应重新划分粮食产销区并完善相关政策

魏后凯

我国现行的粮食产销区划是2003年及之前在粮食流通体制改革过程中逐步形成的。按照现行粮食产销区划，全国31个省（区、市）被划分为13个粮食主产区、7个粮食主销区和11个粮食产销平衡区。其中，主产区包括河北、河南、黑龙江、吉林、辽宁、湖北、湖南、江苏、江西、内蒙古、山东、四川、安徽，主销区包括北京、天津、上海、浙江、福建、广东、海南，产销平衡区包括山西、宁夏、青海、甘肃、西藏、云南、贵州、重庆、广西、陕西和新疆。

经过20多年的发展，目前各地区粮食产销情况已经发生很大变化，现行粮食产销区划已难以准确反映全国粮食产销的实际情况，也影响了粮食产销区政策的精准性和实施效果。近年来，全国粮食生产重心持续北移，主产区出现萎缩态势，粮食调出向少数省份过度集中。2016-2021年，全国只有6个省份能够常年调出粮食，其中，黑龙江粮食调出率为75.41%，吉林为64.74%，内蒙古为61.48%，河南为16.04%，安徽为14.87%，新疆为8.95%。这期间，全国粮食调出总量的85.26%是靠黑龙江、吉林和内蒙古三个省份贡献的。同时，单纯按省级行政区划分产销区，会掩盖省域内部的差异，也容易使主销区、产销平衡区推脱和转移粮食安全责任。与1998-2003年相比，2016-2021年主销区和产销平衡区各省份粮食自给率都在下降，其中主销区粮食自给率由37.58%下降到28.12%，产销平衡区由87.73%下降到79.68%，分别下降了9.46个和8.05个百分点。

保障国家粮食安全是中央与地方的共同责任，也是主产区与主销区和产销平衡区的共同责任。为更好地保障国家粮食安全，当前亟须建立粮食主产区、产销平衡区、主销区新划分标准，据此重新划定粮食产销区，明确各产销区共保粮食安全的责任，进一步优化产销区布局，建立完善多层次的利益补偿机制，不断提高主销区和产销平衡区粮食产能和粮食自给率，推动形成以主产区为主要力量、主销区和平衡区共同支撑的粮食安全保障新格局。

一是对粮食产销区进行重新划分。根据粮食产量、粮食调出（入）率、粮食净调入量、耕地数量及潜力等指标，在省级和县级两个层面，重新划定粮食主产区、主销区及产销平衡区。首先按省级行政区划确定粮食主产区、主销区和产销平衡区，然后在省域内部以县级行政区为基本地域单元，确定粮食主产县，以此作为国家实施粮食主产区政策的重要依据。无论主产区还是主销区和产销平衡区，都应确定相应的粮食主产县，这样既有利于减轻主产区压力，使其能够休养生息，又可压实主销区和产销平衡区的粮食安全责任。

二是建立产销区划动态调整机制。工业化、城镇化的推进以及人口分布格局的变化和各地政策落實情况等，都会对全国粮食产销格局产生重要影响。因此，对全国粮食产销区划需要根据形势变化及时进行相应的调整。为提高粮食产销区政策的精准性，建议以5年为周期，对主产区、主销区、产销平衡区粮食生产和调出调入情况等进行综合评估，以此为依据开展粮食产销区划动态调整。

三是加大对粮食主产县支持力度。以省级粮食产销区划为基础，在省域内开展粮食产销区划，确定粮食主产县和非主产县，可以更好压实粮食生产责任，使各项奖补政策精准对接到粮食生产真正集中的地区，增强政策的实施效果。国家粮食主产区政策要进一步下沉到县级，综合运用财政、税收、金融等政策工具，构建完善的粮食主产区支持政策体系。中央和省级政府都应加大对粮食主产县的支持力度，尤其要对粮食主产县集中连片的区域给予重点支持。

四是建立省际横向利益补偿机制。在加大对粮食主产区纵向利益补偿的基础上，按照“谁吃粮谁拿钱、谁调粮谁补偿”的原则，建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，推动缺粮调入地区承担更多的粮食安全责任。可以考虑以粮食生产成本和调入调出量作为主要依据，按粮食调入量、补偿系数和每公斤成本补偿标准确定各粮食调入地区应缴纳的实际补偿资金，纳入由中央财政设立的专项基金，根据粮食调出地区粮食调出量统筹分配拨付。其中，补偿系数可按粮食调入量设置成不同阶梯，粮食调入量越大补偿系数越高；每亩成本补偿标准=全国粮食每亩平均生产成本-（中央财政已补偿资金总额/粮食播种面积），每公斤成本补偿标准=每亩成本补偿标准/平均每亩粮食产量。横向补偿资金主要用于粮食调出地区在粮食生产、储备、流通能力提升、农业基础设施建设等方面的投入。

五是提高主销区和产销平衡区自给率。在保障国家粮食安全中，主销区和产销平衡区有能力承担更多的责任，要坚决遏制粮食自给率持续下降的趋势，通过稳播面、提单产，稳定并不断提高粮食自给率，从而减轻主产区的粮食生产压力，为主产区农民增收提供更多的机会。其中，主销区要守住粮食种植面积底线，切实稳定和提高粮食自给率，坚决防止和纠正放松粮食生产、忽视粮食生产能力建设的倾向；产销平衡区要确保粮食基本自给，继续稳定粮食产需基本平衡的局面。特别是，要鼓励一些在粮食生产领域具备资源禀赋优势但现已变成粮食调入省份的传统产区加大粮食生产能力投入，提高本省粮食自给率，使之回到粮食主产省或产销平衡省，切实落实粮食安全责任。

（作者为全国人大代表，中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员）