我国城镇燃气领域反垄断监管回顾与展望

彭知军 李冬梅 厉森

（1.华润（集团）有限公司，广东 深圳 518052；2.振华石油控股有限公司，北京 100031）

0 引言

加强反垄断是构建高水平社会主义市场经济体制的重要内容之一。一直以来，我国反垄断监管坚持以服务经济社会发展大局和维护消费者利益为工作主线，取得显著成效，对垄断行为的规制已形成以《中国人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）为核心，多项配套法规共同构建的反垄断法律制度体系。反垄断监管将持续强化，反垄断合规建设受到越来越多企业的重视［1-2］。

公用事业是关系国计民生的重要行业，是反垄断监管的重点关注领域。部分城镇燃气企业的垄断行为影响用户权益，扰乱市场秩序，各地陆续开展针对城镇燃气领域垄断行为的专项整治［3-5］。值得说明的是，《反垄断法》并不反对垄断地位本身，而是反对利用垄断地位谋取不正当利益，因而城镇燃气领域反垄断监管不仅具备全行业普遍性，还需考虑燃气行业特殊性，回应其自身关切。随着我国油气体制改革的不断深化和反垄断监管的持续加强，城镇燃气行业机遇与挑战并存，及时回顾总结我国城镇燃气领域反垄断监管所取得的成果和经验，进而对政府监管部门、行业协会、城镇燃气企业提出相关建议，对于进一步做好城镇燃气领域反垄断工作，保障企业合规稳定经营，促进我国城镇燃气行业高质量发展具有重要的意义［6-7］。

1 城镇燃气领域垄断行为

1.1 城镇燃气领域垄断行为产生原因

一是城镇燃气行业具有自然垄断属性。城镇燃气主要通过管道运输，而管道运输又具有自然垄断属性，由此产生特许经营制度，使得企业相对容易被认定为具有市场支配地位，而出于对城镇燃气工程及供用气安全的天然关注，企业的部分业务环节在短时间内难以完全开放，客观上会存在一些影响市场公平竞争的问题。

二是特许经营制度带来一定盈利压力。城镇燃气管网作为重要的基础设施，投资大，回收期长。市场化引入特许经营者打破了“旧垄断”，同时导致企业失去地方政府补贴，为增加收入，特许经营企业制造“新垄断”。

三是城镇燃气领域反垄断监管机制尚不完善。在下游市场，政府虽然通过特许经营制度设置了市场准入门槛，在进入环节开放竞争，但是对部分城镇燃气企业具体经营行为进行反垄断规制，主要以《反垄断法》等法律法规为依据。在燃气企业进入市场之后，无论是管道燃气，还是瓶装燃气，目前的监管机制面临多方博弈，基于各市场主体间错综复杂的利益关系，城镇燃气领域反垄断监管机制尚不健全，亟待完善［8］。

1.2 城镇燃气领域垄断行为分类

城镇燃气领域存在诸多较为典型的常见垄断行为，且贯穿于城镇燃气各环节，主要包括：管道燃气及瓶装燃气销售、工程安装、增值服务、企业并购及合资成立企业等。

1.2.1 管道燃气垄断行为

管道燃气具有自然垄断优势，常见垄断行为包括不公平高价、无正当理由搭售其他商品、采用不合理的燃气结算方式等。管道燃气反垄断监管主要是在市场准入环节引入特许经营制度，以及禁止将管道燃气供应的支配地位传导至其他相邻领域。在管道燃气领域实施特许经营制度其实是在市场准入环节引入竞争，通过招标、竞争性谈判等方式选择特许经营者。一般情况下，燃气企业获得管道燃气特许经营权后，即在规定区域的管道燃气供应市场具备市场支配地位，在特许经营期限和经营区域内无需面临竞争。

1.2.2 瓶装燃气垄断行为

瓶装燃气垄断行为与管道燃气存在明显区别。一般情况下管道燃气企业实施特许经营，在当地供气范围内为独一家，占有垄断地位，反垄断执法机构关注点在于管道燃气企业是否将其在管道燃气供应市场的支配地位传导到其他领域，排除或限制其他市场主体的竞争；而瓶装燃气企业恰恰相反，一是不具有垄断优势，二是需要面临其他瓶装燃气企业的竞争，瓶装燃气领域常见垄断行为主要表现为同一地域的多个瓶装燃气企业是否联合签署垄断协议进而排除或限制市场竞争，以及设定不合理格式条款等。

1.2.3 燃气工程垄断行为

在城镇燃气工程安装费改革前，该领域垄断行为实际上普遍存在，具体表现形式主要包括限定交易行为、附加不合理交易条件等。部分城镇燃气企业在其经营范围内滥用市场支配地位以垄断工程安装业务，或指定给关联方实施。

1.2.4 经营者集中垄断行为

《反垄断法》禁止城镇燃气企业在项目投资并购及新设合资企业过程中违规实施经营者集中，并对经营者集中申报进行专门规范，且大幅提高对违法实施经营者集中的处罚力度。城镇燃气企业应积极贯彻落实经营者集中申报的要求，防范由此引发的反垄断合规风险［9］。

2 我国城镇燃气领域反垄断相关政策

1993 年，《中华人民共和国反不正当竞争法》出台。同年，《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》《全民所有制城市供水、供气、供热企业转换经营机制实施办法》先后发布，前者规范了城镇燃气等公用事业企业限制竞争行为，后者明确城镇燃气等公用事业企业要加快转变经营管理机制，以更好满足市场需求。此后，市政公用事业改革步伐加快，政府出台政策引入竞争机制，其中，市政公用事业特许经营制度发挥了重要作用。因此从1993 年开始，“竞争”就一直是城镇燃气行业改革和监管的主题之一。从最初的政企分离、转换经营机制，到后来引入外国资本、民间资本和特许经营制度，城镇燃气行业的改革其实也是不断打破垄断、引入竞争的过程，同时也一直面临着冲突与博弈。

相关会议指出，要完善市场准入、公平竞争等市场经济基础制度，持续加强反垄断和反不正当竞争，破除地方保护和行政性垄断，将其作为构建高水平社会主义市场经济体制的重要措施。我国持续加强城镇燃气领域反垄断监管，在更新城镇燃气领域反垄断相关法律法规的同时，发布了一系列相关政策文件。

2.1 相关法律及配套规章制度

2.1.1 相关法律

1）《反不正当竞争法》。1993年9月2日，《中华人民共和国反不正当竞争法》出台，该法中的部分内容其实属于反垄断条款，而这些内容实际上对公用事业企业竞争行为作出了规定。

2）《反垄断法》。2007年8月30日，《反垄断法》出台，该法最新修订稿于2022 年8 月1 日起正式实施，明令禁止滥用市场支配地位的行为。根据该法，城镇燃气企业不得擅自将其管道燃气供应的支配地位滥用至其他领域，损害燃气用户自主选择权，干预城镇燃气市场公平竞争。

2.1.2 配套规章制度

2023 年3 月24 日，国家市场监督管理总局出台《禁止垄断协议规定》《禁止滥用市场支配地位行为规定》《禁止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》《经营者集中审查规定》，作为最新修订版《反垄断法》的配套规章，自2023年4月15日起施行。

1）《禁止垄断协议规定》。垄断协议包括横向垄断、纵向垄断以及由执法机构认定的其他情形。该文件共51 条，对垄断协议认定、立案调查、豁免、中止或终止调查、处罚及公示等程序作出了规定［10］。

2）《禁止滥用市场支配地位行为规定》。经营者若具有主导商品价格和数量或排斥其他合法经营者进入该领域的能力，则称其具有市场支配地位。该文件共45 条，对授权与管辖、市场支配地位认定、表现形式及相关实体和程序内容作出了全面规定，其中第二十三条规定，供水、供电、供气、供热等公用事业领域经营者应依法经营，不得滥用其市场支配地位损害消费者利益和社会公共利益［11-13］。

3）《禁止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》。行政性垄断主要包括：限定交易，地区封锁，招投标地方性保护，排斥或限制合法经营者在当地开展投资或设立分支机构，强制经营者开展垄断行为，出台含有排除、限制竞争等条款的规章制度。该文件共31 条，对授权与管辖，排除、限制竞争行为的表现形式，调查及处理建议等作出了规定［14-15］。

4）《经营者集中审查规定》。经营者集中包括：经营者合并，通过取得股权或资产以实现对其他经营者的控制，通过签订合同等方式实现对其他经营者的控制或对其他经营者施加决定性影响。该文件为新增加内容，共78 条，对经营者集中申报与审查、限制性条件的监督和实施、对违法实施经营者集中的调查等作出了规定。

2.2 城镇燃气领域反垄断合规指引

当前，城镇燃气企业要全面贯彻落实最新版《反垄断法》，确保相关业务依法合规开展。近期，湖北、海南、天津、上海等省市陆续出台反垄断合规指引。如《天津市经营者反垄断合规指引》指出，城镇燃气企业应强化内部合规，加强企业业务管理，杜绝相关垄断行为。

2022 年6 月17 日，内蒙古自治区市场监督管理局出台《公用企业反垄断合规指引》，是我国第一个专门针对公用企业的反垄断合规指引，对推动自然垄断行业的市场化改革具有重要意义。2023 年8 月24日，海南省市场监督管理局发布《海南省公用企业反垄断合规指引》，为海南省内公用企业乃至城镇燃气企业开展反垄断合规管理提供了指导。相较于其他行业的垄断，公用事业将是未来的反垄断工作重点。

2.3 其他政策文件

2.3.1 中央政策文件

2016 年4 月8 日，原国家工商管理总局发布《关于公用企业限制竞争和垄断行为突出问题的公告》，在全国范围内开展专项执法行动，切实维护公用事业领域公平竞争的市场秩序，强化水电气热等公用企业领域限制竞争和垄断行为整治力度。

2019 年6 月27 日，国家发展改革委、住建部、市场监管总局三部委联合发布《关于规范城镇燃气工程安装收费的指导意见》，明确禁止城镇燃气企业垄断城镇燃气工程安装业务，或指定关联方实施工程安装业务，扰乱当地城镇燃气工程安装市场的公平竞争［15］。

2019 年10 月8 日，《优化营商环境条例》出台。其中第二十一条指出，政府相关部门要加强反垄断和反不正当竞争执法力度，明确禁止垄断、不正当竞争及滥用行政权力排除、限制竞争等违法行为，持续营造公平竞争的市场环境［16］。

2.3.2 部分地方政策文件

2020 年4 月5 日，合肥市市场监管局发布《关于支持疫情防控和复工复产反垄断执法的公告》，明确重点查处供水、供电、供气等公用事业领域的经营者达成、实施的协同涨价，固定或限定转售价格等垄断协议。

2022年9月26日，黑龙江省市场监管局发布《关于进一步加强城镇管道燃气领域反垄断和价格监管工作的通知》，开展城镇管道燃气领域反垄断专项行动，系统排查全省城镇燃气企业强迫或限定交易、强行搭售或附带不合理交易条件等滥用市场支配地位行为，以及政府部门未经规定程序，直接授予燃气特许经营权等行政垄断行为［18］。

3 城镇燃气领域反垄断案例

3.1 案例分类统计

搜集分析了自2012年以来见诸报道的52件城镇燃气领域反垄断执法案例，其中，滥用市场支配地位31 件，比例为60%；滥用行政权力排除、限制竞争13件，比例为25%；实施横向垄断协议7件，比例为13%，实施纵向垄断协议1 件，比例为2%，实施垄断协议合计8件，比例为15%。

3.2 典型案例分析

3.3.1 滥用市场支配地位案例

滥用市场支配地位是城镇燃气领域垄断行为中最为常见的类型，主要表现包括：（1）利用市场支配地位强制交易或者搭售；（2）剥削性滥用行为，即经营者通过设定不合理的交易条件或价格等获取超额利润的行为；（3）附加不合理的交易条件；（4）通过选择性交易控制市场；（5）价格歧视，设置不同交易价格区别对待交易者。

在收集的案例中，某燃气公司以“不能保障稳定供气”等为由强制向工商业户收取“预付气费款”，属于第（2）条设定不合理的交易条件，损害用户权益。某燃气公司在格式合同中规定不合理条款，与当地燃气管理条例及特许经营协议规定不符，违法行为情节较为轻微，且能积极与执法部门沟通，主动整改且有效，最终免予处罚。

3.3.2 禁止垄断协议案例

城镇燃气领域中的纵向垄断协议案例相对较少，某省两家天然气公司与下游CNG 母站经营者达成并实施限定转售CNG 最低价格的垄断协议，排除、限制了市场竞争，即属于纵向垄断。横向垄断协议多发于瓶装燃气销售或燃气物资联合采购等情形。例如，多家液化石油气经营者签署垄断协议，达到分割市场或联合经营的目的，继而提高燃气销售价格，影响燃气用户权益。某市3家液化石油气公司签订承包合同，将当地具有竞争关系的液化石油气市场归一个经营者承包，使当地变成了一个没有竞争关系的市场，同样违反《反垄断法》。目前，燃气物资联合采购类反垄断案例未见发布。

3.3.3 滥用行政权力排除、限制竞争案例

某省G 县住建局要求该县非居民用户统一安装集中式燃气报警装置控制系统，并指定三家燃气公司实施燃气报警装置安装，排除、限制了燃气报警控制系统经营者之间的公平竞争，构成滥用行政权力排除、限制竞争行为。此外，Z市住建局滥用行政权力排除、限制竞争议一案涉及Z市住建局、Z市燃气办以及Z市燃气协会，也说明城镇燃气领域反垄断执法范围较广，企业、协会、政府部门均有可能成为垄断执法对象［18］。

4 存在问题及建议

4.1 城镇燃气领域反垄断存在的问题

1）城镇燃气行业监管与反垄断监管协调不够。城镇燃气行业监管适用的法律依据和执法程序与反垄断监管存在一定差异，前者主要依据国务院颁布的《城镇燃气管理条例》和各省市各自制定的燃气管理条例或办法，而后者主要依据《反垄断法》及其配套规章。在城镇燃气行业监管过程中，若未进行必要的反垄断合规和公平竞争审查，可能会违反《反垄断法》或公平竞争审查。同样，反垄断监管若未严格依据行业相关管理条例进行，也可能给城镇燃气行业监管带来不利影响。

2）城镇燃气领域反垄断法律规制体系尚待完善。目前，我国尚未颁布专门针对城镇燃气领域反垄断的法律法规。随着反垄断监管的持续加强，城镇燃气领域反垄断执法案件数量可能迎来上升趋势，部分城镇燃气企业经营者反垄断意识仍需提升，另一方面也因为城镇燃气领域反垄断法律规制体系需完善，缺乏有针对性的反垄断法律法规。

3）城镇燃气企业反垄断合规体系仍需加强。从收集的城镇燃气反垄断案件来看，部分企业目前尚未真正启动反垄断合规体系建设，对城镇燃气领域反垄断合规相关培训和反垄断内部专项排查重视程度不够，既无杜绝反垄断行为发生的“防火墙”，也无应对反垄断行为偶然出现的“报警器”。

4.2 相关政策建议

4.2.1 政府部门

1）推动城镇燃气领域市场化改革。全面认识燃气全产业链发展现状，妥善把握行业发展与公共利益的关系，按照“管住中间，放开两头”的改革思路，持续加强中间环节监管，着力推动建设统一开放与竞争有序的市场体系，从根本上消除垄断易发、频发的政策与体制环境［19］。例如，通过“一张网”整合和瓶装气联营，统筹区域内资源，实现燃气管网、瓶装气储配站统一规划、建设、运营、管理，压实城镇燃气企业主体责任，在产生规模效益、降低用户成本的同时，提升燃气稳定供应能力和整体安全管理水平。

2）完善城镇燃气领域反垄断相关配套机制。《反垄断法》及其配套规章制度目前仍是规制企业垄断行为的核心依据。应根据《反垄断法》及其配套规章体现的精神和原则，谋划建立适应于城镇燃气领域反垄断的专门配套机制。现阶段为政府定价的，应落实成本监审和相关服务定价机制，辅之以行业规范。此外，全面总结近年来城镇燃气领域反垄断执法经验，制定城镇燃气领域反垄断指南，增强城镇燃气领域反垄断法律法规的可执行性。

3）实施科学监管，注重管罚平衡。城镇燃气领域反垄断监管机构和行业监管部门应优化部门间协调机制，明确各自监管边界，防止过度监管，着力保护城镇燃气企业经营自主权，致力于形成科学监管、管罚平衡机制，建立城镇燃气行业管理和反垄断执法互动体系，突破“制度打架”瓶颈，促进城镇燃气行业良性发展。

4.2.2 燃气社会团体

1）建立城镇燃气领域垄断行为防范制度。燃气协会是行业专业性非盈利社会团体，能够发挥行业组织作用。各地燃气协会可组织城镇燃气企业结合自身经营工作实际进行自查，及时发现潜在风险并立即纠正，探索建立城镇燃气领域垄断行为防控机制。加大城镇燃气领域反垄断执法案例曝光力度和频率，推动政府相关部门切实履行公平竞争审查主体责任，督促各企业提高合规经营意识［20］。

2）做好城镇燃气领域反垄断宣传和交流。通过开展反垄断调研，举办反垄断论坛或讲座，发布反垄断报告或宣传册等方式，大力宣传城镇燃气领域反垄断最新政策动态、执法案例，在促进从业人员反垄断自律意识及防范能力提升的同时，教育广大燃气用户勇于维护自身合法权益，对城镇燃气企业积极开展社会监督。此外，主动与政府相关部门、城镇燃气企业保持有效沟通，做好咨询和评估工作。

4.2.3 城镇燃气企业

1）加强企业内部反垄断自查。城镇燃气企业要加强内部反垄断自查，可以从以下5 个方面开展工作：一是着力加强企业内部反垄断合规相关培训，提高全员反垄断意识；二是综合评估企业内部反垄断合规管理制度文件，适时完善；三是全面开展企业内部反垄断排查，隔离风险点；四是重新梳理工程安装各环节，确保无违规收费项目；五是尽快建立反垄断合规风险识别预警机制。其中，建立反垄断合规风险识别预警机制强调两个方面：一是要动态管理；二是要将与反垄断紧密相关的员工作为重点提醒对象，定期复训，包括对日常文书、合同等进行反垄断合规审查。表4列示了城镇燃气企业反垄断风险自查内容及依据。

2）完善企业反垄断合规制度体系。城镇燃气企业在日常业务开展过程中若要避免根据当地及自身实际建立或完善反垄断合规制度体系，保证制度有效性和可执行性，最大程度降低因反垄断执法导致的费用支出。若已建立反垄断合规制度，应能在反垄断调查中对调查组起到先入为主的“美化”功能。此外，大力倡导合规文化，做好守法经营［21-22］。同时，更加重视包括反垄断合规在内的业务整体合规，如数据合规、劳动人事合规、运营合规等。

3）妥善应对用户投诉和反垄断调查。城镇燃气企业势必导致用户投诉，在自媒体时代易形成负面舆情，触发监管部门启动反垄断执法调查。因此，城镇燃气企业应高度重视用户投诉，对所反映问题进行全面评估和迅速处置，消除不利影响。针对反垄断调查，城镇燃气企业应积极配合，及时告知专职合规岗位人员，认真评估执法风险，周密制定整改措施，创造从轻处罚的条件。

5 结束语

近年来以城镇燃气为代表的公用事业行业成为反垄断工作重点，政府部门针对城镇燃气领域反垄断发布了一系列法律法规及政策文件。针对当前城镇燃气领域反垄断存在的问题，政府部门可适时推动城镇燃气领域市场化改革，持续完善行业反垄断相关配套机制，反垄断监管机构和行业监管部门应全面落实科学监管，注重管罚平衡；以燃气协会为代表的燃气社会团体可倡导建立城镇燃气领域垄断行为防范制度，做好反垄断宣传和交流；城镇燃气企业可加强内部反垄断自查，不断完善反垄断合规制度体系，妥善处置用户投诉和反垄断调查。