新乡贤参与农村新型社区治理的路径抉择

董洪清，杨春晨

一、引言

农村新型社区治理[1]是新时代农村基层治理的重要内容和新任务。农村新型社区是由若干行政村或者由政府引导工程移民、水库移民、易地扶贫搬迁移民等合并在一起，统一规划、统一建设，或者是由一个行政村建设而成的社区。农村新型社区有政府主导型 、市场运作型 、企业参与型、自筹自建型等模式，相对于传统社区（城市社区和农村的其他社区）具有众多不同特点。传统社区主要是由企业投资建设并按市场运作模式进行经营，社区居民最终是投资的承担主体，而本文聚焦的农村新型社区是我国在脱贫攻坚战期间，把位置比较偏远或者深山区、地质灾害威胁区、产业和生态环境条件脆弱地区等“一方水土养不好一方人”地区的群众进行统一易地扶贫搬迁且安置人数在800人以上并按社区管理的大型、特大型和超大型集中安置点，是我国脱贫攻坚战的标志和缩影，是国家脱贫攻坚战期间我国最大的民生工程，政府不仅承担起了投资的主体，也是参与治理的主导力量，这与市场运作相区别，也正因如此本文界定为“农村新型社区”。

农村新型社区是我国脱贫攻坚战期间最大的惠民工程，不仅让建档立卡户的群众迁入住安全漂亮的新房，群众的生产生活条件也因此发生了历史性蜕变，但由于工程投资巨大、安置点众多、安置规模空前，由此带来的社会问题也十分严峻，尤其是多主体协同参与社区治理的问题必须聚焦好、研究好、解决好。从后续治理的角度上讲，虽在党建引领、政府主导之下，社区的治理体系渐趋完善、治理能力不断提升，但移民要真正实现从“山头”到“城（镇）头（边）”、从“农民”到“居民”、从“分散”到“集中”的生活、生计、文化、交往等功能要素的转换，有效嵌入社区生产、生活面临的制约因素还很多，其中一个重要的短板是在多主体协同参与社区治理[2]过程中对不断涌现出的新型治理主体新乡贤的挖掘、利用和赋能不够。

二、新乡贤的科学内涵及时代特征

习近平[3]指出，要发挥新乡贤在乡村建设中的特殊作用，凝聚起乡村振兴的强大力量。早在《周礼》中就载有“乡老，二乡则公一人”，汉高祖刘邦也设立了“乡三老”制度，到宋朝出现了“乡绅”，明清逐渐演为“缙绅”。“乡贤”一词始于东汉，现《汉语大词典》中的解释为：“乡里中德行高尚的人” ，也就是有较大作为、享有崇高威望、为社会作出贡献的致仕官员或者社会贤达人士，明清两代州县还设有乡贤祠以表彰和纪念对本乡土产生过影响的人物，这些是对传统乡贤的内涵及功能的基本诠释与肯定。随着乡村振兴战略的纵深推进，乡贤的科学内涵、功能效用、时代特征不断发生变化，涌现出大批具有时代价值的新乡贤。新乡贤的概念最早是2017年在广东省梅州市丰顺县召开第十三届中国农村发展论坛时提出。之后党和国家对新乡贤参与基层建设、治理提出了系列新要求和新任务，学界从不同角度对新乡贤进行诠释，但主要聚焦道德、知识、财富、文化、情怀等维度对新乡贤的内涵及时代特征进行探究，也从成长或贡献地域进行划分。本文将新乡贤界定为乡籍贤能，这就决定从地域上讲新乡贤既包括生于斯且长于斯的“在土乡贤”，也包括生于本乡而长于他乡的“离土乡贤”，即乡籍在本乡中有德行、有才学、有贡献、口碑好、威望高的乡村精英。“‘新乡贤’作为新时代乡村中的关系型社会资本，是推动乡村振兴战略实施的动力”。“树高百尺，叶落归根”，乡愁虽很清贫，但荣归故里却是植根于乡贤心田的梦。时代呼吁根在家乡、魂在故土的新乡贤返乡参与建设，利用其德才优势，助力产业兴旺、实现治理有效、培育乡风文明。相对于传统乡贤，新乡贤更具品德至上、贤达众归、效能拓展等时代特征。

品德至上。万般情谊德为高，美德比智慧和能力都更为重要。新时代的乡贤除具有出众的才识和“望极天涯不见家”“羁人又动望乡情”的念乡情怀之外，更加注重的是其至上的品德。新乡贤通过自身的情操和才能不仅在经济起到“领头羊”作用，更重要的是担当文化上的传承者和创新者，投身到助力产业发展，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风的事业中去。

贤达众归。“世上再美的风景，都不及回家的那段路”，贤达众归是新乡贤的另一个重要的时代特征[4]。一是从农村新型社区治理角度上讲，对于“离土乡贤”能够归乡是众望所盼。随着中国式现代化建设的推进和乡村振兴战略的深入实施，涌现出越来越多的“离土乡贤”[5]，他们或为官在外而告老还乡，或在外的文人学者而返归乡里，或在外经商荣归故里，或大学生返乡创业等，这些本乡籍的在外能人志士对于人才极度缺乏的农村新型社区而言是非常宝贵的资源。二是从人才队伍角度上讲，新乡贤不仅自身能够直接参与家乡的建设和发展，还能利用其感召力和示范效应广纳群贤，汇聚更多的能人贤达关注乡村、建设乡村、治理乡村[5]。三是从乡村地理环境优势的角度上讲，会吸引越来越多的人体验田园风情。农村新型社区已成为我国新农村建设的一张名片，优美的人居和自然地理环境会逐渐缩小城乡差距[6]。2022年12月28日，国家发展改革委等19个部门联合出台了《关于推动大型易地扶贫搬迁安置区融入新型城镇化实现高质量发展的指导意见》[7]，未来农村新型社区的城镇化进程会更快、生活环境会更好、生态环境会更美、社会环境会更优、宜居条件会更佳，这既是新乡贤参与农村新型社区治理的用武之地，也是宜居的良好选择。

效能拓展。新时代乡贤有资财、有知识、有道德、有情怀，拥有更为丰富的时代价值内涵，有更高的政治站位，具有现代的科学知识、强硬的职业技能和全新的文化视野，能全方位影响或者助力农村新型社区的政治、经济、社会、文化、生态等方面高质量发展，不仅是经济上的 “排头兵”，更是社区建设和发展的引领者，乡村治理的推动者，新文化、新观念、新思想、新技能的传播者，生态文明建设的守护者，在深化社区的自治实践、法治建设、德治水平等方面发挥更深、更全面的引领与示范作用。

三、新乡贤参与农村新型社区治理存在突出问题及原因分析

农村新型社区“脱胎”于深度贫困地区，现阶段社区的经济、教育、科技、文化、卫生等还相对滞后，对政府仍然较高的依赖，加上社区居民具有高度类同聚居性、返乡劳作远距性、生活习俗的乡土性、交往融入的阶段性区隔、贫困文化的代际传递性、矛盾调解的习惯化、兜底人群的复杂性等众多新情况、新特点、新问题，决定新乡贤参与农村新型社区治理必然存在不少突出问题。

（一）参与热情不高、潜能发挥不足

2021 年4 月28 日，中共中央、国务院颁布了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》[8]，强调基层群众自治制度、推进多主体协同发力的治理体系建设，但因各种原因为新乡贤参与社区治理的平台提供缺乏、赋能不够，多主体协同参与的激励机制尚未有效建立。一方面因农村新型社区系国家政策倾斜之产物，包括治理在内的宣传引导着重聚焦的是党和国家强大的组织力、领导力、执行力等方面，对新乡贤在社区治理中的作用、贡献的评价和宣传不足，导致新乡贤参与农村社区治理的热情不高。另一方面农村新型社区的落成及移民的迁新是我国脱贫史上的浩瀚工程，为人类扶贫开发提供了“中国样本”，但治理过程中过多依赖政府主导，导致各类群团组织、社会组织、专业组织及民间精英的“专”和 “特”的优势作用发挥不够。一定程度上讲，目前新乡贤参与农村新型社区治理的内生动力不足，总体上停留在自发、盲目、零星、散乱的民间层面，参与治理的总体氛围不浓，潜能尚未得到充分发挥。

（二）乡贤流失严重、结构失衡突出

从乡村社会的发展进程上讲，随着改革开放的不断深入、城镇化建设的强势推进，城市的基础设施、经济收入、福利待遇等都远优于乡村，就业机会也远多于乡村，一方面因升学、参军、公务员录用等原因，乡村优质人才不断流向城市；另一方面从农村新型社区的现实情况看，因安置地与迁出地距离普遍较远，“人地矛盾”十分突出，大多数移民已不具备返乡劳作的条件，“家门口”就业极不理想，出于生计的压力和利益的驱使，不少能工巧匠有流向城市或其他发达地区之势，导致包括新乡贤在内乡土人才流失，社区空心化、农业边缘化、居民原子化、人口老龄化等问题日益凸显。从参与农村新型社区治理乡贤结构上看，尽管参与农村新型社区治理的新乡贤尽管有类型多样的发展态势，但目前还主要集中在经济领域的“财富精英”，教育、文化、科技贤能对社区的贡献还非常薄弱，结构性失衡现象突出。

（三）参与治理缺位、治理效果不佳

2018 年中央一号文件[9]就明确提出实施“乡村人才战略”，聚天下英才而用之，以破解人才瓶颈。2018年3月，习近平总书记在参加山东代表团审议时特别指出“新时代，要更加注重引导和培养乡贤，使其成为社会稳定的维护者和乡村文化的弘扬者”。中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》[10]也提出自治、法治、德治相结合的“三治融合”乡村治理模式，但因各种原因尚未收到理想的治理效果。究其原因：一是对新乡贤参与治理的赋能不够。目前对社区治理仍然在政府主导下进行，对新乡贤缺乏引导、管理和赋能，导致新乡贤主动参与农村新型社区治理不到位，治理合力不足，自治水平低下，尚未形成自治与法治、自治与德治有效结合的良好运行机制。二是治理的手段单一、方法创新不够。由于农村新型社区的财政支持、社会救济仍然是社区治理资金来源的主渠道，社区市场化运作、社工专业参与严重不足，新乡贤参与社区治理总体上也处于自发盲目状态，对治理典型的新标杆树立不够，社区的“乡贤榜”“乡贤墙”等文化阵地建设缺乏。

四、赋能新乡贤参与农村新型社区治理的路径思考

根据新乡贤的时代特征和现阶段参与农村社区治理存在的突出问题，结合新时代乡村治理的目标和任务，应对新乡贤进行有效激能、增能、理能、赋能和督能，让新乡贤全程、全域、全覆盖嵌入农村新型社区治理之中，以推进社区城镇化进程，实现社区高质量发展。

（一）激能：营造治理氛围，激发归故热情

农村新型社区无论是在安置过程中还是后续治理，均表现出对政府的高度依赖。目前新乡贤归故热情不够，参与社区治理的事务不多、措施不力，甚至边缘化趋势突出，一个重要原因对其参与社区治理作用宣传不够、引导治理的措施缺失。不少能人志士虽有念乡情结，但因体制机制等问题，愿意返乡的不多，而真正家乡投身建设的就更少。为了打好亲情牌、乡情牌，激发乡贤参与社区治理，一要“颂”贤，以乡愁为纽带，通过各种媒体及社区宣传阵地（电视、广播、报纸、杂志、村志、族谱、新乡贤馆、“乡贤榜”“乡贤墙”等）宣介新乡贤事迹、讲述新乡贤故事，提高社区居民对新乡贤的认同感和乡情感。二要“汇”贤，通过建立乡贤数据库、成立乡贤理事会、举办乡贤联谊会等举措，挖掘、汇聚乡贤资源，提供紧紧相拥、至情至爱、用心至上的交流平台，以发挥乡贤群体功能效应，让乡村贤达拥有浓厚的使命感、归属感和自豪感。三要“树”贤，通过开展“最美新乡贤”“新乡贤之星”“乡村能人”等荣誉评选活动，树立能人新标杆，激发新乡贤参与社区治理的热情。

（二）增能：增强治理能力，规范治理行为

构建多主体共同参与、协同发力的有效治理体系是农村新型社区治理的理论和实践逻辑。根据农村新型社区的现状，在健全社区治理体系、提升社区治理能力现代化时，既要发挥“机体”（党和政府）的引领和主导作用，也要充分利用“机翼”（各类群团组织、社会组织、社会工作者、新乡贤）的协同参与作用。2021年，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》[11]提出，“建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与……的基层治理体系”。为此，一要“促”贤，政府不能对农村新型社区治理包罗万象，应由单纯的决策者角色转变为决策者与监督者相结合，对新乡贤赋予相应的职能职责和社会功能；引导新乡贤组织在基层政府与民众之间起到更好的中介作用，推动形成“基层政府—新乡贤组织—社区移民”治理互嵌增能的创新模式，通过开展多主体“共谋、共建、共管、共评、共享”等治理活动，促进新乡贤真正成为社区治理的新型主体，以充分利用新乡贤之“能”和“情”的优势来弥补、协同政府治理之“失灵”领域，形成强势合力，让广大新乡贤拥有更多的话语权和参事权；二要“招”贤 ，将新乡贤纳入人才管理范围，建立人才回流机制，通过各种措施招纳能人贤达，为社区带来资金的投入、项目的落地、就业的拓宽等，尤其围绕社区的重大基础设施建设、公共服务均等化、文化建设等内容全面资政建言、深入参与，扎实推进新乡贤参与社区治理的措施落实落地，为农村新型社区发展注入强劲活力。三要“束”贤，在肯定新乡贤参与社区治理优、特作用的同时，也要规避认知偏误，尤其在实践中搭建好制度框架，抓好制度执行，通过“社区两委+乡贤”的政务公开范式，让新乡贤参与的社区治理事务公开化、透明化、民主化，用政策法规和乡规民约规范和监督新乡贤的治理行为；通过对新乡贤的培训提升其治理能力，防止“一言堂”“假公济私”等现象。

（三）理能：理顺治理关系，推进“三治”融合

党的十九大报告[12]指出，“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，为乡村治理指明了方向，提供了基本遵循。“三治”中德治与法治是构成自治的主要规范，自治与德治需要法治提供强力保障。新乡贤参与农村新型社区治理是推进社区全过程人民民主管理，最终实现社区高度自治的重要实践逻辑。构建 “三治融合”的社区治理体系，新乡贤既是传播中介，也是参与中坚力量，既需要新乡贤充当上级组织和社区居民消息传达的媒介，在社区居民中架构起信任的桥梁，同时也要履行起新型治理主体的职责。一要用好“法”贤，创造条件让拥有更多法律知识的新乡贤充当民间法治工作者或者民间调解员，带领社区居民学习、遵守国家法律法规，调解多元化的矛盾纠纷，加快民族习惯法调解的法治化进程，构建和谐的法治型新型社区[13]。二要用好“德”贤，倡导威望高、道德素养高、奉献协作能力强的新乡贤参与农村新型社区的乡村文明建设，自觉移风易俗[14]，促进社区居民践行社会主义核心价值观，养成好习惯、形成好风气。

（四）赋能：实施“乡贤+”模式，助力社区振兴

根据 “产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴的战略目标，结合农村新型社区治理的特点及存在问题，应探索实施“新乡贤+”的新模式，赋能新乡贤投身社区治理，全面助力社区振兴。

1.赋能“新乡贤+产业发展”，助力产业振兴

产业发展事关乡村振兴全局，是振兴社区的根本之策。目前，因农村新型社区离迁出地较远，大部分搬迁居民失去传统种养的基本条件，成为“失地农民”，“人口与资源倒挂”问题十分突出。根据目前社区产业发展实际，一是利用新乡贤先进理念优势。充分发挥新乡贤在农村新型智库中作用，促进新乡贤为产业发展提供新的理念，为农村新型社区产业发展提供新的发展思路、注入新的发展活力。二是利用新乡贤的产业技术优势。发挥新乡贤中的专家学者、能工巧匠的作用，解决社区产业发展中的技术难题，提升社区居民的劳动技能水平。三是利用“致富精英”的财力优势。通过直接投资、招商引资和项目推介等，让新乡贤为社区产业发展提供产业资金支持。

2.赋能“新乡贤+人才建设”，助力人才振兴

尽管农村新型社区安置的人口众多，但因城市经济的虹吸效应，使社区青壮劳动力和能人志士不断流向城市。为解决日益呈现的社区“空心化”问题，须赋能新乡贤参与社区人才队伍建设，一是“用”贤，按照锻长板、补短板的人才建设思路，用好现有新乡贤的人才资源，盘活社区的人才存量，有效弥补社区振兴中的人才短板。二是 “聚”贤，利用新乡贤口碑好、威望高和具有人熟、地熟、乡情熟的人缘和地缘优势，鼓励其招贤纳士，吸引更多人才返乡助力社区治理[15]。三是“培”贤，利用乡贤的技能优势，通过举办新型职业农民的培训，向居民传授知识和技能，培养更多的技术贤能。

3.赋能“新乡贤+文化传新”，助力文化振兴

文化振兴是乡村振兴的灵魂。习近平总书记指出：“加强中华民族大团结，长远和根本的是增强文化认同，建设各民族共有精神家园，积极培育中华民族共同体意识”。在新乡贤参与社区文化共同体意识培育时，一是要为新乡贤传承文化赋能。根据新乡贤对社区的人文情怀，以亲情乡情为纽带，鼓励支持新乡贤通过打造“乡愁馆”或者“展览馆”，展示搬迁群众的民俗产品、精神文化和农耕文化等，以保留历史文化记忆；鼓励支持新乡贤挖掘民间传统特色工艺，开发文化工艺品，多渠道促进文化产业发展；鼓励支持新乡贤开展培训民间艺术人才，支持传承民族手工艺，培养更多的民间工匠人才。二是为新乡贤创新社区文化赋能。根据社区乡土文化浓的实际，鼓励支持新乡贤开展文化共同体专题活动、参与建设民俗坝子、举办民族习惯法的法治化活动等，以创新民族文化形式、丰富文化内涵。三是为摒弃文化陋习赋能。农村新型社区“脱胎”于贫困地区[16]，文化贫困是致贫的根本原因并具有代际传递性特征。作为优秀传统文化引领的新乡贤，要发挥传承文化、教化乡民、涵养乡风之功效，通过自身的成功之路进行贫困文化代际传递的危害性教育，带头践行社区的移风易俗工作，营造崇尚科学、反对迷信的氛围，杜绝婚事丧事铺张浪费的现象发生，引导居民树立现代科学的文明意识[17]。

4.赋能“新乡贤+生态建设”，助力生态振兴

中国式现代化是人与自然共生的现代化。“良好的生态环境是乡村高质量发展的优势和财富，是增进居民福祉的优先领域”。为发挥新乡贤在农村新型社区生态文明建设中的示范作用，一是为新乡贤带头树立社区绿色发展理念赋能。农村新型社区居民的思想观念比较落后，环保意识较淡薄。新乡贤作为引领生态文明建设乡村贤达，根据自身拥有的新生态理念，并通过自身实际行动帮助社区居民提升生态文明素养，逐步形成良好的生态文明意识。二是为新乡贤带头践行绿色发展赋能。可通过鼓励支持新乡贤捐资保护和修复生态环境、减污减排、生态旅游等，改善社区生态环境，不断强化社区生态环境建设。三是为新乡贤能动实施生态民约赋能。新乡贤可以通过以身作则，帮助社区居民自觉遵守有关生态文明的社规民约，将绿色发展理念植入日常生产生活中，让居民养成遵章守纪的良好生活习惯[18]。

5.赋能“新乡贤+组织建设”，助力组织振兴

目前农村新型社区已形成比较完善的组织管理体系，比如：党委（支部）委员会、社区居民委员会、社区监督委员会、社区党群服务中心等，一些社区还配有楼长进行楼栋管理，选有网格员进行网格管理，但新乡贤助力社区的组织建设还十分薄弱[19]。为此，一是为新乡贤助力社区组织能力提升赋能。可聘请一定数量的新乡贤进入社区“两委”班子，优化社区“两委”的人员构成，提高社区组织的治理能力。二是为新乡贤助力社区“两委”治理水平提升赋能。新乡贤可利用自身的德才优势，有效充当社区组织同地方党委政府、群团组织、社会组织社会工作者的中介，在推动构建多元主体共同参与基层治理的体制机制中能够发挥不可替代的权重评价和社会监督作用[20]。三是为新乡贤助推社区居民自治能力提升赋能。新乡贤参凭借其丰富的管理实践经验帮助社区移民树立治理的主人翁意识、改变治理能力不足的状态，最终实现我的社区我管理、我的社区我自治的治理目标。

五、结语

新乡贤作为农村新型社区治理的新型主体，应该发挥自身的品德、智慧、影响和效能，积极参与社区的规划、建设、管理和服务，为社区的和谐、稳定、进步和发展贡献力量。为此，我们应该从宣传引导、治理赋能、方法创新、激励机制等方面，对新乡贤进行全方位的培养、支持、激励和监督，让新乡贤成为农村新型社区治理的生力军和领导力量。只有这样，我们才能真正实现农村新型社区治理的现代化，推动农村新型社区的城镇化、高质量发展和乡村振兴。