完善农村社会保障的价值意蕴与实践路径

周宇涵

（吉林大学 马克思主义学院，吉林 长春 130012）

党的二十大报告中提出，“健全社会保障体系，健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系，扩大社会保险覆盖面”[1]，这一重要论述为我国社会保障的发展提供了方向指引，也体现了我们党以人民为中心的发展理念。农村社会保障是我国整个社会保障体系的重要组成部分，关系到农民的切身利益，是推动农村经济发展和维持社会稳定的前提。在新征程上，研究完善农村社会保障的现实意义，以突出农村社会保障在国家发展过程中的重要性，同时分析当前农村社会保障面临的问题，并提出相应的路径选择，对推动我国社会保障体系的高质量发展，进而增进民生福祉具有重要意义。

一、完善我国农村社会保障的价值意蕴

（一）适应社会主要矛盾变化的需要

我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民对美好生活的追求也是人追求解放的过程，更是人自由而全面的发展过程，也就不在局限于温饱问题，这对我国农村社会保障制度的发展和完善提出了更高的要求。马斯洛需求层次理论认为，最低层次的需求是生存需求，即人们的衣食住行等方面的需求，而美好生活需求应该包含了更高层次的需求。根据民政部最新统计数据，截至2021年三季度农村最低生活保障平均标准6298.8元/人·年，而2022年农村居民人均消费支出为16 632元，其中食品烟酒为5485元、衣着为864元、居住为3503元、交通通信2230元[2]。由此可见，现农村最低生活保障标准基本上可以满足农村居民的基本生存需求，而难以满足更高层次的需求。因此，要通过完善农村社会保障体系，有效地发挥社会保障调节收入分配的功能，并根据我国经济发展状况适当加大社会保障资金投入，提高农村的社会保障水平，逐渐满足农村人民群众更高层次的需求，满足全体人民对美好生活的向往。

（二）刺激农村居民消费，促进国内大循环

面对国内外经济形势的变化，我国提出构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，国内大循环的驱动力在于国内的社会消费[3]。近年来，一些地区通过发放消费券的方式来刺激当地居民消费取得一定成效，但是这种方式对农村居民来说效果并不理想，其主要原因是农村社会保障与城市社会存在一定差距。农村居民的收入主要依靠土地，收入较低且具有不确定性，同时还面临着养老、医疗、住房、子女教育等支出问题，与城市居民相比，农村居民往往在消费时更加谨慎。加之农村的社会保障不充足，为预防未来不确定性，农村居民会降低当前的消费水平而进行储蓄存款，更倾向于将剩余收入用于储蓄存款，其消费的积极性远低于城市居民，很难发挥农村居民的消费潜力。因此，就有需要完善农村的社会保障体系，给予相对贫困人口一定的社会救济，通过直接增加其收入的方式促进他们消费；通过优化养老和医疗保障体系，解决农村居民的后顾之忧，增强农村居民对未来预期的确定性，从而刺激农村居民消费，促进国内大循环。

（三）巩固脱贫成果，全面推动乡村振兴

习近平总书记在二十大报告中提出，“全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展，巩固拓展脱贫攻坚成果”[4]，完善农村社会保障体系就是推动乡村振兴的应有之义，也是防止脱贫人口再次返贫的重要保障。完善的农村社会保障，降低农村居民对未来风险的担忧，减轻农民对土地保障的依赖，促进农村土地流转和规模化经营生产，从而推动农村产业结构优化升级；在社会保障实施过程中，对老、弱、孕、残、幼等弱势群体进行关怀和帮助，有利于传承尊老爱幼的传统美德，加强乡风文明建设；城乡之间的社会保障和基本公共服务水平之间存在较大差距，农民对于社会保障和基本公共服务的需求与现实供给的矛盾日趋复杂，通过完善农村社会保障和推动基本公共服务均等化化解这一矛盾，实现乡村治理有效；通过完善的公共就业服务体系可以定期对农民开展职业技能培训，引导农民从事非农就业，从而拓宽农民的收入渠道，增加农民收入，不断使农民的生活更加富裕。

（四）共享发展成果，推进共同富裕

改革开放以来，城市地区的经济率先崛起，农村地区由于在资金、技术、人力资本、产业基础等方面存在明显的短板，与城市的发展差距越来越大。根据国家统计局数据，2019 年我国居民人均可支配收入基尼系数为 0.465，与2012 年的0.474 相比，下降了0.009[5]，虽然居民收入差距总体在缩小，但是仍处于0.4—0.5之间，意味着我国居民的可支配收入差距依然较大，且仍处于高位徘徊的阶段[6]。为了缩小城乡差距，让全体人民共享改革发展成果，国家开始不断完善分配政策，但是，将基尼系数从这种高位徘徊的状态转为居民收入分配相对平均的状态，仅依靠劳动力市场本身进行的初次分配作用是有限，不能满足新发展阶段全体人民共享发展成果，实现全体人民共同富裕的制度需求，需要通过完善农村社会保障来优化分配政策，充分发挥再分配和第三次分配的作用。因此，进一步完善社会保障制度，尤其是农村的社会保障制度，对有效地发挥社会保障制度的再分配功能、稳步推进“调高、扩中、提低”、不断缩小收入分配差距、加快形成橄榄型分配格局具有重要意义，从而共享发展成果。

二、当前我国农村社会保障面临的问题

（一）缺少商业化社会保障，保障渠道单一

目前，我国农村地区社会保障资金的主要来源都是由政府负责承担。我国作为人口大国，仅依靠政府提供农村社会保障资金[7]，会面临着国家财政能力与社会保障投入之间的张力。如果想继续提高农村的社会保障水平，就会加大这种张力，给政府的财政支出造成巨大的压力。在完善城乡社会保障体系的过程中，面对巨大的人口规模，国家财政支出无法完全覆盖农村的社会保障，仅仅依赖国家财政能力构建农村完善的社会保障体系是不现实的、不可持续的。同时，我国还是农业大国，农村人口大多是依赖土地，从事农业生产来获得收入。由于农业生产受自然条件的影响较大，农民的收入也取决于自然条件，当遇到干旱、洪涝、台风等自然灾害时会导致农产品大量减产，农民收入也会减少。根据《中国统计年鉴》数据，近15年来，我国农作物平均每年的受灾率约为30%，平均每年成灾率约为20%。因自然灾害造成的经济损失是无法以政府为主导的社会保障来承担的，这就需要拓宽保障渠道，通过商业性质的农业保险来帮助农民抵御自然灾害带来的风险。为了完善农村社会保障，使农民的农业收入相对稳定，亟需充分调动市场资源，拓宽农村社会保障的渠道。

（二）保障程度低，且与城市差距较大

我国城市逐步建立起一系列稳定的、成熟的正式社会保障制度和非正式社会保障制度，而农村依旧以土地保障和家庭保障为主，这就导致农村社会保障整体水平较低且与城市社会保障水平存在一定差距。一是由于政府财政投入不足，农村的社会保障整体水平较低。2022年我国社会保障和就业支出为36 603亿元，占全国一般公共预算支出的14%，而西方发达国家社会保障支出占财政支出的比重一般为 40%左右[8]，与西方发达国家相比我国在社会保障方面的支出还相对不足。二是城乡之间社会保障资源配置差距较大导致城乡间社会保障水平差距大。一方面，城乡最低生活保障平均标准差距较大，根据民政部最新统计数据，截至2021年三季度，我国城市最低生活保障平均标准706.6元/人·月，农村最低生活保障平均标准524.9元/人·年，城市最低生活保障平均标准是农村最低生活保障平均标准的1.3倍。而随着城乡一体化的不断推进，城市与农村的生活成本差距缩小，现行的农村最低生活保障平均标准就相对较低了。另一方面，农村养老保险金水平与农村老龄化程度不匹配，当前城镇退休人员基本养老金已达每人每月平均3326元，城乡居民基本养老保险每人每月平均仅179元，2021年的人口普查数据显示，农村老龄化程度要比城镇老龄化程度高50%以上，但农民领取的养老保险金水平却过低。

（三）制度碎片化问题严重，监督机制不健全

健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系的重要前提是实现农村社会保障制度的内部整合和不同制度之间的衔接[9]。目前，我国农村社会保障面临的问题就是，各种政策和制度之间缺少衔接，没有系统完备的监督机制，这就导致一系列社会保障政策尚未形成合力，社会保障功能未能有效发挥。一方面，我国农村社会保障制度的实施主体由多个部门负责，农村养老保险、新型农村合作医疗和社会救助分别由人力资源和社会保障部门、卫生与计划生育部门和民政部门负责[10]，不同的职能部门分别负责不同的社会保障项目，这种部门间分割管理的局面，使政策在执行的过程中各自为政，各部门之间缺少协作，既降低了管理效率，又不利于统一调配农村社会保障资源，农民的社会保障权益也得不到切实维护。另一方面，由于缺少监督机制和规范化管理薄弱，在评定农村低保户时，对资格的界定和审核不严格，出现“错保、漏保、人情保、关系保、息访保”等；在“新农保”“新农合”实施过程中，部分地区未对社会保障自己进行独立核算，出现违规侵占、挪用农村社会保障基金等现象[11]。这些情况不仅导致社会保障的公平性受损，增加社会保障资金风险，违背了完善农村社会保障的初衷。

三、完善我国农村社会保障的实践路径

（一）优化资源配置，增加农村社会保障资金支持

资金是构建农村社会保障体系的重要保障，农村社会保障水平相对较低的一个重要原因就是资金不足，相关部门应重视农村社会保障资金的筹集，保证资金的充足。但是，社会保障的支出要与国家生产力发展水平以及各方面的承受力相适应，既保障公民基本经济生活又促进国民经济健康发展。因此，不能仅凭政府增加财政支出来增加农村社会保障资金，还充分发挥市场的作用，加强对社会资源与市场资源的激励与引导，调动更多的社会资源与市场资源，从而增加农村社会保障资金的投入。就农村自身而言，也应该通过发展和壮大农村集体经济，构建内生性社会保障模式。近年来，党中央大力鼓励发展农村集体经济，农村集体经济发展要抓住政策机遇，进行体制机制创新和系统性制度改革，不断提高集体经济效率，将国家能力与农村集体的互助共济有机结合，通过集体经济的积累为构建完善的农村社会保障体系奠定基础，从而对农村养老、救济、教育、医疗等公共产品进行投入，实现普惠式的社会保障[12]。总之，完善农村社会保障体系，既要依靠国家财政投入，又要依靠农村集体经济，还要充分利用市场资源，将外生性的社会保障模式与内生性的社会保障模式相结合，发挥好国家、市场和农村集体的作用，走出一条切实可行的、可持续的农村社会保障发展之路。

（二）深化制度改革，加快城乡社会保障制度一体化建设

在乡村振兴的背景下，推进城乡社会保障制度一体化发展是当前工作的重中之重。

首先，城乡经济一体化是实现城乡社会保障一体化的经济基础[13]。为实现城乡经济一体化就要进一步打破城乡二元经济体制壁垒，推动生产要素在城乡和农业及工业之间自由流动。而劳动力又是生产要素中最活跃的因素，因此要提高农村劳动力的职业技能，使更多的农村劳动动力转向非农就业，同时还要将技术、资本等生产要素引入农村，推动农业转型升级，从而提高农村地区经济发展水平，为推进城乡社会保障一体化奠定经济基础。

其次，缩小城乡之间社会保障水平的差距。一是科学合理地制定最低生活保障标准，标准制定过程中应该充分考虑不同农村地区的经济发展状况，以及人们日常生活成本，满足低保户的基本生活需求。二是借鉴城市社会保障制度的经验，对农村养老保障进行体制机制改革，完善养老保障资金的筹集和缴纳方式，对集体经济发展较好的地区，采取个人、国家、集体共同三者共同承担的方式[14]，对于农村经济发展相对落后的地区，适当加大国家对农村养老保障资金的扶持力度。三是在构建以大病统筹为主的农村新型合作医疗体系的同时，应适当扩大医疗保险的保障范围，将更多药品纳入医保；继续推进医保异地结算，便于患者异地就医；优化报销方式，对于经济困难的群体采用先报销后支付的方式，降低患者筹集资金的难度。

最后，推动城乡社会保障的有机衔接。随着城市化进程的加快，城乡日趋融合，大量农村人口进入城市务工，然而城市和农村之间的社会保障体系确是独立运行，因此，要弥合城乡社会保障制度间的鸿沟，破除体制之障碍，逐渐将城乡社会保障进行统一管理，不断推进城乡社会保障体系兼容和一体化建设。

（三）加强对农村社会保障的管理，构建有效的监督体系

有效地发挥社会保障的功能，需要科学的管理和有效的监督。

首先，对农村社会保障进行科学管理。一是要有完善的相关法律体系，加快推进农村社会保障的立法工作，保证管理能够有法可依，社会保障程序依照法律法规进行，使农村社会保障事业在法治化轨道上健康发展。二是推动农村社会保障职能部门间的协同运行，既要分工又要合作，并根据当地居民的人口分布状况设置综合性的民生业务办事大厅，方便人民群众办理业务，不断提高农村社会保障运行效率。三是加强对农村社会保障资金的有效管理和监管，设立农村社会保障专项资金，严禁侵占挪用或违规投资运营行为，防范化解资金运行风险，在保障资金安全的基础上实现保值增值。

其次，构建有效的农村社会保障监督体系。要充分利用现代技术创新监管手段，对农村社会保障信息进行公开，建立监督举报的信息反馈系统，畅通群众反馈问题的渠道，提高监管效率。对欺诈骗保、套保或挪用贪占各类社会保障资金的违法行为进行严厉打击，依法维护好人民群众的社会保障权益[15]。