地方政府生态保护力度如何影响经济高质量发展？

高长海 王锋

摘要 地方政府生态保护的策略性行为选择是影响其生态保护力度的关键因素。该研究在对各省份生态保护力度指数测度的基础上，将生态保护与有为政府相结合，从策略性行为选择的视角，考察地方政府生态保护力度对经济高质量发展影响的内在机理和市场化程度在两者关系中的调节机制，并以2008—2021年中国30个省份的面板数据为样本，构建静态面板模型和空间杜宾模型对上述机理机制进行实证检验。结果表明：①各省份的地方政府生态保护力度指数均显著提升；地理分区的地方政府生态保护力度指数，表现为东部、中部和西部地区之间依次递减，南方地区大于北方地区的格局；而增速则相反，东部、中部和西部地区之间依次递增，南方地区慢于北方地区；地理分区之间的地方政府生态保护力度梯度差表现为缩小的趋势；地方政府生态保护力度对经济高质量发展的影响表现为“U”型特征，当前的影响表现为正向促进作用。②本地政府生态保护力度对邻地经济高质量发展的影响具有空间溢出效应，具体溢出效果取决于地方政府间生态保护的策略性行为选择；地理邻近省份间的策略性行为选择为“逐底竞争”，其空间溢出效应表现为反向；经济邻近省份间的策略性行为选择为“竞相向上”，其空间溢出效应表现为同向。③市场化程度是地方政府生态保护力度影响经济高质量发展的调节机制；市场化程度对二者关系的影响表现为强化效应；且随着市场化程度提升，地方政府生态保护力度对经济高质量发展影响的“U”型曲线拐点值将向左移动。

关键词 生态保护力度；经济高质量发展；评价指标体系；空间溢出效应

中图分类号 F124. 6 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2024）03-0177-15 DOI：10. 12062/cpre. 20230912

当前，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，究竟如何推进经济高质量发展？ 《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》提出的“建立健全绿色低碳循环发展的经济体系”为其指明了方向。作为人类社会赖以生存的生态环境，如何在对其改造和开发的过程中贯彻落实高质量发展的要求，既是以绿色发展推动经济高质量发展目标实现的时代课题，也是人类命运共同体必须共同面对的重大问题。生态环境的公共物品性质，决定了市场资源配置机制难以满足经济和社会发展对环境要素的需求；只有政府适当的介入，才能实现以生态优先、绿色发展为导向的经济高质量发展。1978年改革开放以来，党和政府高度重视环境问题，不断建立和完善生态环境保护政策制度体系和法律法规，生态状况得到显著改善。但中国式分权及垂直式的治理体制，使地方政府在政策执行时具有较大的“因地制宜”裁量空间。一些地方和部门出于对资源流动效应、空间溢出效应和标尺竞争效应的考虑，在执行生态保护相关政策时常表现出“谋利性”特征，具体表现为象征性执行、选择性执行或消极执行等［1］。因此，地方政府生态保护力度的大小，将会对经济高质量发展产生重要影响。“加大生态保护力度”是决策层和学术界近年提及的热点，但关于“生态保护力度”的研究，目前还处于理论甚至概念层面。本研究将地方政府生态保护力度界定为地方政府执行生态保护相关政策的努力程度。地方政府生态保护力度究竟如何影响经济高质量发展？该问题的深入探讨，可以为地方政府处理生态保护与经济高质量发展之间的关系提供依据。

1 文献综述

中国政府一直高度重视生态保护问题。从“绿化祖国”到确立“环境保护”为基本国策，从“可持续发展战略”到将“生态文明建设”纳入中国特色社会主义总体布局，从“生态城市”再到“美丽乡村”，均是中国政府生态保护意志的彰显。关于“生态保护”概念的界定，学术界虽然还存在争论，但普遍认为生态保护就是人对自然界生态环境的保护和修复。保护主要体现在资源节约、污染治理和人居建设三个方面，即通过资源节约以减少人类活动对自然资源的不可持续性攫取，通过污染治理以减少人类活动对生态环境的不可修复性破坏，通过人居建设以在满足人们对宜居、健康、舒适生活环境需求的基础上实现人工生态系统和自然生态系统的和谐共生。修复主要是指采取严格的监管和积极的保护措施，比如通过封山育林、育沙育草、补水保湿等措施封育自然生态系统，使其发挥自身生态的恢复力；或是针对区域流域范围内严重受损、退化、崩溃的生态系统，采取恢复与重建的技术措施，解决已造成的生态破坏问题。人居建设作为缓解人工生态系统对自然生态系统造成不利影响的重要手段，不但是生态城市建设的必然要求，也是美丽乡村建设的必经之路，更是满足“人民日益增长的美好生活需要”的体现。因此，沈国舫［2］认为，生态保护不仅要保护各种自然生态系统，人类赖以栖息的人工生态系统也要纳入其中。鉴于此，本研究将“生态保护”的研究范围界定为“资源节约、污染治理、生态修复和人居建设”四个层面。

地方政府生态保护力度，是指地方政府执行“资源节约、污染治理、生态修复和人居建设”相关政策的努力程度。关于地方政府生态保护力度的研究，目前在检索到的文献中并没有发现，与之相关的研究主要集中在环境规制强度方面。现有研究中，度量环境规制强度的基础指标可以被归纳为投入型、费用型和绩效型三类。投入型指标主要包括资金投入、精力投入和保障型投入等。资金投入型指標主要包括污染治理投资［3］、环境友好型技术研发投资［4］和环境基础设施建设投资等。精力投入型指标主要包括政府查处的环境违法企业数、环境规制机构对企业排污的检查和监督次数和环境保护相关的行政处罚案件数［5］等。保障型指标主要包括制定的制度和投入的人员等指标，主要是指环境规制政策或文件的数量和环保机构人员数等。费用型指标主要包括与环境相关的税收、行政费用和监管费用等，如排污费征收金额等。绩效型指标主要是指污染物的利用率、去除率和污染物排放量或单位产值污染物排放强度等。现有研究既有选取单一指标作为环境规制强度的代理指标，也有将多个单一指标通过一定的方法进行加权求和或构建评价指标体系测算环境规制强度的综合指标。如傅京燕等［6］采用综合指标法测算了中国制造业的环境规制强度。相比而言，综合指数法比单一指标法更能全面、客观地反映环境规制强度。

关于经济高质量发展的内涵，张军扩等［7］认为，高质量发展是以满足人民日益增长的美好生活需要为目标的高效率、公平、绿色和可持续的发展；魏敏等［8］则认为高质量发展不仅追求经济增长速度，更加注重质量和效益；也有不少学者从新发展理念的视角探讨高质量发展的内涵。虽然不同学者从不同视角对高质量发展进行了诠释，但普遍认为经济高质量发展就是更有效率、更加公平、更高质量、更可持续和更为安全稳定的发展。关于经济高质量发展水平的测度，现有研究主要采用的也是单一指标法和综合指数法。单一指标法主要是将全要素生产率［9］、绿色全要素生产率［10］和劳动生产率［11］等作为代理变量。综合指标法主要是以新发展理念为基础，围绕该理念或对该理念进行拓展选取基础指标，构建评价指标体系测量经济高质量发展水平。还有一些学者从不同视角构建评价指标体系对高质量发展水平指数进行度量。如聂长飞等［12］从质量和效益的视角构建评价指标体系对各省份的高质量发展水平指数进行测度。关于经济高质量发展的实现路径，任保平等［13］认为，经济高质量发展的最优路径选择应是符合价值逻辑要求的经济系统、自然系统和社会系统三大系统之间的耦合与互动。

关于生态保护与经济高质量发展之间关系的研究，当前主要集中在理论探讨或两者的耦合协调层面，而从策略性行为选择的视角，考察地方政府生态保护力度如何影响经济高质量发展的相关研究在现有文献中并没有检索到。与之相关的研究主要集中在环境规制强度对企业行为、经济发展的影响层面。这些研究主要有两种观点。第一種观点是“遵循成本说”，认为在环境规制加强时，企业会因为提升治污力度而挤占其生产费用或人力资本，进而造成生产成本增加，这既不利于企业提高生产率，也可能会因为环境成本过高而导致其选择迁址，不利于当地的经济发展。第二种观点是“创新补偿说”，认为当环境规制强度加强时，企业为了在竞争中长期保持优势，将会选择技术创新而不是迁址，创新产生的补偿效应将部分甚至全部抵消环境规制带来的“遵循成本”，这不仅有利于企业生产率的提高，也有利于企业盈利能力的提升，进而会促进当地经济的发展。

综合来看，现有研究从不同视角探讨了生态保护和环境规制强度对经济发展的影响，并提出了丰富的见解，但仍存在着一些不足。具体表现在：一是当前关于生态保护力度的研究还处于理论甚至概念探讨层面，与之相关的环境规制强度度量的仅是地方政府在环境治理或污染治理层面的努力程度，而在资源节约、生态修复和人居建设等方面的努力程度并没有涉及。二是现有关于生态保护和经济高质量发展关系的研究多集中在两者的耦合协调方面，而地方政府作为生态保护政策执行的主体，其努力程度究竟如何影响经济高质量发展，其内在逻辑或理论机制有待进一步探讨和揭示。三是现有研究很少关注地方政府生态保护力度加大对企业或产业形成的“精选精洗效应”和“环境壁垒效应”。上述不足为本研究提供了研究空间。

2 理论机制与研究假说

2. 1 地方政府生态保护力度、策略性行为选择与经济高质量发展

生态环境的外部性决定了政府必须在生态保护中发挥主导作用。那么，影响地方政府生态保护力度的关键因素是什么？周业安等［14］将其归结为地方政府间的竞争，即某个区域内部不同经济体的政府利用包括税收、环境政策、教育、医疗和福利等手段，吸引资本、劳动力和其他流动性要素进入，以增强经济体自身竞争优势的“谋利性”行为。在中国以经济分权和行政分权为特征的治理模式下，中央政府对地方政府赋予了财政收入的“剩余索取权”，但保留了地方主要领导干部的人事任命权。在财政收入“剩余索取权”的激励下，地方政府为获得更大的财政收入往往偏向于实施契合自身利益的公共政策，在一定程度上导致了地方政府间的竞争。与此同时，地方官员为实现晋升，形成了地方政府官员之间的晋升锦标赛。这在一定程度上使地方政府非常关注竞争对手的行为，从而形成了地方政府竞争行为选择的“策略性”。

就地方政府生态保护行为而言，地方政府竞争的策略性行为选择大致可概括为“逐底竞争”和“竞相向上”。“逐底竞争”是地方政府间为争夺更多的流动性资源，争相降低自身生态保护力度的策略性行为［15］。“竞相向上”是地方政府间为争夺更多的优质资源，争相提升自身生态保护力度的策略性行为［16］。中央政府、社会公众和企业的行为在地方政府生态保护“逐底竞争”和“竞相向上”策略性行为选择的过程中发挥着重要作用。如前文所述，在中央政府财政收入“剩余索取权”激励和晋升锦标赛“相对排位的绩效考核”激励下，地方政府间通过资源流动效应、空间溢出效应和标尺竞争效应三种渠道影响彼此的生态保护策略性行为选择，以实现自身利益的最大化。其中，资源流动效应指的是资源在流动过程中具有方向性、靶向性、趋利性等特征，其流向某个地区的动力强度取决于该地区的区位条件、资源禀赋、基础设施、政策法规、社会环境等方面的相对优劣程度。随着区域间区位条件等因素的变化，资源流动的方向也会发生改变。因此，地方政府为吸引这些流动性资源，往往会通过改变财税、土地、规制等政策手段以追求自身利益最大化。地方政府生态保护力度作为一种环境规制手段，不可避免地成为地方政府间争夺流动性资源的工具。比如，地方政府为了竞争流动性资源，会争相降低生态保护力度水平，形成相对于其他地区规制成本较低的区位优势，进而形成地方政府间“逐底竞争”的策略选择；也有文献认为，地方政府的邻避主义及对偏好优质环境的要素追逐，会竞相提升生态保护力度水平，形成相对于其他地区优质资源的区位优势，进而形成地方政府间“竞相向上”的策略选择。溢出效应是指一个组织的某项活动，不仅会产生活动的预期收益，而且会对该组织之外的人或社会产生外部收益，且这个外部收益是活动主体本身得不到的收益。就地方政府生态保护力度的策略选择而言，环境污染或生态改善具有跨界效应，在这种效应下邻地政府往往存在“免费搭车”的心理，在这种心理作用下便形成了地方政府间“逐底竞争”的生态保护力度策略选择。标尺竞争效应是指通过把代理人绩效与在类似条件下的其他代理人绩效进行比较，并以此为基础衡量不同代理人的努力水平。标尺竞争效应相当于利用“相对绩效”的比较来解决委托代理框架中的信息不对称问题。就地方政府生态保护力度而言，当竞争地区提高或降低生态保护力度时，本地区将秉承自身利益最大化原则根据竞争对手的生态保护力度选择一个最优的生态保护力度水平。而这个最优的生态保护力度水平选择很大程度上来自于“模仿”，即当竞争者加强生态保护力度或竞争者生态保护力度较高时，本地区将模仿竞争者跟随加强生态保护力度，从而地方政府间形成“竞相向上”的生态保护策略选择；而当竞争者放松生态保护力度或竞争者生态保护力度较低时，本地区将跟随放松生态保护力度，进而地方政府间形成“逐底竞争”的生态保护策略选择，即在标尺竞争效应的作用下使自己在“相对绩效考核”时不落后于竞争者。当然，地方政府间生态保护力度策略性行为选择还会受到社会公众和企业的影响。社会公众作为生态公共物品的需求方，其生态环保诉求是地方政府生态保护策略互动的约束因素。中央政府的问责激励和“以人为本”的执政理念促使公众环保诉求成为地方政府选择“竞相向上”行为选择的压力和动力［1］。企业的利益寻租容易使地方政府与企业合谋，衍生腐败现象。利益寻租一方面扭曲了地方政府推动生态保护行为的动力，另一方面推动地方政府偏向于“逐底竞争”的生态保护策略行为选择。

“逐底竞争”的策略性行为选择，将导致生态保护力度整体较小，并通过以下3种途径对经济高质量发展产生消极影响：一是引致资源环境成本相对较低的“污染型”生产要素不断流入，加大资源节约和污染治理的难度，并在一定程度上挤占生态修复和人居建设的投入，不利于绿色发展；二是引致對生态环境具有较高需求的“清洁型”生产要素（如人才）不断流出，不利于人力资本的积累和劳动生产率的提升；三是固化产业结构的低端锁定，不利于产业结构升级和经济高质量发展。“竞相向上”的策略性行为选择，将导致生态保护力度整体较大，并通过以下三种效应作用于经济高质量发展：一是“创新补偿效应”，生态保护力度加大将倒逼企业进行生产技术革新和环保技术升级，由此产生的创新补偿效应从长期看将抵消生态保护力度加大带来的“遵循成本效应”，从而有利于企业劳动生产率的提高和创新发展。二是“精选精洗效应”，包含“精选效应”和“精洗效应”。其中，“精选效应”是指地方政府根据本地区的发展需要和生态环境空间对潜在进入者通过进入机制进行筛选的行为效应，该效应能够阻止“污染型”生产要素流入、诱导“清洁型”生产要素流入，从而促进域内产业布局的合理化、产业结构的高级化和经济发展的绿色化。“精洗效应”是指地方政府根据本地区的生态环境目标通过退出机制强制与该目标相背离的在位企业退出或转型的行为效应，该效应能够引导低端产业和高碳排放产业的有序转型和退出，有效改善由资源错配导致的社会福利和经济效率损失，促进域内的产业升级、技术创新和资源配置优化。三是“环境壁垒效应”，包括“环境标准壁垒效应”和“资金设备壁垒效应”。其中，环境标准壁垒效应，一方面指在位企业为达到新环境标准不得不采取新技术、新工艺，以及推进技术创新、转型发展等，它们的这些行为将对其自身形成倒逼效应；另一方面指潜在进入者为达到在位企业所遵循的新环境标准，不得不采用更为先进的技术和设备来跨越环境标准提升形成的进入屏障。资金设备壁垒效应，指在位企业为达到更高的治污标准，通常会使用更加先进的治污和用能设备，如此形成的在位企业规模经济效应和对潜在进入者造成的机会成本、沉没成本增加等壁垒效应。上述环境壁垒效应无形中增加了污染企业的进入成本和难度，从而对产业结构高级化和资源配置优化产生促进作用。

综上，地方政府生态保护力度对经济高质量发展的影响结果取决于地方政府间生态保护的策略性行为选择。当地方政府间的策略性行为选择以“逐底竞争”为主时，生态保护力度较弱，不利于经济高质量发展；当地方政府间的策略性行为选择以“竞相向上”为主时，生态保护力度较强，有利于促进经济高质量发展。结合上述分析，提出假设1。

假设1：地方政府生态保护力度对经济高质量发展的影响表现为“U”型特征。

2. 2 地方政府生态保护力度影响经济高质量发展的空间溢出机制

地方政府生态保护力度影响经济高质量发展的空间溢出效应，来自地方政府间生态保护策略性行为选择造成的生态保护力度梯度差。具体而言，面对中央政府的生态保护政策，地方政府出于自身利益的考虑，在政策执行时根据被赋予的自由裁量空间常做出“谋利性”的策略性行为选择。比如一些地方政府在利益的驱使下产生的政企合谋现象，即对企业偷排行为等查处力度不足造成的生态保护政策实际执行力弱化，以及个别地方政府为实现经济增长而放松生态环境管制、主动打造“生态环境政策洼地”的行为。当这种“谋利性”策略选择表现为“逐底竞争”时，如果本地政府主动或被迫执行较强的生态保护力度，污染密集型产业则会瞄准周边环境规制较低、区位条件优越、要素成本优势明显的地区。由于这些产业仍高于邻地的平均生产率，邻地政府有动机放松规制执行力以吸引其迁入，这将导致污染产业转移，进而对邻地的经济高质量发展产生负向溢出效应。相反，如果本地政府的生态保护力度低于邻地，将造成邻地的污染企业向本地转移，进而会抑制本地的经济高质量发展。可见，当地方政府间生态保护的策略性行为选择表现为“逐底竞争”时，本地政府生态保护力度将对邻地经济高质量发展产生反向的空间溢出效应。相反，当这种“谋利性”策略选择表现为“竞相向上”时，在长远利益的作用下，本地较大的生态保护力度能够通过学习和“示范效应”带动邻地政府增强生态保护力度，进而对邻地的经济高质量发展产生促进作用。同理，邻地较小的地方政府生态保护力度将不利于本地的经济高质量发展。究其原因，地方政府间的模仿、学习、竞争使其政策执行力度和经济高质量发展之间产生了“共振效应”，在该效应的作用下，这些地方政府间形成了经济空间俱乐部趋同。可见，当地方政府间生态保护的策略性行为选择表现为“竞相向上”时，本地政府生态保护力度将对邻地产生同向的空间溢出效应。基于以上分析，提出假设2。

假设2：本地政府生态保护力度对邻地经济高质量发展的影响具有空间溢出效应，具体溢出效果取决于地方政府间的生态保护策略性行为选择。

2. 3 市场化程度、地方政府生态保护力度与经济高质量发展

市场化程度反映了市场在资源配置中起决定性作用的程度，能够在一定程度上表征经济体的法治水平、行政水平和市场制度完善程度等。具体到生态保护领域，市场化程度能够通过地方政府环境信息公开，以及产品和要素的资源配置效率等对地方政府生态保护力度和经济高质量发展之间的关系产生影响。具体而言：首先，市场化程度的提高，推动了地方政府信息公开等相关行政制度的完善，增强了法治的透明度，压缩了地方政府在生态保护策略性行为选择时自由裁量的空间，缓解了政府权力因得不到有效监督而产生的企业“寻租”行为，从而有利于地方政府生态保护力度对经济高质量发展促进作用的发挥。反之，市场化程度越低，越有利于地方政府生态保护力度对经济高质量发展抑制作用的发挥。其次，市场化程度的提高，驱使地方政府在长期利益的驱动下主动加大生态保护力度，在“精选精洗效应”和“环境壁垒效应”的作用下，企业不得不进行技术升级或生产结构转型，从而有利于地方政府生态保护力度对经济高质量发展促进作用的发挥。反之则反之。最后，市场化程度的提高，一方面意味着产品市场和要素市场的运行更具效率，有利于在生态保护相关政策的作用下将资源配置到绿色产业或效率更高的产业，减少资源配置的扭曲；另一方面意味着更有利于区域间的模仿、学习和人才等生产要素的流动，有利于技术扩散等，从而有利于地方政府生态保护力度对经济高质量发展促进作用的发挥。反之，则会强化地方政府生态保护力度对经济高质量发展的抑制作用。结合上述分析，提出以下假设3。

假设3：市场化程度对地方政府生态保护力度与经济高质量发展之间的关系具有强化效应。

根据上述分析，地方政府生态保护策略性行为选择的形成机理及其生态保护力度影响经济高质量发展的路径机制可用图1表示。

3 地方政府生态保護力度的测度

3. 1 地方政府生态保护力度评价指标体系构建

为更全面、客观地反映地方政府生态保护力度，参考《生态文明建设考核目标体系》《绿色发展指数体系》，基于前文分析，本研究从资源节约、污染治理、生态修复和人居建设四个层面构建评价指标体系，以刻画地方政府生态保护的努力程度。具体评价指标体系见表1。

地方政府生态保护力度评价指标体系的构建主要遵循以下原则：一是政府主导原则，即所选取的基础指标能够体现政府的努力程度，主要从反映政府投入、政府收费和政策执行成效三个层面选取指标。二是维度指标的全面性原则，即所选取的维度指标尽量全方位体现近年来党和政府出台的“生态文明、绿色发展、生态系统保护和修复”等相关文件所关注的重点内容。三是坚持可比性、代表性和数据可得性原则。中国幅员辽阔，各省份的地理位置、资源禀赋、气候环境等方面存在较大的差别，为使不同发达程度和规模的省份之间具有可比性，指标的选取以比例指标为主、兼顾规模指标，以避免因各地的发达程度或资源禀赋差异造成的评价结果偏失。

3. 2 地方政府生态保护力度指数测度方法

参考《生态文明建设评价指标体系》和《绿色发展指数体系》的测度方法，将基础指标按照重要程度分为三类，用★表示《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）确定的资源环境约束性指标，用◆表示《纲要》和《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》等提出的主要监测评价指标，用△表示其他重要监测评价指标；将上述三类指标的权数之比设定为3：2：1，所有指标的权重之和为1。由于基础指标按评价作用分为正向和负向指标，按指标数据性质分为绝对数和相对数指标，在对这些基础指标进行无量纲化处理的基础上，通过模型（1）进行加权求和对各地方政府相应年份的生态保护力度指数进行测度。

指标体系会因具体指标和赋权法的选取带来评价的不确定性［17］，本研究的评价指标体系也不例外。但构建该评价指标体系的意义在于，首次从资源节约、污染治理、生态修复和人居建设四个层面对各地方政府的生态保护力度指数进行了测度，将当前仍处于理论甚至概念探讨层面的生态保护力度用数据进行刻画，为评估地方政府的生态保护力度提供了参考依据。

3. 3 地方政府生态保护力度指数的测度结果

从各省份的地方政府生态保护力度指数看（由于数据可得性限制，地方政府生态保护力度指数的测度不涉及西藏、香港、澳门和台湾），由图2可知，2008年居于前五位的分别是上海市、北京市、浙江省、天津市和江苏省，居于后五位的分别是青海省、内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、甘肃省和宁夏回族自治区。2021年居于前五位的分别是北京市、山东省、浙江省、上海市和江苏省，居于后五位的分别是宁夏回族自治区、黑龙江省、内蒙古自治区、青海省和新疆维吾尔自治区；无论是2008年还是2021年，居于前五位的省份多为东部和南方地区，而居于后五位的省份多为西部和北方地区。从分区的角度看，如图3所示，各地区的地方政府生态保护力度指数，东部、中部和西部地区之间呈现依次递减的格局，南方和北方地区之间表现为南强北弱的格局①。这说明，不同省份、不同地区均存在着明显的地方政府生态保护力度梯度差。

从地方政府生态保护力度指数的变动趋势看，如图2所示，2008—2021年各省份的指数均有不同程度的增长；由图3可知，各层面的指数均呈上升的变动趋势。从地方政府生态保护力度指数的增长速度看，居于前五位的省份分别是青海省、内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、甘肃省和江西省，居于后五位的省份分别是上海市、辽宁省、北京市、山西省和浙江省；全国、东部、中部、西部地区，以及南方、北方地区的年均增长率分别为1. 7%、1. 27%、1. 93%、2. 11%、1. 54%和1. 88%，西部、中部和东部地区的增速依次递减，北方地区的增速大于南方。这说明不同省份、不同地区的地方政府生态保护力度梯度差距在缩小。

4 研究设计

4. 1 模型构建

根据前文的理论分析可知，地方政府生态保护力度对经济高质量发展的影响可能表现为先降后升的“U”型特征。因此，构建如下基准回归模型对假设（1）进行检验：

考虑到高质量发展是一个连续、缓慢变化的过程，本期的高质量发展水平容易受上期高质量发展水平的影响，因此将高质量发展水平的滞后一期作为解释变量纳入模型，构建动态面板模型，并使用GMM估计法进行估计。该估计方法的优势在于，既可以预防基本计量模型设定的偏误，又可以通过计量方法解决内生性问题，进而得到参数的一致估计。因此，用该估计法来检验模型（2）的稳健性，具体公式如下：

由于地区间的地理空间邻近性和经济空间相似性，地方政府生态保护力度对经济高质量发展水平的影响可能存在空间溢出效应。鉴于此，在对被解释变量和核心解释变量进行莫兰指数检验的基础上，对回归数据进行LM检验和稳健性LM检验，检验结果说明构建空间计量模型是合理的。在此基础上，进一步进行Wald和似然比检验，检验结果显示空间杜宾模型（SDM）比空间滞后模型（SLM）和空间误差模型（SEM）更适宜；经Hausman检验，检验结果均在1%的显著水平上拒绝原假设，说明应选用固定效应面板回归模型。因此，设定空间杜宾模型的具体形式为：

4. 2 指标说明

经济高质量发展水平。参考上官绪明等［18］的方法选取绿色全要素生产率（gtfp）作为高质量发展水平的度量指标。绿色全要素生产率不但同时考虑了生产过程中投入的资本和劳动，还将非期望产出纳入其中，与高质量发展的内涵更加契合。绿色全要素生产率的测度方法参考冯杰等［19］的研究，以2008年为基期，选取劳动、资本和能源作为投入变量，选取各省份的实际GDP为期望产出，选取工业废水中COD排放量和工业SO2排放量为非期望产出，运用SBM模型和GML指数对各省份的绿色全要素生产率进行测度。

控制变量。参考以往研究，从经济发展水平、科技创新投入水平、人力资本水平、经济开放水平、城镇化水平和政府干预六个方面选取指标作为影响经济高质量发展的控制变量。其中，经济发展水平（ln pgdp）采用以2008年为基期的人均实际GDP的对数衡量；科技创新投入强度（rd）采用R&D经费投入占GDP的比例表示；人力资本水平（hum）采用专科及以上学历人数占6岁以上人口总数的比例表示；政府干预水平（gov）采用地方政府财政支出占GDP比例表示；经济开放水平（open）采用实际利用外资占GDP的比例表示；城镇化水平（city）用城镇人口占总人口的比例衡量。

4. 3 数据来源

数据主要来自《中国统计年鉴》《中国环境统计年鉴》《中国环境年鉴》《中国国土资源统计年鉴》《中国能源统计年鉴》《中国工业统计年鉴》、各省份统计年鉴和Wind数据库等。对于考察周期内的缺失值，采用均值插值法或趋势外推法进行补缺。对涉及价格衡量的指标均按照2008年不变价进行平减。对于诸如实际利用外资等以美元为单位的指标，按照所在年度人民币的平均汇率进行换算。考虑数据可得性，研究对象设定为西藏、香港、澳门、台湾之外的30个省份。各变量统计性描述见表2。

5 实证结果分析

5. 1 基准回归结果分析

基于模型（2），表3报告了基准回归结果。由表3可知，无论是否添加控制变量，无论是否控制省份效应和时间效应，生态保护力度对高质量发展影响的一次项系数均为负、二次项系数均为正，且均通过了5%及以上水平的显著性检验。这表明生态保护力度对经济高质量发展的影响表现为先降后升的“U”型特征，假说1得证。具体而言，在样本区间初期，地方政府间生态保护的策略性行为选择以“逐底竞争”为主，此时生态保护力度较弱，不利于经济高质量发展；随着对地方政府绩效考核重点的转变，地方政府间生态保护的策略性行为选择转变为以“竞相向上”为主，此时生态保护力度也由弱变强，对经济高质量发展表现为积极的促进作用。比较列（3）至列（6）核心解释变量的回归结果，在采取不同固定效应的情形下回归系数的绝对值并未发生明显变化，这说明回归结果是稳健的。根据列（6），可以计算出地方政府生态保护力度对经济高质量发展的作用临界值（0. 391①）。比较临界值与生态保护力度指数均值的大小可知，当前地方政府的生态保护力度指数已经跨过临界值（0. 419>0. 391）。这说明，当前地方政府生态保护力度指数已经跨过“U”型的最低点，对经济高质量发展产生正向促進作用。这也在一定程度上解释了“加大生态保护力度”成为决策层和学术界近年提及热点的原因。

5. 2 内生性处理

工具变量法。地方政府生态保护力度与经济高质量发展水平之间可能存在互为因果的内生性问题。本研究参考陈诗一等［11］的研究方法，选取省级政府工作报告中与生态环境相关的词汇（生态、环境保护、环保、森林、草原、沙化、湿地、自然保护区、水资源、绿化、节约、节能、新能源、污染、能耗、减排、排污、绿色、低碳、空气、COD、SO2、CO2、PM10和PM2. 5等）出现频数的对数（ln ew）和各省份空气流动系数的对数（ln vc）作为地方政府生态保护力度的代理变量。选择生态环境相关词汇的频数作为工具变量的理由在于：一是这些词汇的频数是地方政府生态环境治理主观意志的反映，与地方政府生态保护力度高度相关。二是地方政府工作报告一般修订在年初，而该年度的经济活动无法反向影响年初已制定的政府工作报告，将政府工作报告中生态环境词汇出现的频数作为工具变量可以有效规避“反向因果”所引起的内生性问题，较好地满足了工具变量的外生性假定。选择空气流动系数作为工具变量的理由在于：一是空气流动系数是由当地复杂的气象系统和地理条件决定的，特别是与当地的海拔高度和风速紧密相关，当空气污染物排放量相同时，空气流动系数越大的省份越有利于污染物的消散，当地地方政府则越倾向于采取较弱的生态保护力度，满足工具变量相关性的假定。二是空气流动系数与当地的经济发展或经济高质量发展之间并不存在“反向因果”引致的内生性问题，满足工具变量的外生性假定。本研究采用两阶段最小二乘法（2SLS）对工具变量进行回归分析。参考陈琪［20］的处理方法，将工具变量的一次项和二次项依次加入模型，观察其一次项和二次项系数的变化。

表4报告了两阶段最小二乘法的回归结果。从列（1）、列（2）和列（5）、列（6）中第一阶段回归结果可以看出，工具变量生态环境词频和空气流动系数的回归系数在5%及以上的水平上显著，表明这两个工具变量与地方政府生态保护力度确实存在相关性。为考察工具变量选取是否合适，本研究对工具变量的有效性进行检验。当只考察工具变量的一次项时，由列（1）和列（5）所示，第一阶段回归的F统计量分别为12. 345和37. 576，均大于10。在加入工具变量的二次项后，模型相当于存在两个内生解释变量，引入两个工具变量后第一阶段回归最小特征值统计量（MinimumEigenvalue Statistic）分别为16. 335和31. 517，也均大于10。这说明不存在弱工具变量的问题，生态环境词频和空气流动系数作为工具变量是恰当的。由表4列（3）和列（7）以经济高质量发展水平为因变量只引入一次项作为工具变量的第二阶段回归系数的正负性可知，生态环境词汇频数越大表示地方政府生态保护力度越强则越有利于经济高质量发展，空气流动系数越大表示地方政府生态保护力度越小则越不利于经济高质量发展，反之则反之。由表4列（4）可知，以生态环境词频为工具变量的地方政府生态保护力度一次项系数为负、二次项系数为正且均在1%的水平上显著。这表明地方政府生态保护力度只有跨过拐点值才能对经济高质量发展产生促进作用，验证了模型（2）回归结果的稳健性。由表4列（8）可知，以空气流动系数为工具变量的地方政府生态保护力度一次项系数为正、二次项系数为负且均在5%及以上的水平显著。这表明以空气流动系数为工具变量的地方政府生态保护力度与经济高质量发展之间表现为倒“U”型关系，即较小的空气流动系数引致较大的地方政府生态保护力度进而对经济高质量发展产生促进作用，反之较大的空气流动系数引致较小的地方政府生态保护力度进而对经济高质量发展产生抑制作用，这也再次验证了模型（2）回归结果的稳健性。

核心解释变量滞后一期。为进一步检验地方政府生态保护力度与经济高质量发展水平之间的内生性问题，本研究选择将地方政府生态保护力度滞后一期作为工具变量。回归结果见表5列（1），回归系数的符号与表3列（6）的符号一致，回归系数相近，且均在5%及以上的水平显著。这说明在考虑内生性问题后，模型（2）的回归结果依然是稳健的。

5. 3 稳健性分析

改变回归方法。为考察模型（2）的稳健性，构建了模型（3）的动态面板模型，采用系统GMM进行回归，以缓解模型中的内生性问题，并根据Hansen检验和AR（1）、AR（2）检验来识别工具变量的有效性和估计结果的可靠性。回归结果见表5列（2），Hansen检验、AR（1）和AR（2）的结果表明模型（3）的估计结果是可靠的，且被解释变量gtfp的一阶滞后显著为正，说明动态面板模型是合理的。核心解释变量地方政府生态保护力度一次项和二次项系数符号与模型（2）一致，其对经济高质量发展的影响同样表现出“U”型特征。说明模型（2）的回归结果是稳健的。

替换被解释变量。参考陈诗一等［11］用劳动生产率作为经济高质量发展代理变量的方法，用劳动生产率（labp）替换被解释变量经济高质量发展水平的代理变量绿色全要素生产率（gtfp）。回归结果见表5的列（3），核心解释变量生态保护力度的一次项和二次项系数符号与模型（2）基准回归的系数符号一致，且在5%的水平上显著，说明模型（2）的回归结果是稳健的。

5. 4 空间溢出效应

选取邻接矩阵（w1）、空间地理距离矩阵（w2）和地理与经济嵌套矩阵（w3）为空间权重矩阵，考察地方政府生态保护力度与经济高质量发展水平地区之间的空间溢出效应。其中：邻接矩阵（w1）是通过判断两个省份是否相接，分别取1 和0 并通过标准化后得到；空间距离矩阵（w2）是通过计算直辖市、省会城市间距离的倒数并标准化后得到；地理与经济嵌套矩阵（w3）是通过计算直辖市、省会城市间距离的倒数，用该倒数乘以样本区间内相应省份GDP平均值差值绝对值的倒数，并对上述乘积进行标准化后得到。根据前文构建的空间杜宾模型（模型（4）），空间溢出效应的回归结果见表6。

由表6可知，在各种空间权重的回归模型中，本地效应的生态保护力度一次项系数为负，二次项系数为正，这说明地方政府生态保护力度对本地经济高质量发展水平的影响均表现为“U”型特征。这与模型（2）的基准回归结论一致，再一次证明了回归结果的稳健性。经济高质量发展水平的空间滞后项系数（ρ）在各空间权重矩阵的回归模型中均显著为正，这说明无论是地理邻近还是经济邻近，地方政府生态保护力度均会对经济高质量发展产生空间溢出效应。对比表6列（1）和列（2）本地效应和邻地效应中生态保护力度的一次项和二次项系数，发现系数的符号始终相反。这表明地理邻近的地方政府间生态保护力度的策略性行为选择表现为“逐底竞争”，即为竞争到更多的生产要素，各地方政府不惜以牺牲经济高质量发展为代价竞相降低生态保护力度。观察表6列（1）和列（2）邻地效应的回归系数，发现生态保护力度的一次项回归系数均为正、二次项系数为负，且均在10%及以上水平显著。这表明，本地较小的生态保护力度，对邻地经济高质量发展产生正向影响；本地较大的生态保护力度，对邻地经济高质量发展产生负向影响。简言之，本地的生态保护力度对邻地的经济高质量发展产生了反向的空间溢出效应。究其原因，邻近地区的生态保护力度越小，其辖区内的治污成本或资源环境生产要素的价格相对越低，这将造成本地污染企业向邻地转移，进而会促进本地的经济高质量发展；相反，邻近地区的生态保护力度高于本地，将造成邻地的污染企业向本地转移，进而会抑制本地的经济高质量发展。沈坤荣等［21“］ 邻近地区的环境规制加强显著加剧了本地的产业结构‘污染化，且污染基本就近转移到周边城市”，以及关海玲等［22“］ 邻地环境规制对本地绿色全要素生产率产生反向影响”的结论支持了上述结论。

对比表6列（3）本地效应和邻地效应中生态保护力度的一次项和二次项系数，发现系数的符号一致。这表明经济邻近的地方政府间生态保护的策略性行为选择表现为“竞相向上”，即各地方政府为了长远利益，争相提升自身生态保护力度的行为。该结论得到了金刚等［23］“经济相邻城市间表现出竞相向上的对称性环境规制执行互动”研究结论的支持。进一步观察表6列（3）邻地效应的回归系数，发现生态保护力度的一次项系数为负、二次项系数为正。这表明本地的生态保护力度越小，越不利于邻地的经济高质量发展；本地的生态保护力度越大，对邻地的经济高质量发展越有利。简言之，本地的生态保护力度对邻地的经济高质量发展产生了同向的空间溢出效应。产生这一现象的原因在于：一是经济相近地区的经济发展水平、人力資本水平和居民对生态环境的诉求等基本相似，地方政府间的模仿、学习和竞争使其政策执行和经济发展产生了经济空间俱乐部趋同或“极化效应”。二是经济相近地区间的经济往来更为密切，经济邻近地方政府的生态保护力度越强，对本地企业产品供给的“清洁度”要求也将更高，这将倒逼本地企业清洁化转型进而促进本地的经济高质量发展。

5. 5 调节机制分析

基于前文的理论分析，进一步验证市场化程度对地方政府生态保护力度影响经济高质量发展的调节机制。市场化程度选用市场化指数（参考樊纲等［24］的方法测算）、产品市场发育程度指数和要素市场发育程度指数作为代理变量。参考Dawson［25］的方法，将机制变量嵌入到基础回归模型（2），构建模型（5）进行路径机制分析。

表7可知，epi × Moderator 和epiit 2 × Moderatorit 的回归系数均在10%及以上水平显著，这说明市场化程度是地方政府生态保护力度影响经济高质量发展的路径机制。观察表7 各列，epi×Moderator 的系数均为负，epiit 2 ×Moderatorit 的系数均为正。这表明市场化程度对地方政府生态保护力度与经济高质量发展二者关系的影响表现为强化效应，即较低的市场化程度，强化了地方政府生态保护力度对经济高质量发展的抑制作用；较高的市场化程度，强化了地方政府生态保护力度对经济高质量发展的促进作用。

为控制内生性问题，本研究采用工具变量法（Ⅳ）检验市场化程度在地方政府生态保护力度影响经济高质量发展中的作用。同前文一致，此处仍选取省级政府工作报告中与生态环境相关的词汇出现频数的对数（ln ew）为工具变量。在使用工具变量法进行回归之前，首先对工具变量的有效性进行检验，主要包含不可识别检验和弱工具变量检验。其中，不可识别检验结果显示，Kleibergen?Paap rkLM统计量的P 值为0. 000，强烈拒绝不可识别的原假设，说明工具变量与内生变量具有相关性；弱工具变量检验结果显示，Kleibergen?Paap rk Wald F 统计量和Cragg?DonaldWald F 统计量均大于Stock?Yogo weak ID test 10%水平下的临界值，说明本研究所选取的工具变量是有效的。在工具变量有效性检验的基础上，进一步采用两阶段最小二乘法检验市场化程度在地方政府生态保护力度影响经济高质量发展中的作用。具体结果见表8。

表8展示了将地方政府生态保护力度指数替换工具变量后，市场化程度与工具变量的交互项对经济高质量发展的影响。结果显示，市场化程度与地方政府生态保护力度指数工具变量交互项的系数均通过了显著性水平检验，这表明市场化程度对地方政府生态保护力度与经济高质量发展的关系具有明显的调节作用，这一结果与表7的研究结论相一致。因此，在控制内生性问题的前提下，市场化程度的调节机制依然成立。

为考察市场化程度对地方政府生态保护力度对经济高质量发展影响的“U”型曲线拐点值的影响，模型（5）可以转化为：

将表7 中的回归系数代入式（7），可得α11 -α12α13 /α14 小于零，-α12 和-α14 也均小于零。因此，假定在其他条件均不变的情况下，随着Moderator 变大，拐点值epi0 将变小。参考Dawson［25］的研究，市场化程度对地方政府生态保护力度和经济高质量发展关系的调节效应如图4所示。市场化程度越高，拐点值将越小，即地方政府生态保护力度影响经济高质量发展的“U”型曲线拐点值将左移，地方政府生态保护力度越容易跨过拐点值对经济高质量发展产生促进作用；反之，市场化程度越低，拐点值将越大，地方政府生态保护力度越不容易跨过拐点值，进而对经济高质量发展越容易产生抑制作用。

6 主要结论与政策启示

本研究在对地方政府生态保护力度影响经济高质量发展的理论机制进行分析的基础上，基于2008—2021年中国30个省份的面板数据，通过构建静态面板模型和空间杜宾模型，考察地方政府生态保护力度影响经济高质量发展的内在机理和市场化程度在两者关系中的调节机制，得到主要结论如下。

（1）地方政府生态保护力度对经济高质量发展的影响表现为先降后升的“U”型特征。就全国整体而言，地方政府生态保护力度指数的均值大于其临界值（0. 419>0. 391），表明当前的地方政府生态保护力度对经济高质量发展产生积极的促进作用。各地区的地方政府生态保护力度指数，东部、中部和西部地区之间呈依次递减格局，南方和北方地区之间呈南强北弱格局；而各地区地方政府生态保护力度指数的增速，与上述格局相反。省份之间、地区之间均存在着地方政府生态保护力度梯度差，但梯度差呈现出缩小的趋势。

（2）本地政府生态保护力度对邻地经济高质量发展的影响具有空间溢出效应，具体溢出效果取决于地方政府间的生态保护策略性行为选择。具体而言，地理邻近省份间生态保护的策略性行为选择表现为“逐底竞争”，本地的生态保护力度对邻地经济高质量发展产生反向的空间溢出效应，即本地的生态保护力度较小时，对邻地的经济高质量发展产生正向影响；本地的生态保护力度较大时，对邻地的经济高质量发展产生负向影响。经济邻近省份间生態保护的策略性行为选择表现为“竞相向上”，本地的生态保护力度对邻地经济高质量发展产生同向的空间溢出效应，即本地的生态保护力度越小，越不利于邻地的经济高质量发展；本地的生态保护力度越大，对邻地的经济高质量发展越有利。

（3）市场化程度是调节地方政府生态保护力度与经济高质量发展关系的路径机制。市场化程度对两者关系的影响表现为强化效应，即较低的市场化程度会增强地方政府生态保护力度对经济高质量发展的抑制作用；较高的市场化程度则会增强地方政府生态保护力度对经济高质量发展的促进作用。与此同时，随着市场化程度的提升，地方政府生态保护力度对经济高质量发展影响的“U”型曲线拐点值将向左移动。这意味着在相同的生态保护力度水平下，较高的市场化程度更容易使地方政府生态保护力度跨过拐点值对经济高质量发展产生促进作用。

基于以上结论，提出如下政策建议。

（1）积极引导地方政府加大生态保护力度。一是要引导地方政府正确认识生态保护与经济发展之间的关系，使其在思想上牢固树立保护生态环境就是保护生产力的观念，提高生态保护工作在地方政府绩效考核中的占比，提升其加大生态保护力度的内驱力。二是鼓励地方政府根据当地实际有效加大生态保护力度。比如针对生态资源丰富的西部地区，应引导地方政府将加大生态保护的重点集中在生态修复等方面；对不宜居生态区的居民推行易地搬迁，真正做到退耕还林、退耕还草、退耕还荒，推进生态区的“拟自然化”和“再野化”，实现生态保护与经济高质量发展的“同频共振”。三是加大对地方政府生态保护政策落实的监督力度和对相关主体违规处罚的执法力度，引导群众参与到生态保护的行动中来并形成违规行为的监督力量。

（2）切实推进地方政府间生态保护政策制定和执行的“联防联控”。一是引导地方政府正确看待地方政府间竞争的正面效应和负面效应，推动地方政府间的经济圈、城市群建设，使地方政府间结成利益共同体，消除或缩小彼此间的生态保护力度梯度差，破除“逐底竞争”策略性行为选择的土壤，共享经济邻近的正向空间溢出效应。二是构建地方政府间生态保护的共建共享机制。生态保护是一个系统工程，如果仅着眼于自我辖区的利益最大化，地方政府间很容易顾此失彼，相互掣肘。搭建综合数字化平台，推进数据资源跨地区跨部门互通共享，是实现地方政府间联防联控的重要保障。三是建立生态保护的跨区补偿机制，提高对重点生态功能区的转移支付，弥补生态资源丰富区因生态保护导致的经济增长损失，提升地方政府间联防联控的能力。

（3）有效推动各地区的市场化建设。一是加强各地区的市场化制度建设、法制环境建设和基础设施建设等，提升地方政府依法整顿、规范市场秩序的意识和营造公平、有序、竞争市场环境的能力；通过市场化程度提升推动地方政府生态保护力度对经济高质量发展影响的“U”型曲线拐点值向左移动。二是清除地方政府辖区之间的市场壁垒，推动全国统一大市场建设，打通辖区之间产品和要素流动的堵点，利用市场规律提升资源要素的配置效率。三是厘清政府和市场的边界，发挥有为政府和有效市场的优势，在政府职能和市场功能良性互动中推动生态保护和经济高质量发展。

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（责任编辑：王爱萍）