信用连带责任及其在政审制度中的适用研究

［摘  要］ 信用连带责任产生至今先后经历了工具化、污名化和规范化三个阶段。限制失信被执行人以其财产支付子女入学就读高收费私立学校属于典型的合法信用连带责任，禁止涉疫失信个人三代以内旁系亲属参军、入党、报考公务员及事业单位等属于典型的非法信用连带责任。将家庭成员的失信记录作为政审内容有助于加大个人失信成本、打造信用家庭共同体和提升政务司法系统公信力，但因其可能会剥夺或限制政审对象的入学和就业资格而极易遭到侵犯基本权利的质疑。为了避免发生因过度连带和不当连带引发的侵权事件，在政审中一定要强化信用连带责任适用的规范性：信用连带依据法定化；信用连带范围最小化；被考察的父母失信行为限缩化和类型化；适用信用连带责任的政审领域特定化。

［关键词］ 信用连带责任  政审制度  失信主体  失信行为

［基金项目］

教育部人文社会科学一般项目“个人征信行为中‘同意机制研究”（21YJA820030）成果之一。

［作者简介］

翟相娟（1976—），黑龙江富锦人，法学博士，华侨大学法学院副教授、硕士生导师，研究方向：个人征信法。

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张维迎：《信息、信任与法律（第三版）》，上海：生活·读书·新知三联书店，2021年，第270-271页。

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吴元元：《连坐、法团主义与法律治道变革——以行业协会为中心的观察》，《法律科学（西北政法大学学报）》2020年第3期。

一、引言

信用连带责任的实践一直走在理论之前：起初是为了应对“失信治理难”“司法执行难”而在行政管理和法院执行过程中率先适用，其后因它解决了信用治理中的一系列痛点、堵点和难点问题而被迅速推广。与此同时，理论研究和立法规范并没有同步跟上，继而导致失信联合惩戒在过度适用中不断突破法律边界，滥用信用连带责任引发侵权的事件时有发生，于是，在法学理论界和实务界又出现了不绝于耳的批评之声。纵观信用连带责任先热后冷的现实遭遇，各界需要秉持客观立场进行冷静分析和理性思考，切忌走極端。我们既不能基于功利主义将信用连带责任工具化、扩大化，也不能在出现问题之后全盘否定一“批”了之。信用连带是否等同信用“连坐”？“老赖”子女能否通过公务员考试中的政审关？围绕这些问题，学者们的观点分歧非常大。

对信用连带责任及其在政审制度中适用持理解和支持态度的学者，基本上都是从身份连带、失信惩戒和社会治理视角作出的分析和判断。张维迎教授认为：“法律作为治理结构对信息的依赖，意味着我们仍然不可能建立一个完全基于‘个人责任的社会，这是连带责任在现代法律中仍然大量存在的主要原因。就信誉方面的连带责任而言，现代社会也不可能完全逃脱血缘、地缘，甚至民族的因素。这与传统社会中全体家族成员不得不对其个别成员的不道德行为承担声誉损失是类似的。这都与身份包含的信息量有关。”①吴元元教授认为，连坐这一看似有悖于现代法治价值判断的现象则内藏着一种不容忽略的市场规制资源——这一规制无须借助公权力，其中业已蕴含了强有力的监督激励；如果借助相应的法律制度设计，使之成就一个市场主体之间互相监控、制约、惩罚的嵌入式社会结构，结成 “交织紧密的共同体”，那么，这一内生于“连坐”的监督激励资源将得到充分的开发和运用，足以实现基于共同体自我治理的“无须法律的秩序”②。这两位学者都没有对“连坐”制度进行全盘否定，而是在一片批判声中看到了其中可以转化并为现代社会所用的治理智慧，虽然他们的论述并没有触及政审制度本身，但为信用连带责任从财产领域向身份领域延伸奠定了理论基础。对信用连带责任在政审制度中适用持否定和批判态度的学者，基本上都是从自己负责、禁止不当联结和个体利益视角加以论证的。沈岿教授提出惩戒措施与失信行为在惩戒对象维度上的关联三规则：（1）惩戒措施依责任自负原则应当施与失信行为者本人；（2）惩戒措施直接限制或剥夺失信行为者近亲属权益的，该权益应当是依附于失信行为者的特定身份或待遇，且该身份或待遇因失信行为已经被依法限制或剥夺的；（3）惩戒措施直接限制或剥夺失信行为者的财产，导致其近亲属为特定生活或学习固定使用该财产而不能继续使用的，应当以不造成该近亲属重大不利为度，否则，亦构成不当联结沈岿：《社会信用惩戒的禁止不当联结》，《暨南学报（哲学社会科学版）》2021年第11期。。罗翔教授对连坐制度极力批判，认为其早已被扫进历史的垃圾桶，不能再借尸还魂、卷土重来。他进一步强调，人无法选择自己的父母，很多犯罪也与道德过错无关，更有甚者，子女有时还是父母犯罪的直接被害人。无论是从一般预防、特殊预防还是职业关联与比例原则，犯罪附随性制裁制度既无合法性，也无合理性罗翔：《犯罪附随性制裁制度的废除》，《政法论坛》2023年第5期。。在这两位学者看来，信用惩戒措施不应施与本人以外的第三人，尤其是涉及人身权益的信用连带更应被禁止。限制犯罪者子女参军和考公，涉嫌侵犯公民基本权利，可能构成法律所禁止的基于社会身份的歧视。举重以明轻，限制失信者子女参军和考公更是如此了。

王伟教授的观点相对比较折中，他认为：“根据现代民法中过错责任和自我责任的原则要求，有行为能力的主体应当自行承担其行为的法律后果。因此，除法律特别规定外，信用惩戒不能及于与失信行为无关的主体。社会信用法应当基于‘不当联结之禁止的法治原则，明确规定行政性失信惩戒措施直接针对失信行为人，不得扩展至其他主体。当然，根据有关法律的规定，在个别法定情形下可以将违法失信行为的惩戒范围进行必要的延伸。”王伟：《失信惩戒的类型化规制研究——兼论社会信用法的规则设计》，《中州学刊》2019年第5期。可以看出，王伟教授总体上还是坚持“失信惩戒不及第三人”的基本原则，但他并没有对信用连带责任一概否定，而是从法律上给这个制度留了一定空间。笔者比较赞同这种观点，信用连带责任并不当然违法，它只是需要被规范但绝不应被“污名化”，它可以在政审中适用但必须法律先行而不是实践先行。“连坐”制度本身利弊分析并非本文讨论的重点，我们对此不予置评，但信用连带与信用连坐绝不能画等号，二者有着本质区别。对热点问题进行冷思考后，我们认为，信用连带责任适用于政审制度有其合理性和必要性，但需秉持审慎和谦抑的态度并严守法律边界。

二、信用连带责任的合法性辨析

生长于法治社会的信用连带责任应具备三个特征：信用连带依据法定化，信用连带对象特定化，信用连带责任类型有限性。现代社会追求人格独立与平等、反对身份依附与歧视，当政审对象的升学就业等权益因为家庭成员的失信记录被限制或剥夺时，自然会引发争议甚至招致批评。接下来，笔者将从相关文件和热点事例入手，对信用连带责任展开深入系统的类型化分析，以期澄清理论界和实务界对信用连带责任合法性的一些误解。

（一）合法的信用连带责任及其证成

信用连带责任进入公众视野并引发热议，始于我国为破解司法执行难、加强失信联合惩戒而先后出台的两个规范性文件。

为进一步加大执行力度，推动社会信用机制建设，最大限度地保护申请执行人和被执行人的合法权益，我国于2010年通过、2015年修正了《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》该规定明确提出：“纳入失信被执行人名单的被执行人，人民法院应当对其采取限制消费措施。被执行人为自然人的，被采取限制消费措施后，不得有以下高消费及非生活和工作必需的消费行为，其中包括子女就读高收费私立学校。”，该司法解释中“禁止失信被执行人子女就读高收费私立学校”的表述在社会上引发了争议。毕竟，子女是否在前期为就读私立学校付出超乎常人的努力，而不仅仅依靠被执行人的财产取得入学资格，子女是否在私立学校已经就读一段时间甚至临近毕业学年或学期，突然离开是否会对子女身心健康造成极大不利，子女的学费是否来源于助学贷款、勤工俭学和其他亲友的资助等等，都是需要慎重考量的参见沈岿《社会信用惩戒的禁止不当联结》，《暨南学报（哲学社会科学版）》2021年第11期。。

2016年中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，在该意见第二部分加强联合惩戒中强调“限制失信被执行人以其财产支付子女入学就读高收费私立学校”。与前述最高人民法院司法解释相比，这个文件的表述更为规范。从其中细微差别可以看出，信用连带责任的重心开始从“人”向“财产”回归，这种立法思路更加契合法理。一边被列为失信被执行人，另一边却为子女购买高收费私立学校服务，显然是变相的高消费。失信惩戒重在限制失信被执行人的高消费行为，阻止失信人转移被执行财产，是对被执行人财产的一种固定与保全，而不是限制其子女的受教育权，失信人子女仍可就读普通收费或公立学校，更不是用“老赖”的信用能力决定其子女的信用水平。

通过以上分析我们发现，这种信用连带责任产生的前提在于财产继受关系而非亲属关系，它和亲属连坐完全不同。除失信被执行人子女外，仅能依靠失信被执行人作为经济来源的第三人，都应作为失信被执行人惩戒连带责任的适用对象。将连带惩戒对象限定于仅能依靠被执行人作为经济来源的第三人，可以承接适用高消费行为的财产继受推定规则，从而截断失信被执行人的财产转移路径李声高：《失信治理连带责任的法理质辩与规则适用》，《法学杂志》2019年第2期。。因此，上述文件中失信连带惩戒蕴含的底层逻辑是生效裁判确定的债权优先于执行财产继受人的非必须性财产支配权。如果是生活必需性消费，即生效裁判确定的债权同执行财产继受人的基本权利发生冲突时，应当遵循基本权利优先保护的原则李声高：《失信治理连带责任的法理质辩与规则适用》，《法学杂志》2019年第2期。。实践中出现的公立大学直接限制失信被执行人子女入学资格、普通企业招聘员工考察父母信用记录等，均属于非法信用株连。

（二）非法的信用连带责任及其证伪

关于对非法信用连带责任及其合法性的质疑，我们以下面这个案例作为分析起点。2022年8月30日凌晨，河北承德高新区微信公众号发布的《承德高新区新冠肺炎疫情防控指挥部办公室关于有奖向社会征集涉疫信息的公告》中指出：“对故意隐瞒行程、拒不配合流调的，一经查实救治费用自理、列入失信人员名单，造成严重后果的追究刑事责任。其中：涉疫人员是党员、领导干部亲属的，一同追究党员、领导干部管理不好亲属的政治责任。涉疫人员是企业家的，列入银行黑名单，不得申请各类贷款。涉疫人员是个人的，列入高新区个人失信记录黑名单（三代以内旁系亲属不得参军、不得入党、不得报考公务员及事业单位等）；三年后，如个人无不良记录，方可恢复个人正常信用。”这则公告中部分内容因涉嫌信用责任不当连带和过度连带迅速引发热议并遭至广泛批评，当天稍晚时候该公告被撤销，相关部门随即发表道歉声明。因为公告被及时撤销，涉嫌违法内容并未实施也没有造成危害后果，但仔细研究其中的信用连带惩戒措施，会带给我们许多思索和警示。

在防疫形势吃紧的关键时刻，将故意隐瞒行程、拒不配合流调的人列入失信人员名单的做法本无可厚非，禁止失信企业家申请各类贷款也是失信惩戒制度的应有之义，这些措施大部分人均能理解和接受。真正引发批评的“点”主要集中在“禁止涉疫失信个人三代以内旁系亲属参军、入党、报考公务员及事业单位等”，这一连带惩戒措施的法律依据何在？人們担心封建社会的连坐是否会借疫情防控之需死灰复燃？非常时期政府在疫情防控管理中如何把握好信用连带惩戒的尺度和边界？客观而论，地方政府的这一举措无非是想借助惩罚的扩张，给想隐瞒行程、拒不配合流调的人员施加压力，希望他们顾及惩罚对亲朋好友的影响而主动配合防疫，但这种只考虑应急绩效而忽略或侵害个人权利的连带惩戒，的确面临合法性危机。

首先，该公告任意扩大了信用连带的对象范围。前已述及，现代信用连带责任不同于古代连坐制度的一个重要方面是连带范围的限缩、连带对象的特定，执法机关没有权力为了单纯追求治理效果而随意扩大连带对象范围。根据相关理论和实践，信用连带责任通常发生在直系血亲之间，而且具体范围还有不断缩小的趋势；公告中将连带责任范围扩至三代以内旁系亲属极为罕见，实属没有法律依据的过度连带。其次，该公告中连带责任的类型有侵犯公民就业权等基本权利之嫌。前文我们已经对信用连带责任类型有限性做过分析，失信治理中连带责任的承担方式多表现为财产型责任，人身型连带责任因可能会侵犯到公民平等权和基本人权而被限制使用。参军、报考公务员及事业单位涉及一个人的平等就业权和自主择业权，入党关涉一个人的政治进步和前途，当信用连带责任的适用会剥夺一个人的基本权利进而会影响其一生命运时，制度设计者和实施者需要秉持足够审慎和负责的态度，应充分考虑到失信行为的主观恶性和危害后果，而不是笼而统之的“一棍子打死”。涉疫流调中的失信行为是否严重到必须取消其家庭成员的参军、入党、报考公务员及事业单位资格？这种关联是否符合比例原则？均不无异议。最后，发布公告行为本身违反行政法原则。该公告主体是一个区防疫办公室，它在无法律依据无法律授权未经法定程序的情况下，出台了含有限制公民基本权利内容的文件，本身就是一种滥用职权行为。但是，如果我们忽略文件的发布主体和发布程序，单就其中涉及的参军考公中的政审制度进行深入研究，会发现这是一个涉及多元利益冲突与平衡的复杂问题，从不同角度分析会有截然不同的解读。下文我们将深入政审制度内部，从公与私、家与国的多维视角来探讨信用连带责任适用其中的法理基础。

三、信用连带责任在政审制度中的可适用性

政治审查我国最新修订的《公务员法》中已将政治“审查”改为政治“考察”，此后的《公务员录用规定》和《公安机关录用人民警察政治考察工作办法》也采用了“考察”这种表达，这说明政审已是一种过去时表达方式，但因为这一提法由来已久，短时间内大家未必习惯新提法，为了尊重原有的表达习惯，本文多采用政審这一称谓，相信今后在法律文件和正式语境中会越来越多地采用“政治考察”这一更加规范化、人性化的表达方式。，简称政审，即在公民身份变动过程中，由特定国家机关或授权组织基于一定事由及标准对特定人员的政治素质、道德品行与遵纪守法等情况所做出的多层次、全方位的考察审核。政审制度并非中国独有，当今世界许多国家在征集兵员、招聘政府公务人员等工作中都会对公民进行个人情况的登记和考察，这是保证国家政治、军事安全的必要措施参见翟一帜《“政治审查”的历史演进考察》，《理论探索》2017年第2期。。我国于1993年建立公务员制度，政审制度也如影随形地展开并运转至今。在政审过程中，不仅要考查个人的政治素养和综合表现，还要考查其家庭成员的违法犯罪等不良记录，政审这种合法预防或控制的背后蕴含着有罪推定的指导思想，是对未然之罪或“莫须有”之罪施加资格剥夺和权利限制。因此，它常常被贴上“身份株连”“连坐复辟”“不当连带”的标签而遭致误解和批评。

（一）政审连带责任制度的适法性

1.个体利益视角之否定论

政审连带责任制度否定论者多是从个体利益视角考量而作出的评价。他们认为，个人社会危险性能否在家庭成员之间通过血缘或者家庭氛围传递和延续并不具有必然性，任何血缘生理及遗传因素理论都无法支撑这样的逻辑推理；倘若从防卫观出发，仅仅单纯地以疑虑、惧怕为由牺牲相关家庭成员的基本权利及正当利益，无疑是社会歧视和偏见的体现。现实中，政审连带责任制度可能会导致一个具有独立人格的自然人因为其家庭成员的历史污点而终身丧失某个行业的从业资格，虽然家庭成员的范围和禁止从业的领域在不断限缩，但政审当事人平等就业权和人格尊严权的法律保障依然遭受巨大挑战。从个体本位来看，对罪犯子女考公限制，实质是使其父母所犯之罪殃及子女，这一定程度上背离了“罪责自负”的法治原则孙天骄：《罪犯子女考公限制要不要取消？专家建议分岗位罪名决定限制与否》，《法治日报》2023年3月9日第4版。。因此，仅从政审对象权益保护的视角来评价政审连带责任制度，很难得出肯定的结论。

2.公共利益视角之肯定论

从传统中国家国同构文化根源影响下的连坐制度设计，到近代中国作为无产阶级政党准入及常规审查的主要方式，再到现代中国将株连审查因素拓展应用至社会管理领域，最终随时代发展而不断革新相应审查理念及标准，可以看出家庭成员连带责任制度在不同历史时期均发挥了一定程度的社会防卫及遴选甄别作用。以备受关注的公务员政审中身份连带责任制度为例，我们该如何对这一毁誉参半莫衷一是的制度给出相对客观的评价呢？如果我们超越政审对象这一私主体的利益视角，从国家管理和公共利益的角度进行评价，就会得出该制度利大于弊的结论。作为国家和政府的形象代言人，公务员担负行政管理公共服务的使命和职责，既对国家负责又为百姓分忧，国家和社会对公务员队伍的政治素养和家庭背景自然有着较高的要求。政审做出的评估，也在一定程度上体现了政审对象在执行公务过程中受到干扰的可能性。为防止国家公权力滥用，确保公务员队伍的先进性与纯洁性，通过限制罪犯子女考公等政策，将可能被家庭关系裹挟而存在犯罪风险的人员提前排除出公务员队伍，对于预防公职人员腐败、以权谋私等犯罪行为有着积极意义孙天骄：《罪犯子女考公限制要不要取消？专家建议分岗位罪名决定限制与否》，《法治日报》2023年3月9日第4版。。此外，作为当下最为热门的职业选择之一，公务员政审还带有一定的择优内涵。因为家庭成员犯罪而无法通过政审，这未必说明政审对象本人的政治素质不合格，而是因为同等条件下有政治背景更为清白的候选人。同理，其他领域适用政审连带责任制度也多源于国家管理、社会安全和择优选拔等原因，此时，个人权益需要作出一定程度的让渡和牺牲。

面临公共利益和个体利益之间的冲突抉择时，公法属性较强的政审制度自然优先保护国家利益，因此，基于国家和社会的公共安全与全体人民的公共利益考量，在现行社会人员阶层流动中，为政审中家庭成员身份连带责任留有一定制度空间是可以理解也是必要的，但务必要明确该制度的适用条件和连带范围，力争将对个体权利的影响和伤害降到最低，比如在非暴力机关和非高度涉及公共安全的行业可以逐渐放松或放开政审标准。

（二）信用连带责任之于政审制度的功能优势

信用连带责任的制度优势很大程度上是源于将亲情因素计入失信成本，进而警戒失信主体的行为选择，最终实现失信防治的社会目标。譬如，某人作为败诉人拒不履行生效裁判义务依法被列入失信被执行人名单，其后因担心自己的失信记录会影响备考公务员儿子的政审结果，于是被动地履行了还款义务。不得不说，在根治“无法无天”的“老赖”导致生效判决久久不能执行这一司法顽疾时，信用连带责任制度有着不可替代的功能优势。面对层出不穷的失信乱象、花样翻新的欺诈手段和“死磕到底”的“老赖”心理，公权力主体经常出现力所不及的窘境。在政审中启动信用连带责任有助于形成信用共同体的自我治理秩序，很好地弥补政府信用监管失灵。

1.在政审制度中启动信用连带责任有助于建设信用家庭共同体

国家的真正法治必然奠基于越来越深化的社会自治，而这一切自治的最初起点则是第一社会组织——家集体的自治范忠信：《家法人制的公私法基石意义与民法典的中国文化升华》，《中国法律评论》2020年第4期。。前文我们曾述及信用连带责任通过内部成员之间的自我治理助力信用共同体的形成，如果将这一原理应用于家庭内部，就可以通过家庭成员之间的相互监督、激励和约束，打造一个又一个信用家庭共同体。和其他领域的信用连带责任不同，政审制度中的信用连带责任会关涉到家庭成员的政治前途和职业选择，因此，它通过血缘亲情纽带和重大利益关联，成功地将个人信用记录转化成家庭乃至家族的大事。在这一制度影响下，家庭成员之间不再只是孤立分散的信用个体，而是一荣俱荣、一损俱损的信用利益共同体。

当今社会，“老子英雄儿好汉，老子反动儿混蛋”的革命血统论已然过时，“老赖”的失信基因也不一定会遗传给后代或者外溢到其他家庭成员中，但我们绝不可低估家庭教育、家庭环境和家风对一个人潜移默化的影响和作用。“家文化”首先是一种教育，“家训”的第一原则就是如何教育子女，教育子女最重要的就是家长的“自教”，“身教重于言教”，因此“家”才是家庭成員“人格”教养的最初环境，并会影响到每一个“个体”终身成长孙向晨：《家：中国文化最切近的当代形式》，《中国社会主义学院学报》2020年第5期。。习近平总书记在党的二十大报告第八部分《推进文化自信自强，铸就社会主义文化新辉煌》中提出：“弘扬中华传统美德，加强家庭家教家风建设。……弘扬诚信文化，健全诚信建设长效机制。”

习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的讲话（2022-10-25）[2024-01-06]，www.qstheory.cn/2022-101251c_1129079926.htm。

通过政审制度中的信用连带责任这一硬约束可以促进家庭诚信软环境的提升，一旦形成这种他律和自律之间的良性循环，守信之风必将吹遍千家万户。

“家是最小国，国是千万家”，在建设信用社会信用国家的征途中，营造守信光荣失信可耻的家文化、打造信用家庭共同体不仅迫在眉睫而且意义深远。

2.在政审制度中启动信用连带责任有助于打造信用背景纯洁的政务司法队伍

在信用中国和信用社会建设的漫漫征途中，政府无疑起着领航和示范作用，而作为构成政府这一抽象组织的每一个公务人员，他们的一言一行一举一动是否诚实守信直接体现了社会信用建设水准和社会信用发展阶段。在公务员遴选中，通过政审制度甄别出失信主体的子女、启动信用连带责任，意味着为了维护“政务系统血统纯洁性”和公务员队伍整体声誉、忠诚度和公信力，而不允许失信人子女拥有公务员的准入和从业资格；相同条件下，拥有良好信用记录家庭的子女被优先选择录用。这体现了国家对公务人员信用背景的高标准严要求。诚信清廉的政府形象塑造有赖于公务员队伍信用背景的零瑕疵无污染，而这也会极大地提升民众对于政府的信赖感和信任度。

作为社会诚信体系重要内容的司法公信，不仅有助于树立司法权威，而且是实现社会公平正义的基本保障。司法公信建设主要包括法院系统公信建设和检察院系统公信建设，其中法官队伍培养和检察官队伍培养又至关重要。作为法律职业共同体的核心，法官和检察官的准入门槛比普通公务人员要更高，在政审中对他们本人及其父母的信用背景调查也更为严格，只有业务水平精湛、职业道德崇高、信用背景纯洁的司法队伍才会在全社会赢得权威和信任。反过来，司法公信力的提升必会极大地促进其他领域的信用建设。

一般而言，现代信用连带责任多体现在财产领域，但政审制度中信用连带责任则具有较强的人身属性。一方面，政审制度作为公法制度承载着政治安全、社会防卫和择优选才等公共利益功能，优先保护国家利益和社会利益是题中应有之义；另一方面，信用连带责任的适用又可能会剥夺或限制政审对象的入学和就业资格，因为事关个人基本权利和家庭利益随时可能会触发个体敏感而脆弱的神经。此间，公私权益的冲突异常复杂而激烈，稍有不慎就会引发过度连带和不当连带，因此，如何在政审制度中把握信用连带责任的规范化适用尤为重要，而这也可以为其他领域的信用连带责任制度设计提供示范和启发。

四、信用连带责任在政审制度中适用的规范性

与政审制度的深厚渊源和鲜活实践形成巨大反差的是相关立法的滞后。纵观我国现行法律体系，明确提及政审制度的法律只有《公务员法》，但也只是原则性规定，并没有身份连带的相关内容。具体规定考察政审对象家庭成员犯罪记录或政治表现的全国性规范文件多是部委规章或政策章程，这些文件主要涉及警察录用、征兵、军校招生、参军、入党等领域，比如《公安机关录用人民警察政治考察工作办法》《征兵政治审查工作规定》《关于军队院校招收普通中学高中毕业生和军队接收普通高等学校毕业生政治条件的规定》以及《中国共产党发展党员工作细则》等。新时代政审制度的历史使命、具体内容和适用领域均已发生变化，但它在特定领域准入资格的遴选方面仍发挥不可替代的作用，因此并不会出现一些人认为的制度终结问题。既然如此，我们就不能放任政审实践中政出多门、主观随意的做法，而要将这一事关个人基本权利和前途命运的制度纳入法治化、规范化轨道。

（一）信用连带依据法定化

首先，要对相关领域的所有规范性文件进行清理，构建政审制度的系统化规范体系。陈旧过时的予以废止、相互矛盾的进行协调、内容重复的进行合并、表达不一的进行统一。虽然《公务员录用考察办法（试行）》等文件中对政审考察作了规定，但没有上位法依据。同时，该文件仅对报考机要、国家安全等涉密职位人员的家庭成员和主要社会关系作了比较笼统的要求，从现实情况来看，公务员、事业单位、国企等相关机构在招聘中进行政审时，对于直系亲属有过犯罪记录的人员，通常是一律不予录用，显然已经超出了该办法的要求，无法律依据孙天骄：《罪犯子女考公限制要不要取消？专家建议分岗位罪名决定限制与否》，《法治日报》2023年3月9日第4版。。

接下来，要对政审制度中的连带责任内容进行优化和细化，提升现有规范的效力位阶，形成一个以法律和行政法规为主的含有身份连带责任的政审规范体系。作为规定政审制度最高位阶的规范性文件，《公务员法》应该对政审中家庭成员之间的身份连带责任作出原则性规定，有了法律层面的授权，下位法才可以对具体内容进行细化和充实，从而结束政审实践中无法可依的连带乱象。建议条件成熟时将现有的《公务员录用规定》由规章提升为行政法规，将《公安机关录用人民警察政治考察工作办法》整合进来，形成一部兼具一般性和特殊性的公务员政审制度及其身份连带责任的权威性规定。此外，就读军校和参军入伍的政审规定也分散在不同层级的新旧规范中，针对这一现状，可以将《关于军队院校招收普通中学高中毕业生和军队接收普通高等学校毕业生政治条件的规定》《征兵政治审查工作规定》《征兵工作条例》三个文件内容进行整合，形成一部全新的行政法规，实现军校招生、参军入伍等领域政审内容的规范和统一，这样既提升了前两个规章的效力位阶，又终结了政出多门内容矛盾的立法乱象。

信用连带责任是嵌在作为政审制度一部分的身份连带责任制度之中的，由它的母制度的法律地位可知信用连带责任的立法状况。在笔者目前所查阅的所有有关政审制度的规范性文件中，没有一个条文明确提及要考察政审对象家庭成员的信用记录，实践中如果要启动信用连带责任只能在“其他”或“等”里寻找法律依据，这种矛盾和尴尬提醒我们要尽快在政审制度立法中明确父母子女之间的信用连带责任，即信用连带依据法定化，不然就一定要先叫停政审实践中的信用连带做法。现代社会中，“自己负责”是常态，连带责任是一种法定或约定的特殊责任形式，是出于保护受害人目的，对个人本位、自己责任的一般法理的例外突破。因为会涉及公民权利的剥夺和资格的限制，信用连带责任应当规定在较高效力位阶的规范性文件中，地方性规范文件特别是政策通常无权规定信用连带责任。而且，在法治理念约束下，这种制度的设置和运用需要时刻保持审慎和谦抑的态度。

（二）信用连带范围最小化

从古代社会的家族到现代社会的家庭，“家”的含义在变化、“家庭成员”的范围在缩小。与此相应，信用连带惩戒绝不是古代“株连”“族诛”的翻版，信用连带对象范围应被限缩在合理且必要的范围内，绝不能任意扩大。我国现行政审制度的相关规范对身份连带责任的亲属范围表述不一：在《公安机关录用人民警察政治考察工作办法》中表述为家庭成员，在《征兵政治审查工作规定》中表述为家庭主要成员和主要社会关系成员，在《关于军队院校招收普通中学高中毕业生和军队接收普通高等学校毕业生政治条件的规定》中表述为直系亲属、关系密切的旁系亲属或其他直接抚养者，在《中国共产党发展党员工作细则》中表述为直系亲属和与本人关系密切的主要社会关系。虽然不同领域政治考察的亲属范围会存在具体细微的差异，但我们有必要在表达规范和基本范围上达成共识，只有这样才能避免实践中模糊化处理和过度连带的做法。我国《民法典》规定，家庭成员包括配偶、父母、子女和其他共同生活的近亲属（兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女）。综合考量，“家庭成员”这一表述比较普遍而且范围也相对适中，介于直系亲属和近亲属之间，可以作为连带考察的基本范围，在这一基础上根据准入领域的特殊性和考察事项的相关性，再对其范围进行限缩或扩充，但为避免无限或任意扩大考察范围，需要设置一个扩充上限，即只能在《民法典》意义上的近亲属范围内扩充。具体到政审制度中信用连带的家庭成员范围，本着最小化原则和必要性原则，笔者建议仅限于父母和子女之间，不包括配偶和其他共同生活的近亲属。

（三）被考察的父母失信行为限缩化和类型化

通常而言，能够限制政审对象进入特定领域的家庭成员行为主要是后果严重的故意犯罪行为，比如《公安机关录用人民警察政治考察工作办法》规定，考察对象的家庭成员具有下列情形之一的，其本人不得确定为拟录用人选：因故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投放危险物质罪等社会影响恶劣的严重犯罪，或者贪污贿赂数额巨大、具有严重情节，受到刑事处罚的；有危害国家安全、荣誉和利益行为的；组织、参加、支持暴力恐怖、民族分裂、宗教极端、邪教、黑社会性质的组织，或者参与相关活动的；其他可能影响考察对象录用后依法公正履职的情形。具体到失信领域，父母的失信行为有各种类型，究竟哪些失信行为会进入政审视野进而会对子女前途产生不利影响呢？如果是因失信而导致的犯罪行为，比如父母有诈骗罪的犯罪记录，自然会影响到子女的政审结果，这不在本文讨论范围之内，在此我们想重点探讨父母的失信违法行为对政审结果的影响。

我国《公务员法》规定，被依法列为失信联合惩戒对象的人员不得录用为公务员。这体现了对政审对象本人失信行为零容忍高要求的立法态度，但对本人的父母是否也持这个标准呢？秉持审慎和谦抑地适用信用连带责任的原则，笔者认为，有必要根据主观心理状态和客观危害后果对父母的失信行为进行类型化区分，只有主观恶性深、危害后果严重的失信行为才会影响子女的政审结果，而不是“一刀切”式地过度连带或不当连带。根据相关文件规定，这些严重失信行为可以包括：一是严重危害人民群众身体健康和生命安全的行为，包括食品药品、生态环境、工程质量、安全生产、消防安全、强制性产品认证等领域的严重失信行为。二是严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序的行为，包括贿赂、逃税骗税、恶意逃废债务、恶意拖欠货款或服务费、恶意欠薪、非法集资、合同欺诈、传销、无证照经营、制售假冒伪劣产品和故意侵犯知识产权、出借和借用资质投标、围标串标、虚假广告、侵害消费者或证券期货投资者合法权益、严重破坏网络空间传播秩序、聚众扰乱社会秩序等严重失信行为。三是拒不履行法定义务，严重影响司法机关、行政机关公信力的行为，包括当事人在司法机关、行政机关做出判决或决定后，有履行能力但拒不履行、逃避执行等严重失信行为。四是拒不履行国防义务，拒绝、逃避兵役，拒绝、拖延民用资源征用或者阻碍对被征用的民用资源进行改造，危害国防利益，破坏国防设施等行为。考虑到第一类和第二类严重失信行为的社会危害后果，它应成为所有需要政审领域对政审对象父母失信行为的考察类型。此外，对应不同领域的政审，考察父母失信行为的侧重点也应有所不同：如果是执法人员和司法人员录用过程中的政审，父母拒不履行法定义务，严重影响司法机关、行政机关公信力的失信行为会成为考察重点；如果是军事领域的政审，父母拒不履行國防义务的失信行为将会成为考察重点。在考察结果上，可灵活决定限制措施。不必对被审查人采取“一刀切”的不予录取，可以根据当事人思想道德水平、对家庭关系的态度等进行衡量，采取终身不予录取、几年内不予录取或者给予考察期等处理结果孙天骄：《罪犯子女考公限制要不要取消？专家建议分岗位罪名决定限制与否》，《法治日报》2023年3月9日第4版。。可以建立起父母失信行为发生领域与子女从业领域、父母失信行为严重程度与子女从业限制之间的对应关系。

（四）适用信用连带责任的政审领域特定化

随着现代社会中“独立、平等、自己负责”理念的深入人心和广泛落实，蕴含身份连带责任内容的政审制度已经从招生就业等众多领域退出，目前主要保留在入党申请、公务员选拔、军校招生、参军入伍等政治忠诚度要求高和国家利益军事安全关联性强的领域。就信用连带责任而言，它体现了对政审对象及其父母守信态度和守信行为的高标准严要求，所以应主要适用于事关政务诚信和司法公信的行政领域和司法领域。至于其他领域，应该把考察的重点放在当事人本人的信用记录上，不应轻易连带考察其父母的信用记录。

五、结语

在社会信用体系建设风头正劲之时，信用连带责任因其在强化失信惩戒力度方面的优势而被广为运用，但相关理论研究和制度建设明显滞后。随着实践的深入，争议和质疑之声也愈发强烈，相关问题亟待学界的回应、释明和解决。本文的论述从信用连带责任的合法性辨析入手，直面现实中的争议案例和热点事件，通过正反对比的方式拨开层层迷雾给出具体的分辨标准：信用连带依据是否法定化；信用连带范围是否任意扩大化；信用连带后果是否侵犯公民基本权利。信用连带责任之于政审制度的必要性可以从微观的“家”和宏观的“国”两个层面来理解，但因该制度启动后会导致失信主体子女的入学和就业等基本权利受限，此间公私权益冲突异常激烈，制度的存废优劣之争也从未停息。公法属性较强的政审制度应以维护国家利益和社会利益作为首要任务，但为了最大限度地兼顾个体基本权利，在政审过程中适用信用连带责任时一定要严守法律边界和底线。具体言之：在政審制度规范体系中需明确规定信用连带责任；将适用信用连带责任的家庭成员范围严格限于父母子女之间；将适用信用连带责任的失信行为限于主观恶性深和危害后果严重等类型；将适用信用连带责任的政审领域主要限于政务和司法系统。当前，我国社会信用体系建设工作正在有条不紊地持续推进，若其各项功能都能发挥出来，不仅能形成打击失信违规的天罗地网，而且能将诚实守信、遵守公德和敬畏法律的美德转化为全社会的行为准则。

（责任编辑  卢  虎）

Research on the application of credit joint liability in the political examination system

ZHAI Xiang-juan  ·63·

The development of credit joint liability has undergone three stages：instrumentalization， stigmatization and standardization. Imposing legitimate credit joint liability on defaulting individuals to pay for their childrens education at elite， high-cost private schools with their assets is a typical instance. Differently， prohibiting the relatives within three generations of the defaulted individual from joining the military， joining the Party， applying for civil service positions or working in public services due to epidemic-related dishonesty represents a typical case of illegal credit joint liability. Incorporating the credit records of family members into political examinations helps increase the personal cost of dishonesty， fosters a cooperative community of trust and enhances the credibility of the administrative and judicial system. However， it may face scrutiny as it could potentially deprive or restrict the educational and employment qualifications of individuals undergoing political examinations. To prevent  infringement of basic rights due to excessive or improper joint liability， it is essential to reinforce the normativity of the application of credit joint liability in political examinations. This includes establishing a legal basis for credit joint liability， minimizing its scope， limiting and categorizing the dishonest behaviors of the parents being examined， and specifying the areas in which credit joint liability should be applied.