缓解资金压力 保障交通运输投资可持续

金春姬　刘昭然

当前交通运输行业资金投入多、收入少已成趋势，一方面要求设施建设超前推进，另一方面持续融资能力却明显不足，长期入不敷出可能导致系统性风险。在政府侧融资方面，存在经营性收费手段未充分运用、正外部溢出无稳定回收机制、交叉补贴机制制约投资科学决策等问题，导致筹资规模难以支撑发展需要。建议开源节流、促进资金供需新平衡，研究建立项目债务风险评估机制，拓展挖潜使用者付费制度，强化交通相关资金专项专用，引导交通运输可持续健康发展。

一、交通运输业已陷资金困境

（一）中央交通专项资金大幅下滑

车辆购置税、燃油税、民航发展基金作为中央层面重要的交通建设资金来源，均出现了大幅度下滑。受新能源车免减征收车购税政策影响，2022年车辆购置税征收2398亿元，比上年下降31.9%，较2020年最高峰水平下降1133亿元。2023年一季度，车辆购置税征收规模继续下降，较2022年下降23.3%。2022年民航发展基金154亿元，收入不足2019年的40%，“十四五”前两年民航重大项目基金缺口达300亿元，调研中发现多个规划内支线机场因民航发展基金不到位，项目前期工作迟缓，开工进度延期。原重要中央水路建设资金——港口建设费已于2021年取消征收，交通部门无水运建设资金补助出口，只能依靠车购税实行交叉补贴。燃油税用于交通运输领域支出比例不断下降，从此前的90%左右下降到目前的不足60%。

（二）投资运营企业连续入不敷出

由于疫情以来连续3年的收不抵支和持续高位投资，高负债正逐渐扩展为全行业属性。公路方面，受高速公路建设投资总额扩大、非经营性养护管理项目增加、企业借新债还旧债等因素影响，公路债务余额快速扩张。2021年全国收费公路支出达到收入的近2倍，车辆通行费收支缺口为6278.8亿元，2022年全国收费公路债务余额超8万亿元。国铁集团已连续3年亏损，2022年净亏损696亿元，年底负债规模达到6.11万亿元、较上年增加1879億元，资产负债率达到66.41%。民航业是受疫情冲击最严重领域之一，疫情期间民航业累计亏损接近4000亿元，企业负债率显著上升，2022年底时有8家航空公司资不抵债。

（三）交通建设和运营补助支出大

高投入低收益成为大量新建项目的共同特征，部分项目边际经济效益甚至逼近零及其以下，存量项目补助和养护资金压力也不断增大。在建设投入方面，年度固定资产投资连创新高，“十四五”前两年完成交通固定资产投资约7.5万亿元，较“十三五”同期增长25.3%。2022年完成交通固定资产投资38545亿元，比上年增长6.4%。其中，高速公路完成16262亿元、增长7.3%，成为交通投资建设和新增债务规模最大领域。在运营补助方面，已建成的大部分城际铁路和市（域）郊铁路、城市公共交通、民航支线机场及航班缺少盈利能力，需要财政补贴维持运营。地方尤其是部分地市级以下财政运转维持困难，承诺补助资金难以按时足额到位。部分支线机场航班、城市公交因此停运减开，近期保定、商丘等城市大量停开公交线路，群众基本公共服务受损。

二、政府侧融资存在的突出问题

（一）经营性收费手段未充分运用

部分准公益性领域实行非经营性政策或偏低的收费标准、年限，削减了运营期资金回笼。水路领域，非天然的内河高等级航道、清淤后的长江口等河道口、大部分通航建筑物都实行免费通行政策，即便在实行过闸收费的西江干线和京杭运河，收费率也十分低。港口建设费取消后，水路领域再无行业专项资金。公路领域，现有《收费公路管理条例》规定经营性收费公路最高收费年限为25年，在当前新建高速公路普遍车流量不大的情况下，25年收费额经常不足以回收建设投入。在法定节假日等车流量高峰日，小汽车免费通行政策造成部分高速公路项目严重减收，而基于车辆使用的道路收费机制迟迟没有建立。铁路领域，铁路货运长期定位为公益性，铁路建设基金和运价基础费率并未及时动态调整。

（二）正外部溢出无稳定回收机制

交通基础设施周边土地商业升值难以反哺项目建设运营。交通运输产业链长、带动面广、正外部性强，基础设施建成会带来关联景区、园区、城区可达性的提高，沿线土地、地产等直接受益，促进产业集聚，带动土地出让金和税收上升。一是项目业主难以获得沿线土地增值，当前商用土地出让制度限制业主优先征得周边土地，一些建成区内土地甚至已出让，政府也无法获得沿线土地升值收益。二是缺少预算外资金反哺交通运输的专项机制，虽然大量交通营收外资金投入到了交通行业，但这种资金渠道不稳定、“一事一议”居多，资金来源的不稳定性制约了行业发展的可持续性，也诱使融资平台公司一些债务资金伪装后充当项目资本金，大大增加了项目筹资难度和债务违约风险，干扰项目运营期的运行效率。

（三）交叉补贴制约投资科学决策

交通专项基金“专款专用”性质淡化，出现使用去专业化倾向。小汽车车辆购置税部分统筹用于水路建设、铁路建设等领域和支持运输结构调整等事业，而对小汽车长期使用的市政道路建设毫无支持。同时，为推动部分财务亏损项目上马，地方政府往往将与项目无关的本地旅游、土地或者其他优质公共资产低价捆绑授予开发企业。如此操作，一方面导致非交通行业资源的错配，由于交通项目业主公司一般不以旅游等产业综合开发为主业，其主导开发效果不尽人意，再次委托出让给专业企业会增加交易环节，提高开发成本；另一方面造成交通项目真正效益难以评估，资金交叉使用和项目打包开发导致项目建设必要性、经济合理性难以估量，缺少因应的反馈评估机制，易导致过度超前发展或项目浪费问题。

三、应开源节流促进资金供需新平衡

（一）建立项目债务风险评估机制

建立投资项目评估机制，将债务风险评估作为主要内容之一，控制防范新建项目债务风险。研究建立政府投资性项目决策评估程序，由本级发展改革、财政和行业部门等在项目立项之前（不批复立项的，在批复项目可行性研究报告之前）联合开展，重要事项报本级人民政府常务会议审议决策，决策评估通过后，再由项目审批部门按规定批复项目建议书或可行性研究报告。评估论证要重点论证项目实施的必要性、经济技术的可行性、建设规模和工程造价的合理性、项目资本金比例、资金来源的可靠性以及财政承受能力，对项目是否属于公益性领域、预期收益是否符合实际、资金平衡方案是否可行，可能形成的重大风险隐患等进行评估。对编制严重失实、资本金建议比例明显偏低项目报告的工程咨询单位给予降级惩罚，坚决杜绝实施过度超前、超大项目。

（二）拓展和挖潜使用者付费制度

探索建立基于使用者付费、受益者出资的资金回收反哺机制。推动使用者承担包括外部成本在内的全社会成本，将外部成本收益作为推动运输结构调整的主要资金来源。探索实施公路里程税，结合现代定位通信和行车里程记录技术，基于车辆行驶里程、地域收取小汽车里程税。尽快出台《收费公路管理条例（修订）》，延长经营性公路最高收费期限，保障已到期项目运营和养护等管理资金。针对内河航道整治提升、新建船闸、河道口清淤导致的通行条件改善，基于改善效果和资金投入，征收船舶通行费。实施铁路价格和建设基金灵活上浮机制，放开高铁商务座、一等座票价，研究实行临近发车时段的车票票价上浮等差别化定价措施。探索建立综合交通发展基金，统筹推进多方式一体合作类项目补助。

（三）强化交通相关资金专项专用

除研究设立的综合交通发展基金支持范围不限于特定运输方式外，推动其他各项税费专用于相关运输方式和地域。优化车辆购置税主要用于道路和部分城市轨道交通建设运营补助。依托燃油税的公路分成和研究征收的汽车里程税，作为道路养护的主要资金来源。实施新建通航建筑物、江河口清淤通行收费，成为水路领域中央专项基金的主要来源。拓展高速公路服务区展览、游览和商业消费功能，增加交通运输资产非通行费收入。建立交通运输溢出效益的反哺机制和预算制度，将沿线土地性质变更、容积率调整带来的土地升值回收，叠加周边土地商业综合开发收益，成为城市基础设施更新的主要资金来源。研究推动具有较好现金流的城际铁路和周边土地、商业等资产打包上市，回笼资金补贴部分经营困难线路。

（金春姬，吉林省经济信息中心高级经济师。刘昭然，中国宏观经济研究院运输所副研究员）