数字治理赋能英国高等教育对外开放：动因、途径与特征

张萌，彭婵娟

（1.宁波大学教师教育学院，浙江宁波 315211；2.深圳大学教育学部，广东深圳 518060）

数字治理是指以数字化赋能治理体系和治理能力、构建新型治理体系为目标，在政府主导下，平台与企业、社会组织、网络社群、公民个体等多元主体共同参与相关事务的制度安排和持续过程。[1]它是将现代数字化技术与治理理论融合的一种新型治理模式。[2]数字治理是辅助教育智治，提升现代化治理能力的重要支撑。英国的高等教育出口额和教育外交影响力居世界领先地位，数字治理是其创造和保持竞争优势的重要支点。

本研究通过剖析英国借助数字治理赋能教育对外开放的动因、途径与特征，以展现英国是如何通过数字治理提高教育涉外管理效能，从而推动教育对外开放高质量发展。

一、数字治理赋能英国高等教育对外开放的动因

（一）宏观层面：“全球化英国”与教育出口愿景

打造“全球化英国”是英国脱欧后的宏大战略目标。其中，教育出口不仅为英国带来可观的经济效益，而且是英国提升软实力的重要抓手，是其达成“全球化英国”愿景的重要途径。为了在世界大变局中开创新局面，英国各界行动的优先事项之一是增强“韧性”，即提高预警和应对英国安全和繁荣所面临的风险的能力，以及从风险中恢复的能力。[3]2021年，英国内阁大臣彭妮·莫当特（Penny Mordaunt）指出，为提升韧性，数据至关重要。一方面，需改善数据利用情况，以预测和应对未来危机；另一方面，需促进不同组织的连接与数据共享，提升数据效益。[4]

在教育对外开放领域，英国2019年发布的《国际教育战略：全球潜力，全球增长》（以下简称为《国际教育战略》）指出，教育部门需要数据支持，以加强对全球教育市场和区域趋势的了解，从而更好地为政府和教育部门的优先发展事项提供信息。[5]而新冠肺炎疫情期间，滞后的数据收集使英国大学无法对短期内急剧变化的环境作出及时反应，从而遭受了巨大财务风险甚至重组危机。[6]英国埃克塞特大学首席信息和数字官艾伦·希尔（Alan Hill）指出，除了疫情，欧盟学生入学的不确定性、世界人口增长放缓甚至萎缩的预期，以及国际教育市场愈发激烈的竞争，也将使英国大学未来的国际学生招生遭受风险，需要加快组织的数字化转型以应对这些风险。[7]由此，为了增强抵御风险的韧性，英国教育部门需要提升数字治理能力。

（二）中观层面：数字技术变革与教育数字化转型需要

2019年以来，英国相继出台《数字化转型成熟度框架》《数据战略》《数字化战略》等报告（核心内容见表1），阐明组织数字化转型成熟度的关键行动域和判定标准，实现数字治理的优先任务和前提条件，以及数字经济发展的支柱。上述报告中体现的数字治理思维被运用在英国各个部门的改革中。英国2021年发布的出口战略《英国制造，销往全球》指出，应以更好的数据驱动出口，使英国的出口从需求主导的被动模式转为更加积极主动的模式。[8]

表1 英国数字治理相关的政策报告及其核心内容

2018年以来，教育相关组织相继绘制教育数字化转型的蓝图。英国学生办公室（Office for Students）发布《学生办公室数据战略2018-2021》，教育部发布《实现技术在教育中的潜力》（2019年），以及英国联合信息系统委员会发布《高等教育数字化转型框架》（2023年）。这些报告均强调数字治理在循证决策、提升效率和创新中的作用，并为教育领域的数字治理提供方法论，是数字治理赋能教育对外开放的实践基准。

（三）微观层面：顾客多样需求与教育高质量发展需求

在国际教育市场转向买方市场的背景下，世界高等教育市场竞争日趋激烈。为了提升英国的市场竞争力，除了提升英国的国际教育质量，还需提供更可靠的数据来证明在英国学习的优势所在。[9]高昂的学费与生活费，使得英国在竞争激烈的全球教育市场中需进一步提供其教育“物有所值”的证据。

在科技革命和产业变革下，英国亦需提升学科专业优化调整的响应速度，加强国际教育产品与现代产业的关联性。一方面，国际学生线上学习体验和数字创造力愈发重要，教育机构提供的课程内容需要变革；另一方面，数字化转型非常昂贵，英国需加强信息分析的准确度，以保证教育经费的投入效能。[10]教育数字化、软件即服务（SaaS）技术以及ChatGPT等人工智能平台的引入和远程工作同样改变了国际学生招生的内涵和模式。[11]英国大学亟须进行数字化变革，以满足数字时代的课程交付需求。

二、数字治理赋能英国高等教育对外开放的途径

为了实现“全球化英国”的竞争愿景、适应数字化时代的治理需求、满足数字时代的教育交付需求，英国采取了以下数字治理措施。

（一）修订标准：提供可靠数据以监测出口竞争力

教育国际化领域存在商品、服务和多种商业模式的层叠，基于这种多样性，使用以往的统计方法无法捕捉英国教育出口的真实图景。[12]《国际教育战略》提出要提升教育出口数据的准确性和覆盖面，绘制更清晰的出口路线图。2022年，英国商业贸易部联合教育部，与英国国家统计局、地方行政机关和各级教育部门开展合作，以“定期审查和讨论英国教育出口数据的效用，改善数据采集的准确性和连贯性，以及识别和解决数据缺口”[13]。2023年，英国商业贸易部发布《教育出口数据：初步界定范围》。这份数据采集规范是由伦敦政治经济学院的“贸易政策研究中心”开发的。该中心从“数据准确性、覆盖范围、重复计算、及时性”方面评估过去的数据集，并重新界定教育出口内涵与数据采集项目（数据采集维度与要点见表2）。

《教育出口数据：初步界定范围》以《服务贸易总协定》框架中的4种服务贸易提供模式进行数据分类，同时以联合国发布的《国际服务贸易统计手册》为统计基准，更新了英国教育出口的数据内涵和数据采集范围。从表2可以看出，未来英国将通过多个利益相关者合作进行数据采集，以提升英国教育出口数据的准确性和可比性。

（二）夯实基座：搭建数据平台以提升数据采集效率

根据《高等教育和研究法（2017）》（the Higher Education and Research Act 2017）规定，英国高等教育统计署是“设计数据主体”，依法从高等教育机构采集与管理数据；英国联合信息系统委员会对数据进行加工处理，但其使用数据必须经过高等教育统计署的同意。[14]在此机制下，大部分数据存在至少1年的滞后，[15]数据利用效率低，无法应对风险社会的“韧性”需求。

为了解决这一问题，英国开始探索新的数字治理体系。2017年，英国大学协会和新大学代表机构（GuildHE）发布的《部门机构审查》报告指出，高等教育统计署和联合信息系统委员会可以合并，优化数字治理体系。2022年10月，英国教育部对高等教育统计署和联合信息系统委员会两个机构进行职能整合，将高等教育统计署“数据主体设计”的职能正式移交给联合信息委员会。[16]2021年，高等教育统计署牵头推进一项多部门协同的数字化转型计划——“数据未来”（Data Futures）计划。职能整合后，“数据未来”计划由高等教育统计署和联合信息系统委员会共同主导。

在“数据未来”计划的推动下，英国建立新的数据平台（HESA Data Platform）。平台由联合信息系统委员会作为技术交付合作伙伴，由各级高等教育机构参与打造，可为法律规定的数据获取方、高等教育提供者、数据收集和分析部门以及整个高等教育部门提供帮助。[17]新平台采用云计算和大数据技术对数据进行管理和监测，并为高等教育机构提供更为高效的信息提交系统，以切实提升机构的运营效率。数据平台建设有三个要点：一是测试软件，以改进界面和用户体验；二是提供自动化的质量保障支持流程；三是提供在线验证工具，增加质量规则并内置数据保护。

新数据平台的启用将提升英国教育的数字治理水平。首先，新平台的响应性得以提升，采集的元数据以HTML 格式提供，直接显示在网页上和机器可读存储介质中，便于支持数据的临时提交。平台于2023年启动，高等教育机构被要求在2023 年5 月和8 月完成两次临时提交，以减小数据滞后性。其次，新平台可服务于更广大的用户。平台开发新的数据采集规范“22056规范”，该规范是与法定客户、高等教育提供者和部门机构广泛合作的产物，以适应多方利益者的需求。[18]规范的编写严格遵循国际标准化组织的信息安全标准（ISO27001）以及《英国通用数据保护法规》（the General Data Protection Regulation）。“22056规范”对数据采集标准、收集时间表、数据迁移、字段映射、质量规则、数据模型、数据监督等诸多事项进行详细说明。[19]2024年2月15日，数据平台又启用新的数据采集规范“23056规范”，进一步完善数字治理的细节。此外，新平台还提供培训和问询服务。联合信息系统委员会提供6项在线课程，以提升行政人员的数字技能，帮助他们正确传送数据，有效使用平台，并提升组织效率。[20]新平台设有“问题管理系统”，以回应数据使用方对数据质量的质询和采集程序的疑问。

（三）优化生态：建立数据管理机制以改善数据利用

要实现数字治理，在数据的采集、开放共享、流通的过程中，就需要建立与之相关的管理机制予以规范。[21]《高等教育与研究法（2017）》规定，学生办公室是代表政府监管高等教育的唯一机构。它的工作是循证的，通过使用数据和信息来进行高效监管。[22]学生办公室发布的《学生办公室数据战略2018-2021》重点阐明了数据处理原则（主要内容见表3）。

表3 学生办公室的数据处理原则及其内涵

学生办公室的监管目标是确保每个学生无论其背景如何都有充实的高等教育体验，以充盈他们的生活和事业。但在现有的数据管理机制中，仅收集了国际学生数量和人口统计学特征，对其特定体验和需求以及大学支持他们的方式知之甚少。另外，国际学生具有不同的文化背景，其丰富的跨文化经验和多样性将为英国高等教育贡献新的观点和知识。[23]为了提升数据的全面性，学生办公室意图扩大诸如国际学生、远程学习者这样从未被倾听群体的参与，确保其意见在未来的监管框架中得到体现。[24]为了提升数据使用效能，使数字治理工作惠及更多群体，学生办公室制作多个数据仪表盘工具和交互式地图，以直观展现不同背景和机构的学生参与、学生体验、学业成就以及教育服务是否物有所值的情况。[25]为满足高阶用户的数据分析需求和社会各界的问责需求，学生办公室还公布数据定义与方法、仪表盘用户指南、数据集、数据编码手册和核心算法，以鼓励数据访问与多主体参与。[26]

（四）汇集信息：完善营销信息系统以获取全面洞察

《国际教育战略》明确提出，2030年前英国教育出口额要达到每年350亿英镑。《英国制造，销往全球》提出，需采集更好的数据，利用新技术和法律规范进行市场定位，确定市场机会。[27]教育部门作为英国服务出口的重要部门已建立完备的营销信息系统，以保证有力的市场洞察和顾客洞察。营销信息系统由收集、分类、评估和向决策者分发及时精准的所需信息的人、设备和程序构成。[28]营销信息系统致力于评价信息需要，开发所需信息，帮助决策者使用这些信息以获得和证实可靠的顾客和市场洞察。[29]营销信息由内部营销资料和外部营销资料组成。

内部营销资料非常丰富，它是从机构内部环境中收集的关于消费者和市场的信息。[30]为了保障内部数据的安全性，仅法定的数据收集机构和监管机构拥有数据所有权。依据《高等教育和研究法（2017）》《英国通用数据保护法规》和《英国数据保护法（2018）》（the UK Data Protection Act 2018），高等教育统计署、高等教育质量保障署、英国国际学生事务委员会、高等教育学院（Advance HE）等机构会采集与国际教育相关的各种数据，可分为定量数据和定性数据。定量数据主要包括学生课程选择、财务、签证、教学、就业情况等数据，以掌握学生的购买偏好及其对教育体验的满意度水平。定性数据方面，着重收集机构支持与服务国际学生的优秀做法，主题涵盖社区、跨文化适应、家庭支持、费用状态评估、毕业生签证、移民、开学典礼、心理健康、成功路径、工作招聘、安全、社交媒体、就业能力、学习体验、学生服务、学生会、暑期学校、对员工的支持、教学与学习、转学制度、志愿活动、福祉以及对主要营销活动的反响。内部数据收集者之间通常会共享数据，并与其他的利益相关者合作进行数据收集，尤其是在了解国际学生体验满意度和偏好方面。[31]

外部营销资料则由外部营销情报和市场调研信息共同组成。外部营销情报是系统地收集和分析关于消费者、竞争对手和市场发展趋势的可公开获得的情报，市场调研信息是组织面对特定的市场营销问题，系统地设计、收集、分析和报告的调研信息 （如表4所示）。[32]

表4 英国高等教育出口的外部营销资料

外部营销资料针对的是全球环境中的数据收集，其收集难度和广度都远超内部营销资料。因此，需要既通晓国际交往规则不致触发敏感事项，又精通高等教育服务贸易规则，能够迅速捕捉有效信息的“外联部”，英国文化教育协会和英国大学协会在其中发挥了重要作用。它们从联合国教科文组织、经济合作与发展组织、国际教育咨询公司、国际教育期刊、各国教育/贸易/科技部门的网站上，收集全球国际学生流动趋势数据、各国高等教育国际化战略与监管框架信息，以及提升国际学生体验的优秀案例。

在数据收集和汇总过程，英国文化教育协会非常注重跨国数据采集的伦理问题，它将《英国数据保护法（2018）》作为在全球收集数据的隐私标准，并结合所收集数据国家/地区的数据保护法一起使用。如遇当地法律与英国的数据保护规则相悖的状况，则依照当地的法律要求。英国文化教育协会还发布《针对合作伙伴和供应商的数据保护守则》（Data Protection Code for Partners and Suppliers）以及《英国文化教育协会筹款隐私声明》（British Council Fundraising Privacy Statement），对数据收集、数据共享和数据处理的各种细节进行说明。此外，英国文化教育协会在国际上倡导统一数据收集，如2015年与德国学术交流中心合作发布《跨国教育数据收集系统：意识、分析、行动》（Transnational Education Data Systems:Awareness, Analysis, Action）。

市场调研在营销过程中也至关重要。英国文化教育协会作为高等教育国际营销的领导者，在案头调研方面采取更多行动。它会进行市场调研，发布市场简报，其2022/2023学年公布的情报覆盖了56个市场。[33]简报的主要内容是目标市场的高等教育概况和产业概况，如有机构需更多的信息，则需要付费获取。此外，英国大学协会会披露英国部长级代表团访问各个国家高等教育部门和研究创新部门的过程记录，从访问前准备到访问后跟进的基本信息一应俱全；协会还对信息进行解释，帮助机构明晰哪些领域和学科有更多的创收与合作机会，以及当前的贸易流程中有哪些是可以优化的。

（五）解释场景：多方参与以充分挖掘数据资源价值

高等教育领域是一个数据丰富的环境，英国向来具有利用数据获取洞察力并驱动行为的强大传统。英国多个政府部门和智库都对高等教育对外开放的议题有持久且深入的研究，涉及的话题比较多样，但大多集中在留学生教育领域（见表5）。其中，政府机构最关注国际学生对经济的影响和移民问题，这两个话题是相互依存的。国际学生能为英国带来多少经济效益关系到其是否应被视作普通移民，而对国际学生移民的态度亦将直接影响国际学生带来的经济效益，这在英国是一个持久的公共辩题。除了留学生教育领域，其他教育对外开放领域同样受到关注。如英国大学协会会定期发布《国际高等教育：事实和图表》《英国跨国高等教育的规模》等跨国教育相关报告。又如英国研究机构无国界高等教育观察组织（Observatory on Borderless Higher Education）会发布诸多国际分校和跨境远程教育的信息。

表5 英国关于留学生教育相关的数据分析内容

为了更好地比较各国的高等教育政策与监管环境，探究各国教育对外开放的表现以及哪些市场易于进入，英国文化教育协会建立了一个比较框架，对57个国家/地区超过2,900项高等教育政策和法规进行比较，并生成可视化地图。利用这一工具，可获取各国高等教育对外开放中市场准入环境（环境的开放性、质量保障和认证、公平准入和可持续性）的指标得分以及各国教育对外开放（国际学生流动、跨国教育、国际研究参与）战略的指标得分。[34]

英国文化教育协会还针对高等教育机构提供定制的数据分析服务，帮助他们选择目标市场、确定市场定位以及开发教育产品。有合作意向和计划的机构可付费购买英国文化教育协会的数据挖掘工具，从而获得更为详细和专业的信息与指导。此外，英国联合信息委员会也提供多种付费服务，比如提供量身定制的数据集、“海蒂+”（Heidi Plus）、数据咨询和高等教育影响力评估。这些工具凭借对时代变化的快速响应性、数据可视化的便利程度、强大的数据挖掘能力、稳健的时间序列追踪以及数据分析专家对服务质量的保障，而在国际教育咨询市场上广受青睐。

三、数字治理赋能英国高等教育对外开放的特征

风险时代、竞争时代和数字时代对英国教育对外开放提出“治理之问”。为进一步提升韧性和竞争力，英国高等教育部门开始以数字化技术、思维及认知来重构其治理结构。其数字治理赋能对外开放的特征体现在以下两个方面。

（一）治理思维：“治数”与“数治”

在数字融合世界，数字治理通常包含两层含义：“治数”（governance of data）和“数治”（governance based on data）。前者将数据作为治理对象，后者将数据作为治理工具。[35]前者更强调规范化数据管理流程，后者更强调数据在业务决策中的重要性。在英国数字治理赋能教育对外开放的实践中，两种数字思维均有体现。

就“治数”而言，英国非常重视数据采集和分析的流程规范。数据采集方面，相关部门通过制定《教育出口数据：初步界定范围》、“22056规范”等标准，阐明高等教育内部数据定义，明晰采集标准，使数据具备可靠性、准确性、可比性。同时，英国在营销内外部数据采集和跨国市场调研方面也拥有相应的规范和原则。在数据分析方面，英国规定数据处理原则，阐明数据用途和处理细节，既保障数据质量，又满足数字治理赋能教育对外开放的期望。

就“数治”而言，数据作为治理工具，在赋能英国教育对外开放方面起到多维度作用。其一，驱动决策。英国非常重视“强数据”的收集，通过汇聚和挖掘国际学生和各国教育系统的量化数据来精准绘制画像，提高对国际教育市场及顾客的认知和洞察，驱动循证决策。其二，驱动业务。英国借助数字治理实现教育服务和机构运营的智能化，如其建立“数据未来”平台，推出基于平台、基于模型算法的高等教育数据服务，使得数据的时滞性大大减少、及时分析数据成为可能，提升了抵御风险的韧性。其三，对外变现。英国高等教育对外开放的教育咨询市场富有活力，如英国联合信息委员会和英国文化教育协会都提供个性化的付费服务，某些服务还受到外国教育部门的青睐，得以出口创收。

（二）治理模式：“共治”与“法治”

“共治”与“法治”是英国数字治理的重要手段。共建共治共享是数字治理天然的基因。各方主体既是数据贡献者，又是治理参与者，还是服务受益者。[36]英国数字治理的“共治”体现在以下几个方面。其一，保障全过程的多主体协同，从数据标准开发、数据采集共享、数据平台软件测试，再到数据分析与挖掘，都有利益相关者的参与。其二，多主体参与数字治理的途径较为便捷和民主。如英国联合信息委员会设计问题反馈系统和数字治理培训体系，使各利益相关者能够轻松触达和参与数字治理，构建起开放共享的评估体系。其三，在整合服务的基础上增加多主体协同。从英国学生办公室的监管流程和数据使用原则可以看出其数字治理改革比较谨慎，以“减负”为核心要义。通过构建公共数据采集规范、促进机构间合作与数据共享，推广良好数字治理实践等，推动建成一种资源共享、责任分担和组织协调的整体性治理模式。其四，建立数据共享平台并优化性能。数据格式上，除了CSV、XLS、PDF、TIF等传统数据格式，还增加构建在线数据库的HTML格式数据。数据功能上，除了基本信息外，还研发丰富的数据分析工具和可视化工具，方便利益相关者查询、检索并分析数据。其五，多主体参与解释数据内涵。英国数字治理实践中的各个机构提供关于消费者画像、高等教育机构画像、地理信息等业务能力组件的详细信息，从而帮助英国高等教育部门从海量信息中获取准确、相关且可执行的意见。

英国数字治理的“法治”体现在数据作为生产要素，其所有权、使用权和数据安全方面均有明确界定。首先，数据所有权由《高等教育和研究法（2017）》中规定的指定数据机构享有。其次，在数据使用权方面，机构需要遵循《英国通用数据保护法规》《英国数据保护法（2018）》《针对合作伙伴和供应商的数据保护守则》、国际标准化组织的信息安全标准（ISO27001）等相关法律和条例，以及其他国家/地区当地的数据保护条例。这些法律条文的设置是英国在本国乃至跨国收集、分析以及使用数据的履职之要和谋事之基。最后，英国非常重视信息收集的安全性和隐私性，对数据的收集方式、用途和指标的具体内容都进行了明确说明。