中美博弈背景下的美国港口国管辖: 趋势、风险与应对

李浩梅 李恩慈

摘 要：海洋是当前中美博弈的重要场域，美国近年来不断推行对华海上竞争，对中国的海上活动进行遏制围堵。在此背景下，美国的港口国立法在入港安全审查和环保要求方面更加严格，并通过扩大执法权增强美国的海上执法力量。其港口国执法实践也呈现新动向，体现在持续强化环保、安全和劳工高标准执法等方面，通过执法协议扩展域外执法范围，意识形态主导的针对性执法增多，加强对北极海域的管控等方面。美国不断强化港口国管辖的态势给我国海上安全和发展利益带来重大风险和挑战。我国应积极应对，重视加强国际海事规则履约，促进港口国管辖权规则完善，同时扩大与港口国家构建蓝色伙伴关系，推动形成港口国监督执法共同体，维护我国的海上安全和发展利益。

关键词：港口国管辖；中美博弈；海洋安全；风险应对

中图分类号： D80

文献标识码：A

文章编号：1672-335X（2024）03-0077-12

DOI：10.16497/j.cnki.1672-335X.202403007

党的十八大以来，我国持续推进海洋强国战略。保障海洋战略通道安全、维护和拓展我国的海洋权益，事关国家安全和长远发展利益，也是建设海洋强国的重要任务。港口作为海上交通枢纽，不仅是海上通道的重要节点，也是开展海洋活动不可或缺的中转和补给站，确保我国船舶能够进入和使用海外港口，对我国利用海洋战略通道、开展经贸合作以及和平利用海洋意义重大。1982年，《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）肯定了港口国对自愿停靠于本国港口的外籍船舶的管辖权，多个国际海事公约将港口国监督作为保障条约遵守的辅助手段，近年来，港口国监督也被应用于打击非法、不报告、不管制（Illegal， Unreported and Unregulated，IUU）捕捞。随着相关国际规则的丰富和发展，港口国管辖在国际船舶管辖体系中的重要性日益凸显，对船舶的国际航行影响越来越大。

美国是世界第一大国，也是我国第一大贸易伙伴国，其港口国管辖实践对我国商业及非商业航运活动具有重要影响。近年来，美国发起对华海上战略竞争，通过东南亚双边伙伴关系计划、“印太战略”等扩大对亚太、印太地区的海洋控制，美国及其盟友利用港口国管辖权加强对我国船舶的监督检查，干扰和阻碍了我国开展正当海洋活动，对此我们应保持警惕并加以防范。本文首先考察美国对华海上博弈的新形势，进而重点考察美国港口国管辖的立法动向与执法实践，在把握其趋势特点的基础上，深入分析美国强化港口国管辖给我国海上安全和发展利益带来的风险和挑战，最后提出我国的应对之策。

一、美国对华海上博弈新形势

近年来，随着与中国战略竞争逐步深入，美国把“控制海洋”提上重要日程，确保其全球霸权地位不受新兴起海洋国家的“挑战”。［1］海洋領域成为中美博弈的重要场域，美国不断拉拢组织海上同盟、推行对华海上竞争，加强对中国海上活动的围堵、打压和遏制。

（一）以竞争者定位中国角色

美国将中国视为战略竞争对手，在国家安全方面不断强化对中国的威胁感知能力，明确对华竞争态度，并通过推行“印太战略”等维护其“海洋霸主”的地位及其主导建立的国际海洋秩序。近几年美国颁布的海洋战略政策都特别关注中方的海洋活动与主张，大肆渲染这些活动对国际海洋秩序的挑战。

2018年，美国《国防战略》将中国视为“修正主义国家”（revisionist power），特朗普政府在《2019年印太战略报告》中重申中国为“重新安排该地区秩序”的“修正主义大国”，并明确呼吁“志同道合”的盟友和伙伴捍卫所谓的“基于规则的秩序”。［2］2020年，美国海岸警卫队（United States Coast Guard，USCG）联合多部门发布的《获取海上优势：利用整合的全域海军力量取胜》极力渲染大国竞争视角的战略指向，［3］其中有37次提及中国，而美国于2015年发布的《21世纪海洋合作战略》提及中国次数仅5次，［4］二者的共同点在于以“战略威胁”“竞争对手”来定位中国的国际角色，新版文件明确指出中国是其新时期海权的竞争对手，表明将会对华采取更加显而易见的抵制主张与行动，并配合其自后冷战时期提出的“分布式杀伤概念”，

该概念于2015年提出，是为应对其所谓竞争者的“反介入与区域拒止”战略而提出的，通过塑造美国海军的海上分布式武力伤害能力，提升其对他国海上活动的威胁应对能力，实现更多维度上对海洋的控制力。对中国的海上活动进行遏制围堵。［5］此外，美国国务卿布林肯在2022年发表的演讲也明确将中国视为既有国际秩序的挑战者，认为中国不断崛起壮大国家实力意在重塑其主导下的国际秩序。［6］由此看出，美国认为中国海洋实力的提升挑战了其主导建立的国际海洋秩序，并将中国视为其维护全球海洋霸权的强劲挑战者与竞争者。

美国对华政策也体现在北极事务中，作为北极国家、北冰洋沿岸国和北极理事会成员国，美国主张建立由北极国家主导的排他性强的北极治理体系。中国是地缘上的“近北极国家”，且中国与北极的跨区域和全球性问题息息相关，基于此，2018年出台的《中国的北极政策》白皮书将中国参与北极事务的身份定位于“重要利益攸关方”，明确中国参与北极事务的基本原则是尊重、合作、共赢、可持续。［7］而美国将中国在北极地区的客观身份定位视为“插手干涉”北极治理事务的尝试，美国时任国务卿蓬佩奥在2019年的北极政策演讲中否认了“近北极国家”的定位，认为只有“北极国家”与“非北极国家”两种分类，［8］并在其北极政策文件中将此视为潜在的威胁因素，将中国定位为北极治理中具有威胁性的竞争者。

（二）以“印太战略”构建小多边机制

奥巴马时期提出的“亚太再平衡战略”可以视为美国将战略重点置于亚太地区的初步尝试，关注钓鱼岛、黄岩岛问题上的分歧，以挑起中国与其他相关国家的主权主张冲突作为平衡亚太国家关系的重要抓手。特朗普时期提出以“印太战略”取代“亚太再平衡战略”，进一步明确其部署海洋力量的重点所在，2019年特朗普政府发布第一份加强印太意识的《2019年印太战略报告》，明确通过在印太地区着力于伙伴关系建设，以伙伴承诺换取在该地区相对稳定的力量部署环境，由此勾画了向印太地区深入的路径图。拜登政府上任后并未对“印太战略”作出实质性的调整，而是在原有战略的基础之上进一步深化讨论印太议题。其战略阵线可简要概括为“3+4+5”的格局，即美英澳“三边安全联盟”（AUKUS），美日印澳四国安全对话机制（The Quadrilateral Security Dialogue，QUAD），美英澳及加拿大、新西兰组建的“五眼联盟”。2021年召开的首届QUAD峰会讨论涉及台湾问题、南海问题等印太安全议题，2022年第二届QUAD峰会又进一步提出推进“印太海域态势感知伙伴关系计划”（Indo-Pacific Partnership for Maritime Domain Awareness，IPMDA）的战略计划，同年美国出台《美国印太战略》，试图进一步加强USCG在印太海域的活跃度与影响力。

美国拼凑的“准海洋安全联盟”网络逐渐覆盖了从东北亚、台海、东南亚延伸至印度洋及南太平洋的全部“印太”区域，构建起针对中国的、具有明显排他性特点的印太海洋安全阵营。［9］美国宣称推进上述战略是为平衡该地区的国际秩序及加强盟友共振，其实质是通过国家政策宣誓伙伴承诺，企图架构起围堵中国的小多边机制。

二、美国港口国管辖的立法演变与实践特点

《公约》和《国际海上人命安全公约》（International Convention for Safety of Life at Sea，SOLAS）、《国际防止船舶污染公约》（The International Convention for the Prevention of Pollution From Ships，MARPOL）、《海员培训、发证和值班国际公约》（International Convention on Standards of Training，Certification and Watch- keeping for Seafarers，STCW）等海事公约为港口国管辖权的行使提供了国际法框架。此外，在各大海区沿岸国家还签署了港口国监督的区域合作协定，目前美国并未加入任何一个区域性港口国控制备忘录组织（Memorandum of Understanding on Port State Control，MoU），而是通过国内立法建构起自成体系的港口国监督制度。近年来，服务于其对外政策，美国加强了港口国管控立法，其执法实践也呈现一系列新趋势，值得密切关注。

（一）美国港口国管辖的立法演变

美国海洋立法为综合型海洋立法模式，既有海洋事务管理和国家海洋政策宣示的综合性立法，在此立法之下还有众多配套实施的子法规。［10］美国的港口国管辖立法以联邦基本法律为核心，《2000年海洋法》（Oceans Act of 2000）、《美国法典》（United States Code，USC）、《美国联邦法规》（Code Of Federal Regulations，CFR）等法规纲领性地体现了美国对其管辖海域的基本管控立场与政策，包括维护海洋环境、加强国际合作等，［11］在综合性立法之下又通过多层次的专项立法构建起本国的港口国管辖制度。

1.“公约”时代的环保立法

20世纪60—70年代，海上油轮事故频发，受“托里·坎荣”号油轮等重大事故影响，国际海事组织陆续制定和修订了多个关于船舶航行安全和防止船源污染的海事公约及议定书，为国际航行的船舶提供了重要的國际规则。美国积极参与国际海事公约的磋商和制定，并积极制定国内立法履行国际公约义务，这一时期美国海洋及港口专项立法以防治船源污染为重点，为美国执法部门防范和应对船源污染提供了法律依据。

为深入有效实施MARPOL的相关规定，充分行使公约赋予港口国在船舶污染防治方面的管辖权，美国制定了《防止船舶污染法》（Act to Prevent Pollution from Ships，APPS），规定外籍船舶在美国港口的排放限制及证书要求、执法人员的权力、船舶在受到不适当滞留时的救济途径等内容。此外，回应“埃克森”号溢油造成的重大海洋环境污染事件，1989年，隶属于美国埃克森公司的巨型单壳油轮“埃克森·瓦尔德斯”号（Exxon Valdez）在阿拉斯加州南部海域的威廉王子湾触礁，船上油污泄露，最终导致近44，000平方千米海域面积和1，900千米海岸线遭到不同程度的污染。参见：Exxon Valdez Spill Profile［EB］. https：//www.epa.gov/emergency-respo-nse/exxon-valdez-spill-profile.美国出台了《1990年油污法》（Oil Pollution Act of 1990，OPA1990），规定USCG针对美籍及外籍船舶进行证书及配员标准的检查及采取相应控制措施的权力，并授权其登临船舶进行检查。特别是该法案对靠港油轮提出双壳结构的设计和建造要求，在一定程度上弥补了当时国际社会油轮环境标准的缺失。［12］1996年美国出台的《国家入侵物种法》针对配备压载水舱的船舶规定了报告义务及相应的民事及刑事法律后果，要求外籍船舶在进入美国港口前24小时提交船舶状况报告及压载水管理计划，以防范外籍船舶给港口水域带来生物入侵风险。

2.新世纪的港口安全立法

进入21世纪，受“科尔”号事件2000年10月12日，美国海军“科尔”号驱逐舰（编号DDG-67）在也门亚丁港补充燃料时遭到自杀式袭击，人员安全及海上财产遭受巨大损失。参见：USS Cole Bombing［EB］. https：//www.fbi.gov/history/famous-cases/uss-cole-bombing。及“9·11”恐怖袭击事件影响，美国开启了加强港口安全风险防范的立法议程，国会接连出台多个保障港口安全的相关法案，旨在构建起港口及海上通道安全的法律保障体系。具体来说，《2001年港口和海上安全法》要求在国家和地方设立港口安全咨询委员会，由其履行港口的安全评估职责，定期报告港口安全状况及改善建议；《2002年海上运输安全法》为该委员会提出的可执行的安全计划提供资金支持依据，根据该法案规定，对于可执行的港口设施安全计划，由联邦向执行机构提供总需额的75%作为联邦匹配资金，并提供一定数额的资金用于海上安全技术研发、海上安全执法人员培训。参见：Maritime Transportation Security Act of 2002［EB］. https：//www.congress.gov/107/plaws/publ295/PLAW-107publ295.pdf。并明确规定了船舶的提前报告义务。

《2002年海上运输反恐法》则专门在USCG下设了反恐小组，与联邦反恐小组相互协作履行职责，提前预防、及时应对港口内的突发性安全事故，并对2001年法案的提前报告要求作出进一步规定，要求船舶必须至少在进入美国领水前96小时向主管部门提交船舶相关信息，并确保船舶的设施、人员等安全状况合规。此外，美国2010年出台的《邮轮安保和安全法案》专门对邮轮的港口准入条件做出了一定限制，要求所有定期进入美国港口的邮轮都须在船舶上仿照美国酒店内的安全设施配备相应的消防安全设施，这实际上是在船舶安保设施及人员配置等方面将国内法要求适用于外籍船舶的体现。

3.对华战略竞争时期的港口立法动向

近年来，美国推行对华战略竞争，持续出台并修订海上战略、国防战略、安全战略等，更加重视加强USCG的海上前沿存在和提升国家海上力量。具体包括2015年的《21世纪海上力量合作战略》、2020年的《海上优势：以一体化全域海上力量制胜》、2022年的《国家安全战略》等政策文件。这些文件对国际海上形势及可能威胁因素进行全面充分的威胁评估，在关注传统海上安全威胁的同时，霸权护持的色彩更加浓厚，［5］并将强化港口及航道安全、保护海洋环境等作为维护海上安全的优先议题。

在提升港口安全方面，近年来美国收紧了入港安全审查，对靠港船舶设定强制性的网络安全要求。2021年USCG发布《船舶网络风险管理指导》（Vessel Cyber Risk Management Work Instrument），要求靠港船舶须在船舶的安全管理系统中更新网络安全管理信息，未进行更新登记的船舶将会被滞留，虽然这一要求基于IMO的MSC.428（98）号文件，但USCG对其做了强制化规定，对船舶的要求也更加严格。https：//www.news.uscg.mil/maritime-commons/Article/3559377/vessel-cyber-risk-management-work-instruction-update/.2024年2月，拜登政府继续发布行政命令，旨在加強USCG处理和应对船舶、港口和海滨设施面临的网络威胁的执法权，据此USCG有权检查任何对国家海事基础设施构成网络威胁的船舶和海滨设施，限制其认为存在网络安全风险的船舶入港，并在此基础上强调了拟抵港船舶的审慎报告义务。［13］随后USCG就发布了针对在美国商业海港使用的中国制造船岸起重机采取网络风险管理措施的海事安全指令。

在环境保护方面，在2018年《船舶意外排放法案》（Vessel Incidental Discharge Act，VIDA）确立的船舶排放标准基础之上，美国未来可能进一步出台航运脱碳立法，为船舶航运提出更高的碳排放标准。例如，2022年6月有美国众议员提出《2022年航运清洁法案》，提出到2030年温室气体零排放的目标，该法案提案由美国众议院议员艾伦·洛文塔尔（Alan Lowenthal）提出，并于2022年7月向美国众议院提交，其中建议了诸多限制船舶碳排放的规定，为船舶所使用的燃料设定了极为严格的碳强度标准，随后于2022年9月，全球最大的集装箱航运公司之一马士基公司对该法案表示了明确的支持意向。参见：H.R.8336-Clean Shipping Act of 2022［EB］. https：//www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/8336？s=1&r=21.法案一旦通过，势必会对停靠美国港口及利用航道的船舶产生巨大冲击，到港船舶将面临更为严格的设备及燃料要求。2023年向国会提交的《国际海洋污染责任法案》同样关注到了船舶在美港的碳排放问题，提议对抵港船舶所使用的碳基燃料征税以促进碳减排。虽然从一个立法议案到最终成为法律并公布施行仍需时日，但从其立法建议可以窥见国家政策动向，可以预见，美国未来的港口国监督检查可能会更加聚焦船舶的碳排放、油污排放管控，为船舶设定严格的环保责任。

（二）美国港口国管辖的实践特点

近年来，受世界局势变动及地缘政治因素的影响，USCG对靠港外籍船舶的管控有所增强，并呈现出几个重要的趋势和特点，包括强化环保、安全和劳工高标准执法，通过执法协议扩大域外执法，意识形态主导下的针对性执法增多，提升对北极海域的管控。

1.强化环保、安全、劳工领域的高标准执法

首先，船源污染一直是美国港口国执法的重点领域，USCG在港口国监督检查（Port State Control，PSC）中持续加强对船舶油污水、压载水排放这类水体污染行为的检查力度。2021年USCG开展“加强检查项目”（Enhanced Exam Program，EEP），将船舶压载水排放作为检查重点，防止船舶携带的外来有害水生物及污染物对海洋生态造成威胁与破坏，因压载水排放不达标而被重点检查的船舶数呈现出爆发式增长，2022年靠港船舶在压载水方面的缺陷总数比2021年增加了25%。［14］此外，船舶的大气污染问题受到进一步管控，美国支持国际海事组织（International Maritime Organization，IMO）的“限硫令”，并在执法中予以落实，加州于2021年对一艘中国台湾船舶的违规硫排放行为开出了95万美元的罚款，［15］向外界传达出不断强化船舶污染管控力度的信号。

其次，美国港口国执法实践日益重视船舶安全检查，维护港口安全。USCG在PSC中强化了安全检查的力度，船舶遵守SOLAS的情况，尤其是船舶的消防安全设施合规成为检查重点之一。在2021年度PSC检查中，因船舶消防安全缺陷而被扣留的船舶占到了总数的26%，居于首位；2022年度检查中发现的SOLAS相关缺陷占总缺陷的80.06%。［16］持续增长的消防安全及SOLAS等安全缺陷体现出美国港口国监督执法对安全缺陷的低容忍及对维护港口及航道安全的重视。同时美国还将港口安全议题纳入了未来执法规划和国际合作项目中，与图瓦卢共同推进的国际港口安全项目将强化港口安全维护力度作为行动重点，明确管控未经授权进入等威胁港口安全行为的程序和措施。［17］2024年1月，USCG司令部倡议在大西洋沿岸设立一套航运安全航道系统，用以保障美国东部沿海港口网络内船舶的通航安全。［18］

此外，近些年海上劳工权益保障成为美国港口国执法的新领域。一方面，USCG在PSC中着重审查船员的工作环境及安全证书；另一方面，USCG曾在公海对外籍渔船以“强迫劳动”为名进行多次拦截、登临检查等执法活动。譬如2022年5月，USCG以船员长期劳动导致船舶不适航为由扣留了一艘中国台湾船舶并遣返了相关船员。［19］

2.通过执法协议扩大域外执法

美国为加强对重要海域的控制、维护其海上霸权积极对外行动，推动与东南亚和太平洋岛国的执法合作，通过双边、多边合作形式编织其海上执法联盟体系。特别是通过对外签署海上执法协议，获取在其他国家管辖海域内的执法权，强化了美国在南太平洋、印度洋海域的实际管控力。同时美国还在日本关岛启动新的军事基地，也将为USCG在印太地区开展海上执法活动提供更为充实的资源支持与便利。

目前，“随船观察员项目”（Shiprider Program）成为美国近年来不断扩大在太平洋海域执法势力的重要抓手，自2010年以来，美国已与太平洋岛国陆续签订12项这类双边海上执法协议，合作国家包括库克群岛、密克罗尼西亚联邦、斐济、瑙鲁、帕劳、马绍尔群岛等太平洋群岛国家，派遣巡逻艇在太平洋岛屿区域进行巡逻，并多次采取登临检查等措施。2023年8月USCG在巴布亚新几内亚的专属经济区内进行海上执法活动，进行了4次登船检查、6次观察报告，随后巴布亚新几内亚国家渔业局对船舶经营者处以罚款。该项目肇始于20世纪70年代，协议两国通过签署海上执法协议，在其管辖海域及公海海域共同开展海上执法项目，实施打击海上犯罪与IUU捕捞的执法活动，然而其实质是由其他沿海国向USCG让渡主权国家在领海及专属经济区内享有的部分管辖权。根据2023年美国与帕劳签署的协议，USCG甚至可以在没有帕劳官员在场的情况下代表帕劳登船和执行安全工作。［20］与巴布亞新几内亚的协议中也有类似授权条款，即允许美国海岸警卫队官员代表巴新登临并搜查可疑船只，而不需要巴新法律官员作为随船观察员在场。

此外，美国与东南亚多国签订了协作执法协议，提供设备、培训资源并开展联合演习。2022年6月，美、日、菲三国的海上执法部门共同开展了海上联合演习活动，通过海上搜救、海上执法、模拟登临检查等活动增强海岸警卫队的执法能力；2023年8月，“Munro”号在西太平洋海域进行巡逻时与日、韩、新、泰等国家进行了合作演习活动。Coast Guard Cutter Munro returns home following 118-day，23，000-mile Western Pacific patrol［EB］. https：//www.news.uscg.mil/Press-Releases/Article/3561781/coast-guard-cutter-munro-returns-home-following-118-day-23000-mile-western-paci/.此外，2015年美国资助菲律宾设立国家海岸监视中心（National Coast Watch Center），并于2019年开展海上联合演练活动，2020年美国与越南渔业管理局签署渔业执法合作谅解备忘，声明通过技术、资金援助加强对港口渔业管理的能力。

美国《21世纪海上力量合作战略》明确将海上合作和跨国伙伴关系作为实现其长期安全目标的战略手段和起点，可以预见，在中长期的战略部署计划中，美国的海上执法行动将会持续以双边合作、“小多边”合作作为其海上执法的常态化形式，从而在长期发展中实现巩固其主导的海洋秩序的愿景。

3.意识形态主导下的针对性执法增多

国际局势和地缘政治成为美国实施港口国管辖及执法的重要考量因素。俄乌冲突对美国的港口国管辖政策产生了实际影响。2022年4月，白宫宣称要禁止俄罗斯船舶进入任何美国港口，根据该公告，“俄罗斯船舶”包括悬挂俄罗斯国旗的船舶；由俄罗斯政府、公民、法人等拥有所有权的船舶；俄罗斯运营的船舶。参见：Proclamation 10371—Declaration of National Emergency and Invo-cation of Emergency Authority Relating to the Regulation of the Anchorage and Movement of Russian-Affiliated Vessels to United States Ports［EB］. https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2022/04/21/a-proclamation-on-the-declaration-of-national-emergency-and-invocation-of-emergency-authority-relating-to-the-regulation-of-the-anchorage-and-movement-of-russian-affiliated-vessels-to-united-states-po/。并授权国土安全部根据此公告制定或发布具体规则并予以实施，试图将船舶可能带来的政治及武力安全风险排除于港口之外。

在实践中，USCG以意识形态和政治立场为导向的针对性执法也愈发凸显。2023年8月，中国香港船舶在靠港时遭遇USCG的强制登船检查，船员的政治身份遭到质疑，2023年7月，中国香港籍“振华28”号轮在美国佛罗里达州港口受到强行登船检查，部分船员的相关证件被扣押，政治身份也受到无理质疑。参见：Exclusive： US law enforcement personnel unreasonably interrogate， harass Chinese cargo ship， collect crews biometric information［EB］. https：//www.globaltimes.cn/page/202308/1296814.shtml。这种执法行为具有针对性和歧视性，是美对华“硬政策”的现实体现。此外，根据《海岸警卫队2018—2022年战略计划》，USCG将在现有基础上建立印度洋巡逻队，进一步强化在印度洋海域的执法力度，近年来也曾多次查扣伊朗等国的军火船。［21］同时，2024年2月初，拜登政府发布总统令，扩大USCG在监管港口网络安全方面执法权力，同时要求全面更换其港口使用的中国起重机，称其会对港口安全产生潜在威胁，［22］该行动的指向性极为明显，将进一步升级中美间有关海上安全威胁的争论。

4.强化北极安全，提升对北极海域的管控

北极海冰消融、通航条件提升使北极在地缘政治中的战略地位提升，随着“后冷战合作时期”的终结，北极海域内对抗意味明显，芬兰、俄罗斯等国纷纷强化北极活动。［23］美国作为北极门户国家也愈加重视地缘政治伴随的安全风险，将北极地区视为提升其威慑力的“大国竞争竞技场”，认为中、俄两国的北极活动对美国安全利益形成了潜在的威胁，［24］因而将加强北极海域安全作为维护其在全球海域主导权的重要一环。

2013年美国首次发布的《北极地区国家战略》对北极地区利益的认知以应对北极气候变化危机为主视角，［25］而2022年发布的新版《北极地区国家战略》则更加强调巩固盟友合作以及提升USCG活跃度，以期强化美国在北极治理体系中的话语权。［26］USCG于2022年12月举办的北极峰会重申推进新版北极战略以及不断增强美国在北极区域话语权的意向，并于2023年10月发布了《北极战略展望实施计划》，［27］为推进北极竞争战略及提升震慑力提供了细化方案。

在实践中，美国近年来加大了对包括北极水域在内的管辖海域的权利主张，外国船舶在相关海域开展活动将受到更多规制和检查。先是2020年美国政府发布文件，要求外籍科考船在进行考察前必须严格履行报告义务，并由国务院海洋和极地事务办公室等主管部门对其研究提案进行审批。［28］2023年12月，美国国务院发布美国外大陆架界限地理坐标，单方面宣布在北冰洋等区域外大陆架的主张，总面积约100万km2，分布在北极等7个区域。［29］近年来，USCG的执法实践也充分体现了推进新北极战略的意图。2023年8月，“金博尔”号巡逻舰在白令海峡以及北极圈以北海域进行海洋生物资源研究，并打击IUU活动，还对其专属经济区内开展海上军事演习活动的俄罗斯军舰进行观察。［30］此外，美国计划在阿拉斯加州建设诺姆深水港（Nome），用于服务USCG的北极科考、演习等活动，这将进一步巩固和加强其在北极海域的实质性存在和管控能力。

三、美国强化港口国管辖给我国带来的风险和挑战

近年来，美国不断强化港口国管辖措施，并通过签署执法协议取得域外执法权，在美国推进对华战略竞争的大背景下，美国及其盟友利用港口国管辖这一手段加大对我国船舶的执法管控，且歧视性特征日趋明显，不仅妨碍我国相关海洋活动的正常开展，损害我国的海洋权益，而且会挤压我国向海发展空间，给我国推动共建“一带一路”带来重大不利影响。

（一）增加船舶靠港风险，威胁我国海上通道安全

美国的PSC制度独立于全球九大MoU而自成一体，美国近年来不断收紧船舶环保、安全等方面的港口准入要求，对船舶的PSC检查更加频繁和严格。我国船舶为正常开展航运活动免受惩罚性管控措施必须严格符合美国国内法规所设定的各项标准，这无疑会提高船舶用于满足美国国内高标准的合规投入，增加船舶开展国际航运靠港补给的经济和时间成本，给我国开展海上运输等活动带来不利影响。例如，美国近年来提高限硫排放标准并新增对科考船通行的报告审批要求，同时持续推行强调压载水排放标准的船舶通用许可证项目（Vessel General Permit，VGP）与EEP则使船舶面临的违规赔偿风险大大增加。此外，美国未来可能出台航运脱碳立法，提出船舶碳排放额度要求以及征收碳基燃料税的要求。

蒙受地缘政治阴影的港口国执法超出了航运企业的应对能力，［31］近年来，美国特别强调对船舶和港口设施等的网络安全管理，美国执法机关也多次以“不实缺陷”为名对我国船舶采取登临检查、滞留等针对性措施，这将大大提升我国船舶在海外港口进行停靠补给面临的安全风险。加之西方媒体炒作相关报道还会损害我国航运企业的国际声誉，并可能增加我国船舶的商业保险费用，打击我国航运企业积极性与海上航运的活跃度，削弱我国船舶开展航运活动的竞争力。

此外，数据安全是各国加强保障国家安全的重要领域，美国准予船舶靠港的前提要件之一是船舶依照国内法规及国际规则严格履行事先报告义务，并要求船舶披露设备数据、建造过程数据及船舶检验、航行计划数据等相关数据信息及证明信息。例如，拜登政府14116号行政命令，在船舶的港口入港安全审查层面着重强调船舶网络安全风险的管控，USCG有权在必要情况下监督、搜查、控制船舶的数据、系统等船舶关键运行信息，可能会导致我国船舶在停靠美港时面临数据、系统等被搜查控制的风险，［14］重要的保密信息可能会因此强制透明化，船舶可能会因此面临跨境数据泄露与违反相应的信息数据保密义务的现实风险。

作为世界第二大经济体，我国日益依赖全球海上通道开展国际贸易和能源运输，依托重要海上通道的蓝色经济正在成为拉动中国经济增长的新引擎。自我国东南沿海向西的印度洋—地中海蓝色经济通道以及经北冰洋连接欧洲的蓝色经济通道是石油、天然气等战略能源的关键运输航道，中国90%的石油进口需要经过印度洋的海上通道完成。［32］可以说，国际海上通道是我国经济社会可持续发展的“生命线”，其畅通安全与否已成为关乎国家能源安全及对外贸易安全的战略性问题，确保海上通道安全对于扎实推进建设海洋强国具有重要意义。

（二）围堵打压我国远洋活动，挤压我国向海发展空间

和平探索和利用海洋符合国际海洋法的宗旨和目标，我国享有海上航行、飞越、资源开发、科学研究、铺设海底电缆等公海自由和海洋权利。特別是随着科学技术的发展，人类探索海洋的能力大大提升，极地和深海为人类生存和可持续发展提供了重要的空间和资源，因而成为世界强国激烈竞争与博弈的新场域。我国建设海洋强国，必须从近海走向深海大洋，提升认识海洋、利用海洋和保护海洋的能力。美国利用港口国管辖加强对我国船舶的监督执法，给我国发展远洋渔业和极地大洋科学考察活动带来重大不利影响。

首先，我国远洋渔业的发展受到打压。远洋渔业近年来已成为我国海洋经济发展的新引擎，我国在积极参与全球渔业有序治理的进程中也在渔业经济方面取得了显著成效。根据国务院新闻办公室发布的《中国的远洋渔业发展》白皮书总结，我国的远洋渔业发展已取得积极成效，包括：广泛签署互惠合作协议，积极参与区域性渔业管理组织，持续开展渔业活动合作等，高度重视远洋渔业国际履约，截至2022年，我国的远洋渔业作业海域延伸至太平洋、印度洋、大西洋公海和南极海域，处于有序稳健的发展进程中。参见：https：//www.gov.cn/zhengce/202310/content_6911268.htm。美国以将IUU视为美国海洋竞争力的负面影响因素，2022年6月，拜登政府发布《国家安全备忘录》，首次将打击IUU捕捞纳入其中，认为当前存在的IUU捕捞现象已经影响到美国在海洋领域发展的影响力与竞争力。参见：https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2022/06/27/background-press-call-on-the-presidents-national-security-memorandum-on-illegal-unreported-and-unregulated-fishing/。《港口国措施协定》作为打击IUU行动的法律依据，以《国家安全备忘录》通过QUAD构建起区域性协作打击网络。实践中美国及其盟友滥用港口国管辖权对我国远洋渔船进行执法，在缺少事实根据的情况下以打击“非法捕捞”为由进行拦截、登临检查甚至强行扣押等执法活动，将我国正常的商业远洋渔业活动进行政治化、安全化处理，以此抹黑中国合法的远洋渔业活动，限制我国渔业活动向深远海拓展，维护美西方的海洋霸权。2022年8月，USCG以涉嫌存在非法捕捞和强迫劳动的问题为由，对航行于南美附近公海海域的中国籍渔船进行登临检查，参见：China fishing fleet defied U.S. in standoff on the high seas，https：//apnews.com/article/taiwan-fish-pacific-ocean-oceans-china-810be144e62b695da2c6c0da65e9f051；2022年5月28日，美国海关以存在“强迫劳动”等压迫人权的问题为由扣押了中国大连海洋渔业公司32艘渔船及船上所载海产品，参见：CBP issues Withhold Release Order on Chinese fishing fleet，https：//www.cbp.gov/newsroom/national-media-release/cbp-issues-withhold-release-order-chinese-fishing-fleet。2024年2月，USCG基于美国与基里巴斯的“随船观察员协议”所赋予的执法权力登临中国籍渔船进行IUU捕捞的排除检查，［33］“随船观察员项目”作为美国在协议国家专属经济区内开展打击IUU执法的重要途径，导致我国开展正常的远洋渔业活动面临被USCG域外不合规执法的概率大大增加，安全风险进一步提升。

其次，我国海洋科学考察活动受到阻碍。我国是海洋地理相对不利国家，陆地并不直接面向开阔的大洋，进出深海大洋开展海洋活动需要借助海外港口进行停靠补给，因而受到周边国家的影响和牵制。近年来，美国不仅在其本土和海外领地强化港口国管辖，而且还借助其盟友关系或通过对中立国家施压等方式加强对南太平洋、印度洋海域的控制和影响力，利用港口国管辖阻碍我国极地大洋科学考察活动，挤压我国海上活动空间，损害我国自由、安全进出极地大洋的权益。实际上，相关外溢影响已经初步显现，尤其是在印度以“战略和安全关切”为由多次施压下。2024年初，作为印度洋重要交通枢纽的斯里兰卡决定一年内不允许任何中国科考船停靠其港口或在其专属经济区内作业。［34］这一决定将迫使原计划在斯里兰卡科伦坡等重要港口停靠补给的我国科考船重新寻找合适便利的海外港口，扰乱了我国相关海洋科学考察工作的开展。

（三）炒作抹黑我国声誉，阻挠“一带一路”倡议推进

拜登政府执政以来，对华国内国际政策依旧延续了特朗普政府时期的威胁化、“污名化叙事”，在国际舆论场上抹黑攻击中国，渲染中国海上威胁论，抹黑中国内外海洋政策，试图发起对华全面遏制打压，破坏我国与其他国家开展国际渔业合作和港口合作。

美国以“强迫劳动”“非法捕捞”等名义对中国籍船舶进行针对性执法，并利用国际舆论恶意炒作我海洋科学考察工作或远洋渔业活动，执法实践与国际舆论相互配合形成一套组合拳，对我国海上活动进行抹黑和污蔑。例如，美国国家海洋和大气管理局（National Oceanic and Atmospheric Administration，NOAA）向美国国会提交的2023年《国际渔业管理改善报告》将个体行为上升至国家行为，据此断定中国支持IUU捕捞。［35］美国借助话语权优势，将中国塑造成“规则破坏者”，中国面临陷入“规则合围”的被动局面。［36］

此外，美国通过对我国开展正常海上活动进行“污名化叙事”，［37］损害我国的国际声誉，干扰、破坏我国与沿线国家的海上合作关系，以维护美国在相关海域的霸权。美国近年来推行“印太战略”，与我国推进共建“一带一路”尤其是“海上丝绸之路”产生了明显对冲。美国在印太海域的联合执法活动，重在争夺在战略海域的主导权，遏制、打压中国的海上活动和影响力，通过施压相关地区国家选边站队，对其对华政策产生了负面影响，为“一带一路”倡议的推进，包括港口设施共建与海上贸易合作等项目埋下了诸多不确定的隐患与风险。譬如斯里兰卡在美国盟友印度的施压下关闭其港口对我国科考船的开放，菲律宾于2022年恢复了美国和菲律宾的军队舰船驻海驻扎的协定。

四、我国应对美国强化港口国管辖的建议

在当前地缘政治局势风云变幻、中美博弈加剧的复杂形势下，美国及其盟友利用港口国身份强化对外国船舶的管控和执法检查，给我国开展海上活动带来不利影响。为保障我国开展航运、科考等正当海洋活动的合法权益，我国应采取防范措施积极应对，维护我国的海上安全和发展利益。

（一）加强国际海事规则履约，做好风险防范

随着国际海洋法和国际海事规则的发展，美国等国重视利用港口国身份加强对外国船舶的航行管控，港口国监督执法日趋严格，这给我国开展海上活动的船舶提出了越来越高的合规要求。我国是航运大国，政府应积极履行船旗国义务，加强对船舶履约的国内监管，督促管辖船舶遵守国际海事规则以及符合国际规则的港口国国内法规，减少我国的低标准船舶数量。

航运主体则应提升国际履约能力，保证船舶及人员符合相关国际标准，在开展航运活动前应当充分了解并遵守美国等国家港口国管控规定，并针对其监督执法的重点进行合规自查，尤其要重视近年来关注度较高的环保、安全、劳工方面的标准和要求。例如，应按规定的时间履行事先报告义务，消除船舶消防及安全隐患，提供良好的船员工作环境，确认船员的操作及应备证书等，确保船舶适航及各项状况合规。此外，也应着眼于国际航运绿色减碳的发展趋势，通过技术创新提升船舶设施标准及航海能力，应对未来转型挑战。

在美国推进小多边区域海洋执法的政策推动下，我国船舶在美国及其盟友海外港口被检查甚至被采取执法措施的风险大大增加，因此航运主体也要做好维权的思想和法律准备，在遭遇不正当执法时积极利用可行的救济手段维护合法权利。中国船舶在挂靠美国港口前应当针对易滞留缺陷做好检查工作及预案，在船舶被采取滞留措施后，船东、船级社等利益相关方有权以书面或其他可被接受的形式在30天内向主管部门提出申诉并提交相关证明材料，进行权利救济。

（二）引导国家实践，推动港口国管辖权规则完善

我们应加强国际海洋法研究，善于运用国际法主张和维护我国海洋权益。我国是《公约》和多个重要海事公约的缔约国，依法享有航行、科学考察、资源开发利用等合法权益，应充分利用联合国海洋治理机制和国际海事组织等多边平台，表明我国在此问题上的立场和主张，反对滥用港口国管辖权的国家实践，引导各国就港口国履行管辖权的基本要求形成共识，推动完善港口国管辖规则。

《公约》、MARPOL、SOLAS等国际海事公约为各国实施港口国管辖提供了重要的法律依据和履约要求，特别是非歧视要求、主权豁免例外等限制性规则。虽然习惯国际法和国际海洋法对港口国是否准予外籍船舶进入其港口以及以何种条件进入其港口未作实质性限制，［13］但存在规则空白并不意味着港口国管辖权不受约束或可以做任意扩大解释，权利的行使仍然应当遵循善意原则，符合相关公约的宗旨和原则。“便利国际交通和促进海洋的和平用途”是《公约》的首要宗旨，《公约》中各项海洋制度追求沿海国和海洋利用国家间权利义务的平衡，不应片面强调和扩大解释港口国管辖权，而损害公约赋予其他国家的海洋权利。此外，“相互适当顾及”应是现代海洋法中具有基石性和強行性的重要原则，在海洋竞争利用关系中具有协调性功能，［38］同样也适用于处理港口国管辖权行使与其他国家开展海洋活动的权利间的关系。总之，港口国管辖权应在合法合理范围内善意履行之，不应损害其他国家的海洋权利。

（三）构建蓝色伙伴关系，保障进出海洋自由

面对美国联合其盟友利用海洋地理优势遏制我国开展海上活动的不利局面，我国应加快构建自己的“朋友圈”，为我国船舶争取海外入港的公正待遇和便利，保障我国进出全球重要海域的自由及战略航道安全，为我国走进深海大洋提供良好的外部环境。

在合作路径上，我国应继续坚持推进共建“一带一路”，以此为依托发展同沿线沿海国的友好合作关系，不仅要继续发展同友好国家间的蓝色伙伴关系，也要争取与中立国家增进互信、寻找利益共同点，以扎实广泛的合作打破美国推行海上霸权、挤压我国发展空间的图谋。合作方式包括深化与共建国家海上互联互通，鼓励共建国家重要港口缔结友好港或姐妹港协议，合作共建国际和区域性航运中心。［39］在区域分布上，除继续与我国周边海域国家发展睦邻友好关系、推进海上务实合作外，考虑到美国借推行印太海洋安全战略意图封锁遏制中国的战略布局，我国还要特别重视南太平洋和印度洋方向的海上通道建设。在“一带一路”框架下，我国与印度洋海域马尔代夫、斯里兰卡共建了港口合作项目，并与建交的太平洋岛国展开多方面合作，签署共建了“一带一路”合作谅解备忘录，［39］要在现有基础设施建设成果的基础上，稳定、巩固和发展同这些发展中国家的海上合作，加强政策法规沟通及执法合作，为中方船舶入港提供良好的政策支持。

（四）深化区域海事合作，构建港口国监督执法共同体

国际海事组织积极推动港口国控制区域合作，以协调执法标准，提高执法效率。国际社会已经形成了九个覆盖全球主要海域的港口国控制区域合作协议，绝大部分沿海国均已加入一个或数个合作协议。然而美国不仅未加入任何已有的港口国控制区域合作协议，而且通过盟友关系或政治施压等方式影响其他国家港口国管辖权的行使，这不仅妨碍了相关国家自主、公正实施港口国管辖，而且与促进港口国监督检查机制和标准协调统一的规制趋势相背离。

鉴于此，我国应继续加强与亚太地区国家在东京谅解备忘录机制内的合作，并积极推进与印度洋、南太平洋等区域内港口国的海事合作，通过政策交流、信息分享、技术协作以及联合执法等方式，增强与相关国家实施港口国管辖的协调性与透明度，减少歧视性执法，以多边合作消解美国单边意志主导下的对华海洋安全阵营，推动构建港口国监督执法共同体。

五、结语

海洋事关我国主权、安全和发展利益。我国坚持总体国家安全观，加快推进海洋强国建设，重视维护海洋安全利益。当前美国推进海洋政策、争夺制海权向亚太、印太海域聚焦，部署“印太战略”等挑起对华海上竞争。近年来的国家实践显示，美国有滥用港口国管辖权，遏制中国海洋力量，维护其海上霸权的趋势。美方谋求巩固海上控制权、打压海上竞争者的政策取向与中国走向深海大洋、建设海洋强国的目标形成强烈对冲，我国维护海洋安全和海洋权益、拓展海上发展空间面临复杂的海上威胁与挑战。在此背景下，加强对外部海上风险的感知与因应，不仅是维护我国海洋权益、建设海洋强国的必然要求，而且是中国深度参与全球海洋治理、提升制度话语权的重要内容。

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American Port State Jurisdiction in the Context of China-US Rivalry： Trends， Risks and Its Solutions

Li Haomei Li Enci

（Law School， Qingdao University of Science and Technology， Qingdao 266061， China）

Abstract： The ocean is an important field for the current China-US strategic rivalry， and the US is constantly pursuing maritime competition with China， in order to blockade， suppress and contain China's maritime activities. Against the background of the strategic rivalry between China and the United States， the port state legislation and law enforcement practice of the United States has shown new trends. Besides intensifying its port security legislation and enhancing port state enforcement influenced by ideology and geopolitics， the United States has also made use of its alliances to strengthen the law enforcement of Chinese ships in the Indian Ocean， the South Pacific ocean and other sea areas， which has brought about significant security risks to China's entry and exit from the polar oceans and the development of its normal maritime activities. In order to cope with the use of port state jurisdiction by the United States to promote maritime hegemony and suppress China's maritime power， China should pay attention to strengthening the implementation of international maritime rules and promoting the improvement of international rules on port state jurisdiction， while at the same time constructing blue partnerships with more port states to promote the formation of a community of port state supervision and law enforcement， so as to safeguard China's maritime security and development interests.

Key words： port state jurisdiction; China-US strategic rivalry; maritime security; risk response

責任编辑：高 雪