开始明确提出城市治理能力现代化问题。借鉴国家治理的内容，城市治理体系包括五个方面的内容：塑造共同价值，城市具有城市的精神、品格，只有具有较强的核心价值体系，一个城市才具有凝聚力，吸引力;美化城市形象，城市形象是外界对城市的认可度、认同度、美誉度的集中体现，好的城市形象，才能体现城市治理的效果;提升城市效率，城市效率反映城市管理者和市民的组织方式、组织能力、组织效力，改进城市的效率，以适应现代治理体系的要求;促进经济发展，经济发展得好，意味着有更多的资源、能力改善城市的社会服务;完善社会保障，城市保障体系是城市治理中重要内容，是通过国家调控，给予弱势群体以基本保障的重要措施。城市治理能力现代化有四条标准：民主化、法治化、文明化、科学化。[12]我们认为城市治理现代化，至少包括：（1）治理理念。要求城市治理过程中，强调正确处理政府与市场、政府与社会之间的关系，使其在法治基础上运行。和传统的城市管理不同，城市治理强调三个方面：一是城市治理不仅仅是政府的事，还包括公共机构、组织及个人;二是注重参与性，不再是自上而下的管理，要多运用协商、合作;三是城市治理的目的是增加人民的福祉，而不仅仅是追求经济发展和社会稳定。（2）治理主体。城市治理过程中，政府要通过积极引导，鼓励多主体参与城市治理;政府不要把手伸得过长，该由社会解决的，交给社会解决。（3）治理目标。党的十八届三中全会对治理目标、治理时间有明确要求，在城市治理方面，也要和国家治理现代化的目标相一致，到2020年，城市治理要系统完善、科学规范、运行有效，使各方面制度更加成熟更加定型。（4）治理方法。过去城市治理习惯用经济、行政的方法，现代化的治理要求多运用法治、科学技术等力量。（5）治理路径。主要按照五位一体的要求，全面建设政治、经济、文化、社会、生态的现代化。

二、推进城市治理现代化的科学价值

1.城市是国家治理现代化的基础

城市是社会的细胞，是所有社会关系和社会组织的集中地，正如芒福德认为的那样，城市是一个磁体和容器，是一种精神的聚合。[13]首先，城市在国家治理中起着举足轻重的作用。城市是一个国家的政治、经济、文化中心，是一个国家发展的集中展现。其次，城市治理是国家治理的重要组成部分。城市治理和国家治理在内容上具有相似性，在路径选择上也有很多共同之处。城市是国家的重要组成部分，是国家发展的内在动力，是国家治理的重要窗口。第三，城市治理能力的高低是国家治理能力的体现。城市作为国家政治、经济、文化的“前台”，在国家政治经济与社会发展中具有核心作用，城市治理能力直接体现着国家治理体系与治理能力。

2.适应城市化是城市治理现代化的现实指向

从世界范围看，1800年生活在城市中的人口只有3%，1900年是14%，到了2000年，则有55%的人口生活在城市里。[14]在经济、技术与人口迁徙等因素作用下，城市由商业城市发展到工业城市、都市化。从目前来看，世界范围内的城市发展表现为几个趋势：一是人口规模持续增加。当前，东京、新德里、圣保罗、孟买人口都超过了2000万，墨西哥城、纽约、上海、加尔各答也都超过了1500万。越来越多的大城市正在诞生。二是城市带的形成。以美国为例，已经形成百万人口以上的大都会地区超过61个，全美形成了5大片跨州或全州的大城市地带。[15]当前，美国东北部的波士顿华盛顿地区、大湖区，日本东京大阪地区，西北欧阿姆斯特丹至鲁尔区，中国的长三角、珠三角区等，都形成了大规模的城市带。三是城市化越来越快。过去城市和大城市主要集中在发达国家，近几十年来，大城市甚至超大城市开始出现在发展中国家，中国、印度等国家的大城市、城市群越来越多。四是“城市病”日益普遍。随着城市的快速发展，交通拥堵、环境恶化、水电地等紧张成为普遍现象。以交通为例，城市中的拥堵时间越来越长，居民待在车里的时间越来越多，英国伦敦的平均车速只有14.3公里/小时。如果把历史看作时间的轴线，在这条轴线上可以清晰地发现世界范围内的城市化越来越快，在过去一百年里，有更多的人进入城市，而且这个速率还在进一步加快。按照联合国的统计，截至2011年，全球有36.32亿人生活在城市，占总口的52.1%，预计到2050年城市化率将达到67.2%。[16]五是城市崛起有赖新因素。传统城市的崛起主要依靠资源、交通、文化、政治、经济等多种因素，新的城市要快速发展，除上述因素外，具有吸引力和特色将成为发展的重要力量。总之，城市治理考验城市管理者智慧。传统的城市管理以统一的权力为核心，高效快速，但是随着城市的发展，城市治理角色需要重新定位，分散而连贯的治理体成为新的治理主体;治理权力开始发生转移，多层次治理开始出现。

3.城市治理现代化是促进经济社会发展的必然要求

之所以强调国家治理体系和治理能力现代化是“深化改革的总目标”，内在因素之一是中国这个巨型国家正面临着社会转型。当前，中国的现实形态纷繁复杂，社会结构悄然变化，社会秩序结构发生了不可逆转之变化。[17]因此，在30多年的高速发展后的“三期叠加”时期，必须解决政治、经济、社会、文化发展带来的矛盾与冲突，通过城市治理与治理能力现代化建设，则能较好地解决上述难题。

第一，解决“经济新常态”与中等收入陷阱的冲突。从1979年起，中国经济进入了体制转型和发展转型的双重转型阶段[18]，从发展指标来看，近些年我国经济都保持在两位数的高速增长态势中。近两年，经济发展有所放缓，但仍然保持在7%～8%的高位运行状态。然而，按照世界银行的标准，中国在2012年人均国民收入总值达到6100美元，已经进入中等收入国家行列，也即进入大多数发展中国家必经的“中等收入陷阱”阶段。这就要求城市治理要把握大局，综合治理，多方发力，以确保经济在合理的区间发展。

第二，解决社会治理创新与利益多元化的矛盾。改革开放制度的确立，为整个社会结构的变化提供了制度空间，经济、政治、文化、社会变化有了前提与基础，随着网络化、全球化、信息化的来临，社会结构发生了剧烈变化，其中不同利益群体的形成是客观存在的不得不承认的事实。城市是人口聚集的地方，最容易形成新的利益群体。利益群体多元化要求利益格局重组，要求社会资源重新分配，这导致社会冲突增多。解决的方式，主要是进行社会治理的创新，而这种治理创新的科学化即是治理能力的现代化。

第三，全面推进“四个全面”战略布局的内在要求。以习近平为总书记的党中央治国理政思想的重要内容是“四个全面”战略布局的确立，即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。这四个方面是国家治理体系和治理能力现代化的“顶层设计”。城市是全面建成小康社会的排头兵，是全面深化改革的重点，是全面依法治国的集中地，是全面从严治党的主阵地。要通过对城市治理体系和治理能力现代化的构建，来探索国家治理体系和治理能力现代化的过程、方法、模式。

三、城市治理现代化的路径构想

从城市管理到城市治理，不仅是关键词的变化，而且是城市发展过程中资源配置和行为方式的深刻变革，是城市发展的新思维、新阶段，可以把城市发展带到一个新的高度。

1.创新思维，重塑城市与政府、社会、市场之间的关系

国家发展处于重要的战略机遇期，城市发展同样处于决定前途命运的十字街口。城市治理需要解放思想，加强顶层设计，选择合适的治理工具，注重统筹、服务、参与。

解放思想，是一个民族保持其理论思维的先进性和激发其精神活力的生生不息的源泉。[10]城市治理只有不守旧，不因袭，敢于创新，才能增加城市活力，“增进人民福祉”。顶层设计，是从战略高度谋划城市发展，是对城市治理的“治理”。由于城市禀赋、历史、文化各不相同，简单的借鉴难以获得较大发展，必须“摸着石头过河”。但是实践探索不能作为顶层设计缺位的借口，相反，在实践中必须注重宏观指导，只有城市发展具有清晰的思路，才能在总体规划下有目的、有步骤的创新、发展。治理工具，是城市治理的手段，城市发展必须借助外力，科学地发展。当前，可以借助大数据等先进手段进行城市治理。《大数据时代》中纽约利用大数据预测和防范沙井盖爆炸就是一例。

城市治理需要注重统筹。城市治理需要多方力量，政府需要做的主要工作是统筹、协调各方力量，形成合力。服务型政府的建设，要求城市治理从政府本位、官本位、计划本位向社会本位、民本位、市场本位转变。公众参与则是城市治理的新取向，也即调动公众参与城市治理的积极性，鼓励公众参与政治，参政议政;促进公众与城市的合作，激发城市活力;培育公众的社会责任感，为城市发展增添力量。

2.依法治理，在治理要素和治理方式上转变思路

十八届四中全会明确提出，依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，城市治理，法治是基本方式。城市治理从历史脉络来看，也经历了统治、管理、治理几个阶段，科学治理城市，依法治理是不可或缺的手段和要素。首先要在宪法和国家法的基础上，建立健全城市法律法规。其次，要注重法治政府、法治社会、法治公民的建设。第三，注重党的领导和依法行政相统一。

依法配置城市资源。当前，城市资源还较多地掌握在政府手中，政府的“手”在一定程度上干扰了市场的“手”、社会的“手”，城市治理需要通过法治体系，来合理分配现有资源，促进城市健康、可持续发展。建立明确的责任体系。城市发展，需要明确政府、社会、公众各存在什么样的责任，只有通过明确、平等的责任体系建设，才能让城市发展更具活力。引领核心价值观。社会主义核心价值观是社会的向心力、凝聚力，城市建设要在平等的基础上，注重核心价值观建设，只有拧成一股绳、劲儿往一处使，才有城市发展的不竭动力。

3.合理借鉴，让先进的城市治理经验为我所用

欧美等发达国家城市化早，城镇化率高，城市治理有着丰富的经验教训，借鉴西方发达国家和国内发达城市的做法，在城市治理过程中可以少走弯路。

英国伦敦曾经是有名的“雾都”，城市秩序也乏善可陈。在不断探索过程中，伦敦采取政府与社会共同治理的模式，政府、私营部门和志愿部门合作，政府购买公共服务，公众良性参与。美国城市化进程快，其治理讲究市场化、民主化、扁平化、信息化。[19]市场化指政府部门主要精力集中在政策制定和城市服务、协调、监督等方面，利用市场机制，调动城市发展资源;民主化主要是强调公众参与的重要性、合法性;扁平化强调横向管理，用一些服务职能机构直接为居民提供服务;信息化是利用先进的互联网技术，为公众提供及时、准确的信息。

发达国家重视治理主体的多元，强调民主、开放、包容、互动，注重公共服务和产品的供给，强调市场在城市发展中的作用，运行机制上重视公私合作，这些都为我们提供了较好的思路。但是，我们也要清醒地认识到，西方发达国家的城市治理是和资本主义制度以及资本主义社会现实相联系，如果借鉴，必须考虑我国城市治理的实际，注意为谁服务的问题。此外，国内一些发达城市的治理也为其他城市的治理提供了可资借鉴的样板，可以吸收借鉴这些城市的治理经验，降低城市发展过程中的风险因素。

4.科学评价，让城市发展更有目的性、客观性、可持续性

确立一套科学的评估体系，是认识城市发展现状，促进城市科学发展的必要前提。目前来看，城市治理体系与治理能力现代化问题，还处于起始与探索阶段，论及评价体系的内容非常少。关于城市发展的评价主要有两个倾向，一种是学术性的，一种是实践性的。学术性的城市评价科学、严谨，但是可操作性弱;实践性的城市评价接地气、可操作性强，但是不够严谨。当前在城市治理理论研究与实践过程中，亟须一种既有科学性又有可操作性的评价体系。

首先，城市治理现代化的评价要立足实际。城市治理牵涉政治、经济、文化、社会、环境、形象、能力、方法、手段、效果等多个方面，既要评价材料的科学性、可获得性，又要注意能为现实服务。其次，城市治理现代化的评价要顾及几个方面：城市治理、治理能力、治理体系、现代化，这几个因素缺一不可。再次，注重治理评估框架的建构。从目前来看，城市治理的参与、法治、民主、稳定、公开、政府责任等都需要纳入其中，这需要多方研究、实践、再研究、再实践，最终才能提出科学合理的方案。

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（责任编辑  木  宸）