易地扶贫搬迁弱劳动力市民化研究

李陈航

中国式现代化是共同富裕的现代化。走中国特色、根植于中国国情的新型城镇化道路，是探索中国式现代化道路的生动实践。易地扶贫搬迁人口城镇化集中安置作为新型城镇化的新动能不容忽视，而易地扶贫搬迁人口中的弱劳动力进入城镇后，如何重新选择、开发新的生计路径，适应城镇生产生活节奏、有效市民化则是一个需要重点关注的议题。

一、文献回顾与问题提出

自改革开放以来，城镇化的主要推动力是城乡二元经济结构背景下的人口流动。这种流动更多的是乡村劳动力和农业人口向城市的单向转移，由此产生了以城镇为中心的集聚效应，进而带来了城镇化的高速发展，但与此同时也产生了问题，即市民化。市民化是指转移人口进入城市之后，逐步实现空间、职业、社会身份和个人认同的转换，并最终融入城市的全过程，是城乡融合发展的关键问题。从现有资料可以看出，对于市民化问题的研究，学者们从市民化主体、内涵的界定延伸到跨地区迁移对市民化产生的影响、市民化人口的自我认同和不同城市流动人口的市民化进程差异以及地方治理和市民化关系等方面展开，最终指向搬迁群众如何更好地市民化这一命题。王怡蕾等学者就借助社会排斥理论，从文化层面、经济层面以及身份角色层面考察了贵州省易地扶贫搬迁农户市民化面临的困境。

易地扶贫搬迁群众的市民化是在中国实现全面小康的大背景下，以政府为主导推动的特殊现象，是一个自上而下、由外及内的市民化实践动态过程。主要包括生活空间市民化、政治参与市民化、经济收入市民化、社会认同市民化、文化心理市民化等几个方面。现有研究一是大多聚焦于搬迁群众的整体安置、困境、后续发展等问题，而对搬迁安置模式、路径及可复制性鲜有涉猎；二是许多研究者将农业人口搬迁视作一个主动、自发的选择，但把易地扶贫搬迁人口市民化看作一个被动的外生压力传导过程，忽略了易地扶贫搬迁群众的内生主观性和能动性；三是对易地扶贫搬迁弱劳动力群体的关注不足。本文旨在从中国式现代化背景下内生和外在两个维度，分析搬迁弱劳动力的市民化问题，以期总结出一条可供参考的易地搬迁弱劳动力市民化实践路径，为中国式现代化进程中持续巩固脱贫攻坚成果并有效衔接乡村振兴、加快促进城乡融合提供参考。

二、易地扶贫搬迁安置的弱劳动力市民化实践

党的十八大以来，贵州积极响应党中央的决策部署，将易地扶贫搬迁工程作为精准扶贫的重要手段在全省范围内大规模推广。易地扶贫搬迁群众也因社会因素的介入发生被动迁移，跳出了“迁出－进入－融入”的传统市民化模式，直接转向“迁出－融入”的后市民化阶段，具有被动性、福利性、制度性等特点，成为“十三五”时期脱贫攻坚的有效路径。但对于易地搬迁弱劳动力群体来说，由于本身劳动力综合水平偏低，搬迁后首先面临的是生计路径的重新选择，涉及户籍、地域、职业的变化；其次是社会保障、思想理念、文化认同、情感搭建等方面的转变，关系到经济、社会、文化、身份等方面的市民化重构，只有从各个方面都融入城市才能真正算是完全转型为城市市民。

（一）调研样本社区易地搬迁弱劳动力市民化现状

贵州是全国搬迁规模最大、城镇化安置比例最高、万人以上安置点数量最多的省份。截至2022年，全省共设立776个安置社区、949个易地扶贫搬迁安置点、38个万人以上安置区。南溪苑社区成立于2019年6月，涵盖易地扶贫搬迁安置区、回迁安置小区和中共贵州省委党校家属区三个小区，是一个由城市居民、回迁居民、易地搬迁安置新市民组成的新型融合社区。其中，在易地扶贫搬迁安置区，贵阳市按照贵州省脱贫攻坚易地扶贫搬迁要求，将来自花溪区高坡乡、马铃乡、黔陶乡、麦坪镇等七个乡镇54个自然村的特殊困难群众集中搬迁于此，包括建档立卡户、低保户、低收入家庭共290户1060人；回迁安置小区现入住430户1720人。整个社区老年人占20%，残疾人占13%，是一个弱劳动力相对集中的社区。

南溪苑社区目前主要通过完善社区治理体系建设，从就业帮扶、思想转型、扶老助残、教育提升、安全保障等方面帮助易地搬迁弱劳动力尽快融入城市生活。

（二）易地扶贫搬迁弱劳动力市民化转型突出问题

贵州易地扶贫搬迁弱劳动力市民化给全省各级政府的公共服务供给能力和公共治理水平提出了考验。目前来看，易地搬迁移民市民化虽然取得了一定的成效，但由于种种因素的制约还处于“半市民化”阶段，未能完全成功实现新市民身份的转型。

1.空间再造引发生计路径选择的次生危机

空间再造包括地理空间与社会空间的重构。地理空间转换是易地扶贫搬迁的基础，而社会空间被认为是一种“具体的抽象物”。空间再造后引发的困难主要体现在易地搬迁弱劳动力生计路徑的重新选择上，进入城市后，农民失去了“土地”这个赖以生存的生产要素，并基于此使得城市市民的新身份逐渐明晰。目前大部分易地搬迁弱劳动力群体生计转型内生动能不足，更多是依靠政府主导、社区落实的帮扶模式寻求发展机会。

2.弱劳动力的市民化存在诸多困难

易地搬迁弱劳动力不管从劳动能力、综合技能、社会地位等方面来看本身就处于弱势地位，他们被动进入城市生活后，这种情况有可能由于社会资源分配的差距而加大，甚至产生代际传递。其中最大的问题之一就是权利保障不到位，这是影响市民化的重要因素，更是目前亟待完善的领域。从易地搬迁弱劳动力主体方面来看，参与城市建设的话语权、身份转变的认同性、城市居民对其接纳度、自身生存发展的机遇、权利义务的认知等问题还有待进一步解决；从城市公共服务供给来看，很多搬迁移民并没有被完全纳入城市社会保障体系中，尤其是弱劳动力群体社保和五险一金的缴纳并不十分连贯，特别是工伤、失业、生育等社会保险险种覆盖范围和保障力度都不大，而弱劳动力恰恰是最需要保险兜底的对象。

3.熟人社会解体伴随“外来入侵”风险

易地搬迁后，传统乡村熟人社会随之瓦解，城市内新组建的安置社区存在着“外来入侵”的风险。外来入侵原本是生物学概念，指生物物种由原产地通过自然或人为的途径迁移到新的生态环境的过程。但本文中我们将社区外来入侵定义为有意、无意的人类活动使得一定区域内出现不应该出现的人和物。在传统的乡村熟人社会中，由于彼此熟识，当外来人口进入乡村时将很快被发现。但搬迁到城市后，由于邻里之间相互不熟悉，很可能被不良分子“钻空子”，进而发生社区内的诈骗和偷窃等入侵行为。我们在调研中了解到，南溪苑社区就曾发生过将诈骗分子误认为是邻居亲戚的情况，诈骗罪犯连续数月逗留社区内，造成一单身女子损失高达数万元。

4.搬迁移民仍旧延续乡村生活模式

易地扶贫搬迁社区与其他城市社区的不同，一方面青壮年仍然以外出务工为主。过去乡村大量劳动力前往大城市寻求更多就业务工的机会，而搬迁到城市后，有一定技能和劳动力的青壮年大多还是选择到沿海发达地区务工以获得更高的劳动薪酬，只剩下老人、妇女、儿童留守。尽管易地搬迁社区采取了多种就业帮扶措施，帮助居民实现就近就业，但由于本地产业发展受限、主体意愿影响等原因，就近务工在短时间内难以实现。另一方面，进入城市生活的部分乡村弱劳动力，仍然延续传统的生活习惯和生活方式。破坏小区绿化带种植蔬菜、社区内喂养牲畜、拒绝缴纳自来水费、没有公私分明的空间界限等情况时有发生。同时，城市“朝九晚五”的生活作息在易地搬迁社区并不明显，自由、散漫仍是易地搬迁群众的一种习惯。

5.易地搬迁安置社区管理服务困难

搬迁弱劳动力群体由于自身人力资源效能不足、劳动技能不充分、身份认同偏低，属于社会低收入群体，进入城市后从简单的生存自给进入商品社会，生活开支必然加大，这给经济收入不高的搬迁弱劳动力群体带来了较大的经济负担。而且弱劳动群体成员是老、弱、残等，易地搬迁集中安置社区陌生的人、事、物和环境，会使得弱劳动力集中形成集群效应，这就需要政府在社区治理、政策帮扶、兜底保障和公共物品供给方面倾注更多精力，从经济社会各个方面做好易地搬迁弱劳动力的管理服务。

（三）易地扶贫搬迁弱劳动力市民化难点分析

1.易地搬迁弱劳动力市民化基础不牢固

就业是民生之本，易地搬迁弱劳动力在就业、创业方面对政策帮扶依赖性较强，且多是灵活就业，稳定性和可持续性不足，市民化经济基础有待进一步夯实。一是弱劳动力群体对帮扶政策的依赖性强，大部分是依靠政府兜底保障和贫困补助，抗风险能力较差。二是弱劳动力群体由于自身生理条件、专业技能偏低、综合素质不高、年龄限制等原因，务工多以临时性工种为主。三是部分地区长期以来因产业发展基础薄弱、经济社会发展滞后，没有成规模化的产业和龙头企业支撑，无法吸纳更多劳动力就业。

2.思想文化观念转变较慢

一方面，对于易地搬迁移民尤其是弱劳动力来说，因性别、年龄比例失调，受教育程度不高，对新鲜事物接受吸纳的能力有限等，再加上受当地语言、习俗、思想观念等因素影响，他们和城市居民的沟通交流相对较少，在接触新思想新理念时很难做到及时转变观念，仍然依赖传统的生活生产方式。另一方面，城乡居民原本存在的认知差异，很难在短时间内相互同化，易地搬迁弱劳动力由于主观、客观种种因素的限制，其思想文化观念转变还要经历漫长的过程。

3.人际关系网络被动重构带来考验

易地搬迁移民在搬迁前形成的生活方式和人际关系圈会随着空间转换被迫从熟悉的社交网络中退出，他们需重新适应城市社交规则，组建新的生活圈。虽然随着网络社交的兴起，可以解决一部分移民的社交圈重构问题，但还有更大一部分群体很难搭上“互联网+”的红利快车，在新环境中一时难以找到存在感和归属感，逐渐被边缘化，而人际交往是影响搬迁移民幸福感的重要因素之一。

4.社区综合治理的推动单一化

目前来看，虽然全国各地已经全部实现脱贫，但由于部分地区长期以来经济基础差、底子薄，仍旧存在着经济发展孱弱、经济资源开发困难、产业难以快速发展等问题，这需要依靠外力——主要是政府部门的“输血”来保障兜底，一旦停止“供血”，这些地区的各类资源也将面临断供的风险。且城镇化易地扶贫搬迁集中安置的成本相对较高，前期建设投资成本、中期群众安置管理成本、后期持续帮扶等方面都需要更多的资金扶持。贵州经济发展本就相对滞后，易地扶贫搬迁不论是對于省级政府还是市县级地方政府的财政资金都提出了挑战。大规模的乡村易搬人口涌入城市，必然需要地方政府在安置区域增加基础设施和教育、 医疗、民政等公共服务配套建设，大部分资金仍要依靠地方政府筹集。

5.社区治理专业人才队伍匮乏

提供的“硬条件”和“软实力”都相对有限，是基层社区“引才难”和“留不住”人才的主要原因。一是社区人才队伍建设在分配、激励、保障制度方面不完善，人才待遇与业绩、贡献不相称，人才价值体现不充分；二是从人才结构来看，社区干部队伍结构老龄化现象较为严重，青年人才一直较为匮乏，人才结构出现了断层；三是由于社区工作事务繁多，工作压力大，加之受编制数和财政资金制约，进一步扩大社区人才队伍难度大。

三、易地扶贫搬迁弱劳动力市民化对策与建议

保证易地搬迁弱劳动力群体的生活水平稳步提升、尽快适应城市市民新身份既是“后脱贫时代”巩固脱贫攻坚成果并有效衔接乡村振兴的重要一环，也是中国式现代化进程中新型城镇化必经的一步。需帮助搬迁弱劳动力重新构建生活生产网络，进一步推进集中安置区后续发展。一是在宏观层面，坚持“党建引领”的基本原则，各级政府应推动完善安置点各类配套设施建设、加强特色产业培育和就业技能培训，持续开展结对帮扶。二是在中观层面，社区要加快推进集中安置区治理能力和治理体系现代化建设，提高公共服务质效和文化服务体系建设力度，帮助易地扶贫搬迁群众找到新的文化融入切口。三是在微观层面，通过宣传、教育、培训等让易地搬迁群众对新生活充满信心和向往，改变其生活生产方式，加快形成新的社会关系网络。

（一）以党建引领有序推进易地搬迁弱劳动力人口市民化进程，盯紧就业是保障民生的基本目标

东西南北中，党是领导一切的。应通过“党建引领+”模式，从安置社区发展规划支撑、配套设施完善提档、乡村移民安置社区城乡融合发展等方面着手，结合弱劳动力人口特征加快培育当地以制造业、服务业为主的特色产业，提升弱劳动力的就业技能。一是优化基层党组织架构，强化楼栋－小区－社区－街道四级联动的党组织体系。党员以楼栋为单位实行楼栋责任制，合理设置安置社区楼栋党小组，加强党组织体系全覆盖，使党的力量在社区内无盲区，形成以基层党组织为核心的社区管理治理体系，充分发挥基层党组织的领导核心作用。二是加强基础设施建设，从老百姓赖以生存的“衣食住行”几个方面统筹考虑安置社区的水电气、交通、通信等，将其纳入城乡一体化建设；加强教育、医疗等配套建设，尤其是弱劳动力聚集的安置社区居民的基础教育、医疗保障、社会救助、养老保险等。三是注重有效落实就业政策措施、拓宽社区居民就近就业渠道、支持弱劳动力多业态多形式创业，充分挖掘促进弱劳动力群体就业、创业的资源，加大力度开发适合弱劳动力人员从事的新岗位。鼓励发展市民化背景下的新型“家庭经济”，统筹打造专门针对弱劳动力创业就业的平台，探索线上接单线下制作的“家中就业”模式，让弱劳动力群体自给自足，打消他们“等靠要”的消极思想。

（二）持续提升搬迁群众整体素质，用老百姓喜闻乐见的接地气方式推动思想文化建设

不断提高搬迁群众的教育水平和综合素质是其市民化的内在要求。长期来看，需要通过持续提升城市教育资源辐射作用、完善基础教育、强化职业技术技能培训等方式实现搬迁群众的素质提升。但短期内，考虑到搬迁群众的接受能力和个体差异，思想文化建设要用群众易于理解的方式来开展。一是打造线上与线下相结合的思想文化宣传阵地，线上通过微信、微博、公众号、抖音等网络平台进行正面积极的思想文化传播引导，牢牢占领网络媒体这个宣传阵地。线下建立社区文化书屋、文明实践站、传统文化研习社等文化场所，深入贯彻学习习近平新时代中国特色社会主义思想、党的二十大报告精神以及党的各项理论方针政策等。二是打造良好的安置社区文化，丰富安置搬迁群众的精神生活，结合中华民族传统节庆、少数民族特色节日等组织社区文化活动、组建各类文娱联赛，以增强社区居民的交流互动，培养和谐的邻里关系，构建积极的社会网络。三是对安置社区中积极融入城市新生活的搬迁群众，社区可进行大力宣传，树立正面典型。通过报道鲜活生动的市民化故事，增加搬迁群众的自信与勇气，营造勤劳致富、蜕变光荣的良好舆论氛围。四是创办“社区居民讲堂”，聘请各地搬迁群众代表担任讲师，让他们用自己的语言讲故事摆道理，在接地气的经验分享中不断提高思想站位和觉悟，让自立自强的观念入脑入心。

（三）强化各类资源要素保障，做好搬迁安置群众市民化转型过渡

搬迁群众市民化过渡转型主要集中在能否获得与城市居民同等的政治权利、社会保障、服务供给等方面。一是建立以搬迁群众为主的社区多元主体诉求表达机制。以贵州为例，大部分搬迁群众的政治融入度较低，群众对安置社区乃至更大范围内的公共事务决策参与度和影响力都不足，需要在社区建设和发展中让他们有更多建言献策的机会和途径，以引导搬迁群众了解公民义务、行使公民权利，营造安置社区居民当家作主的积极氛围。二是健全社会保障制度。逐步扩大对易地搬迁群众尤其是弱劳动力的社会保障范围，进一步完善各单位用工相关政策，敦促用人单位在雇佣易地搬迁群众时，为其购买齐全的“五险一金”，社区则负责向居民科普如何使用各类社会保险险种和办理流程。三是社区应根据实际情况提供个性化定制服务，社区要及时有效地解决弱劳动力群众面临的问题，为他们提供便利的过渡转接服务，尤其是在医疗、教育、交通方面更是需要社区链接资源，点对点提供有针对性的入户服务。

（四）提升安置社区的治理能力，推动社会多元主体协同参与社区后续治理

多措并举完善社区组织体系、优化社区工作人员队伍、创新社区治理模式、创建社區浓厚文化氛围，提升移民安置社区管理和居民自治的能力。推进基层治理体系和治理能力现代化，一是从政策规划设计出发。社区除了全面贯彻落实国家、省、市关于易地扶贫搬迁的相关政策，还要用好产业发展、促进就业、增收致富等方面的政策，同时要建立社区自治机制，制定和完善居民公约、小区公约，用制度规范、引导搬迁居民生活生产方式转变，从各个方面逐步缩小城乡差距。二是发挥基层组织在易地扶贫搬迁安置群众市民化中的“领头雁”作用，社区作为链接群众的“最后一公里”，要承担起带头推进基层治理体系的完善和现代化建设的重要职能职责。三是激发社会多元主体如企事业单位、社会组织、志愿团体、居民等共同参与社区治理的热情，强化社会主体参与的正向激励，提高社会主体的社会共治责任感。

（五）推进社区两委干部队伍建设，做好基层人才“引、育、用、留”

社区治理的出发点和落脚点是“人”，应发挥其主观能动性带动安置社区的新发展。一是建立一支高素质的社区工作队伍，通过人才引进、大学生定向就业、基层志愿者招聘等方式吸纳一批工作认真、责任心强、有担当的工作人员进入社区治理队伍中来。二是健全社区干部培养机制，鼓励社区工作人员读书深造提升学历技能、参加与业务相关的各类培训，以更好地开展基层工作。三是完善社区干部交流机制，建议社区两委干部到其他地区进行交流，从工作实践中提升管理经验。四是树立“乡贤式”社区干部标杆，因为乡贤在乡村村民自治中发挥了重要的作用，他们熟悉整个村、组每家每户的实际情况，而且办事热心还能做到上传下达，在村民中间树立了极高的威望。调研发现，南溪苑社区之所以能快速有序推进社区治理，也是因为社区党支部书记、居委会主任带头实践、示范，在群众中有了重要的影响力，再加之现代化的管理方式，成功实现了1+1>2的效果。

基金项目：本文系2023年度贵州省党校（行政学院、讲师团）系统青年课题“中国式现代化视域下贵州实现高质量发展的瓶颈与路径研究”（项目批准号：2023SWDXKTQN13）阶段性研究成果。

作者系中共贵州省委党校公共管理教研部教师。

责任编辑：邱春华