部分促企政策存在的问题及破解之策

薄文广 黄南

提 要：近期央地两级政府和相关职能部门出台了数量众多的促企政策，可谓“费了心也尽了力”，但部分促企政策存在着“变化较频繁、竞争非中性、精准性欠佳、主动性较差”等四大问题，严重影响了政策效力的发挥。建议强化制度落实和保障、建立企业全程协商参与机制、加快落实竞争中性原则、政策聚焦问题导向和创新管理、强化数字赋能助力，更好提升企业的安全感、可预期感、公平感、获得感和便利感，加快推动我国经济持续回升向好。

关键词：预期；促企政策；问题

为了有效应对中国面临的日益复杂和不确定的内外部环境、提振企业预期，2022年5月，国务院印发《扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》，2023年7月和8月相继出台《关于促进民营经济发展壮大的意见》和《加大吸引外商投资力度的意见》。国家部委和各级地方政府积极贯彻和落实中央决策部署，纷纷出台促企政策，并提出诸多具体举措来提振民营和外资企业发展。近几个月来国家相关部委发布的仅针对民营企业①的部分政策文件具体如下表所示。

从表中可以看出，相關部委特别是与民企发展较为密切的国家发改委、中国人民银行等宏观管理机构，市场监管总局、税务总局等监管机构，公安、监察、法院等司法机构都纷纷出台促进民企发展政策，并提出了数目众多的具体举措来加以落实，可谓“费了心也尽了力”。但2024年2月份，中国制造业采购经理指数（PMI）为49.1%，比上月下降0.1个百分点，仍处于收缩区间，全国工业生产者出厂价格同比下降2.7%，环比下降0.2%；工业生产者购进价格同比下降3.4%，环比下降0.2%；人民币贷款同比少增3600亿元。可见，企业预期仍然偏弱，国内经济复苏仍然面临着较大挑战，这也对政策实施效力提出了更高要求。当下，部分促企文件政策效力较弱，存在四大急需破解的问题。

一、近期部分促企政策存在“四大”问题

（一）部分促企政策变化较频繁，影响企业预期

当前促企政策不可谓不多，据不完全统计，仅东部沿海某省份最近几年出台的相关促企政策，光目录就有800多页。但许多政策变化较频繁，有时甚至几年内发生180度变化，政策缺乏连续性和稳定性。特别是一些限制性的监管政策，有时候一个行业管理部门出台的仅包含几页A4纸的文件就可以对整个行业带来严重不利影响。这显然会影响企业家的可预期感，导致企业不会进行（对原始创新日益重要的）长期性的战略投资，甚至对企业命运能否由自己掌握都产生较大疑问。当前，甚至有部分企业家选择无论政府“说什么”和“干什么”，自己均“躺平”，不再扩大投资，从而使得政策边际和长期效果日益减小。

此外，许多政策从出台到执行的时间较短，有时甚至仅有一两个月时间，没有给受影响的企业合理的过渡期和较充足的调整期。一些地方政府习惯于实行运动式的“一刀切”，例如一些安全事故发生后的全行业整顿或全区域停产给企业正常经营带来严重影响。相关部门在出台政策之前，是否应该进行良性的政企互动和政策博弈，而非部门单独决定，企业只能被动和机械地执行；如果出台政策只是某些政府部门的独占权力，显然会严重影响企业的可预期感。

（二）部分促企政策竞争非中性，影响企业公平感

由于缺少一些鼓励基层地方政府“大胆想、创新干、优胜劣汰”的相关制度保障，使得一些地方基层政府在政策具体落实中，常选择自身风险最小化的不作为。例如为了规避泄密和违反相关国际组织规定以及不必要的风险，在项目招投标和一些行业技术标准及规则制定上常限制外资企业参与，外企也无法享受产业扶持、税收返还和工业用地优惠等支持政策。在普惠金融上，民企和外企得到的金融支持仍然较弱。统计数据显示，2023年前三季度，人民币贷款增加19.75万亿元，外币贷款减少559亿美元，但新增人民币贷款仅有33.9%投向民营企业（同比上年下降17个百分点），相对于在经济和就业中所占比重（民企占60%以上的国内生产总值和80%以上的城镇劳动就业）滞后很多，且许多贷款都是在银监会等监管机构直接下达“压迫”指标下被动完成，民企贷款的抵押标准、贷款利率和贷款期限等条件比国企要苛刻很多。

在内需不足和出口疲软的背景下，虽然政府加大了“铁公基”以及新型基础设施等新基建投资力度，但许多合同均主要由央企和地方国企获得，并在经过层层转包后由民企具体完成。当前促企政策的竞争非中性，严重影响了民企和外企的公平感，甚至萌发不是“自己人”的挫败感。

（三）部分促企政策精准性欠佳，影响企业获得感

实地调研发现，许多促企政策更多是部门主观的“供”，并不是市场主体所“需”。例如疫情期间实施的“扩大实施社保费缓缴政策”，中小微企业对该类政策响应程度不高，主要原因在于企业需求不强。特别是在当前地方财政收支压力较大背景下，许多促企政策无法有效兑现。例如给重点引资企业的税收返还，一些企业所在地政府由于经济增长趋缓以及给企业减税降费造成的财政收入减少和刚性支出之间的矛盾日益显现，导致其承诺的配套资金较难兑现。

此外，一些部门出台的政策文本表述模糊，缺少有效落实的抓手。其更多是从“态度”上支持、鼓励、引导和促进企业发展，但在具体如何支持、如何鼓励、怎样引导、怎样促进等方面，则并未详细回答，导致基层在执行时无所适从，有时不得不“以文件落实文件”和“以会议落实会议”。在落实一些涉及多部门相互协调的政策时，也常存在空位（无明确责任部门）、缺位（部门间分工不合理）和错位（部门间一些规定自相矛盾）现象，使得部分促企政策空转而得不到有效落实，政府政策成为“摆设”，大大降低了政府公信力。

（四）部分促企政策出台的主动性较差，影响企业便利感

当前，各地出台的一系列促企政策的平台和信息发布渠道相对分散和杂乱，主要包括发改、经信、商务、科技、住建、国土、环保、安监等主管部门。这些平台主管单位不同，服务对象和内容不同，发布时间和提供的信息也不相同，企业难以准确分辨和便利使用。另外，由于没及时做好政策梳理、宣传、解读，常导致企业未必都能知晓和掌握相关政策。根据一项对杭州市446家中小企业进行的抽样调查显示，政策综合知晓率仅为47.23%，超过半数企业不知道有哪些惠企政策、在哪里申报、怎么申报，从而无法享受相关政策。

此外，企业要想获得政策兑现，一般都需要根据主管部门要求，填写相应申请，提交相关资料，由职能部门审核后，经专家评审和公示，最后由财政部门兑现，时间跨度最少半年，有时甚至超过一年。有的地区职能部门也尝试利用大数据等新科技让政策兑现便利化，但这一模式仍在局部探索，未大范围推广。

二、有效提升促企政策效力的建议

（一）强化制度落实和保障，提升企业安全感

当前中国经济面临困难的一个重要原因是企业家和百姓对未来缺少信心，企业纷纷压减投资，个人减少不必要支出，经济进入收縮状况，循环无法高效进行。因此，如无“底座”的信心，其他微观政策就如同“海市蜃楼”。民营企业是推动经济发展、解决大众就业问题的重要市场主体，无论是外企还是民企，都是中国经济大家庭的一分子，甚至都不用刻意区分国企和民企，应根据相关法律法规，对不同类型企业“一视同仁”，而不应“差别对待”。

在国企和民企关系上，国家提出坚持“两个毫不动摇”；在外企发展上，国家提出要坚持推进高水平对外开放。建议要把上述中央确定的提法真正落实好，并使其制度化和法制化。政府相关部门特别是国家部委在出台波及全行业或全国层面的涉企监管性政策前，必须交由上级法制部门进行合法性审议，以便打破部门利益以及不同部门同时“发力”可能引起的“合成谬误”问题。

此外，国家也应从宣传和舆论上鼓励支持民营经济和外企发展壮大，对一些刻意歪曲党的民营经济政策的别有用心的自媒体进行惩处；选择一些有代表性的重大科研课题和重大国家战略项目，在不涉及国家安全前提下，向民营企业和外企倾斜。国家相关部门也应依法保护包括民企和外企在内的企业产权和企业家权益，对一些代表性的法律争议案件进行公开审理，通过“行动”而非“口号”来更好提升企业家安全感。

（二）建立企业全程协商参与机制，增强企业预期

当前政策制定部门在出台政策时，有许多都是“自拉自唱”，市场主体参与程度不够，企业发展的“痛点”和“难点”等真实需求未能传达到供给端。因此，应利用国家发改委民营经济发展局成立的契机，抓紧构建包括利益表达、利益博弈以及利益保障等在内的企业家利益群体的全过程协商参与机制，把国家发改委和商务部针对民企和外企的沟通交流机制制度化、常态化，并扩展到地级市一级。特别是在出台影响全行业的涉及数据、安全、隐私、标准等监管或限制性政策时，多倾听企业家的“声音”，提升政策透明度，并依据“小步慢走”而非“大步急走”原则进行相关政策的渐进调整，更好保证政策稳定性和连续性。

此外，相关部门应加强对政策制定后的监督、评价和调整完善。建议定期委托国内外有公信力的第三方机构进行相关政策效力评估，把结果向全社会公开；积极引导地方以评促建、以评促改、以评促优，对企业关注的重点政策定期进行专项督查，更好推动政策落地生效。

（三）落实竞争中性原则，提升企业公平感

竞争非中性是民企和外企当前公平感缺乏的重要来源，要把倡导“竞争中性”提升为市场主体制度的基础理念。特别是要进一步消除地区的行政性垄断造成的市场分割和地方保护，打通制约经济高效循环的关键堵点；加快由市场开放转向制度开放，加快出台保障竞争中性原则实施的相关配套政策，强化透明和公平的规则、规制、管理标准制定等法治化和市场化的营商环境建设。

（四）政策聚焦问题导向和创新管理，提升企业获得感

制定促企政策时应深入调查研究，突出问题导向，聚焦当前和未来时期企业最关注的重大问题。促企政策不在“多和细”，而在“准和精”。由于中国各地区之间无论是发展阶段还是发展特征与条件，都相差较大，因此，在一些产业和经济政策的制定和实施上，中央要信任地方政府，并给予区县地方政府一定的灵活空间，而非所有政策规定都要“一杆子捅到底”。应尽快出台针对审批人员（除触犯法律法规者外）的容错免责机制，鼓励部委主管部门理性顶层设计和地方主动先行先试的良性互动，主动加快去除一些影响企业或行业发展的制度性的不合理壁垒和政策“路障”，以更好激发政府办事积极性和企业活力。

此外，当前促企政策出台部门过多、过乱、过杂，且出台方式和标准各不相同。建议将政府各部门分散的惠企政策兑现事项进行整合，由一部门进行集中管理和统筹跟踪，并在省、市、区行政服务中心加设“促企政策服务和兑现专窗”，变“多门申报、分散管理”为“一口通办、全面统筹”，实行“一口进出、分类审定、封闭运行”的闭环管理服务模式。

（五）强化数字赋能助力，提升企业便利感

当前，我国数字经济基础设施比较完备和发达，数字产业化和产业数字化建设也如火如荼，但是数字治理还相对滞后，特别是在利用数字化技术让企业“少跑腿”从而提升营商环境方面，还有巨大潜力。

建议基层区县级人民政府通过政府购买公共服务的方式，由社会第三方利用数字科技对国家、省、市、区出台的惠企政策分门别类进行梳理汇总，形成不同门类的“政策包”，同时根据大中小微企业划分标准和“专精特新”企业认定标准，对企业类型进行分类“画像”，利用大数据技术，自动识别每条政策“关键词”和企业标签，向已经符合条件的企业推送各项政策，不符合条件的企业则不会被打扰。

在政策兑现环节，可以打通政府相关部门在就业、纳税、研发、出口、社保之间的数据孤岛，实现政策兑现的自动化，强化企业的无感服务，构建“无事不扰、有求必应”的企业服务工作机制，政府相关部门要做好“吃啥做啥，而非有啥做啥”的“主动店小二”，助力企业高质量发展。

（薄文广，南开大学滨海开发研究院副院长，南开大学中国式现代化发展研究院高级研究员，南开大学经济学院副教授；黄南，南京市社会科学院经济发展研究所所长、研究员）

①由于篇幅所限，许多省份近期出台的促进民企发展的政策没有列出。而实际上，除了民企外，国家部委和相关省份也出台了大量大力吸引外企的政策，由于同样原因，本文没有一一列出。