国家天然气（页岩气）千亿立方米级产能基地共建共享模式

何润民 贺志明 辜穗 周娟 周波 李季

（1.中国石油西南油气田公司天然气经济研究所，四川 成都 610051；2.中国石油西南油气田公司，四川 成都 610051）

0 引言

能源安全是关系国家经济社会发展的全局性、战略性问题，对国家繁荣发展、人民生活改善、社会长治久安至关重要。国家天然气（页岩气）千亿立方米级产能基地建设，是保障国家能源安全和支撑区域社会经济加快发展的重大战略，对进一步深化川渝地区天然气（页岩气）产业变革与可持续绿色发展具有重要作用，也是助力成渝地区双城经济圈建设的强力保障。产能基地建设涉及点多面广、体系庞大、多元主体诉求，须以共建共享理念和系统工程思维为指引，以战略视域统筹设计建设模式，围绕天然气（页岩气）资源高效开发利用推动产业体系升级与产业链价值提升，推动多元主体协同共建，才能助推产能基地有序建设、资源高效开发利用和区域经济社会生态高质量发展等产能基地建设目标实现。

1 模式构建的依据

1.1 产能基地建设是保障国家能源安全的战略举措

能源经济对国家繁荣发展、人民生活改善、社会长治久安至关重要。2022 年，我国天然气对外依存度高达40.2%［1］，比2014年增加8个百分点，如何有效保障能源安全和稳定供应面临更大挑战。2023年7 月，习近平总书记到四川视察时强调，“四川是我国发展的战略腹地，要强化战略性矿产资源生产供应，打造保障国家重要初级产品供给战略基地”。四川盆地天然气资源条件得天独厚，总资源量39.94×1012m3，居全国第一，目前探明率仅18.8%，是我国天然气勘探开发最具潜力的盆地。在成渝地区双城经济圈建设规划纲要与川渝联合实施方案、四川省“十四五”能源发展规划基础上，进一步出台了建设国家天然气（页岩气）千亿立方米级产能基地建设行动方案与建设目标，是促进资源优势转化为经济优势、更加有效防范应对能源安全风险、保障国家能源安全的重要举措。

1.2 产能基地建设是区域社会经济发展的重要契机

大力推进天然气（页岩气）勘探开发，建成全国最大的现代化天然气（页岩气）生产基地，将带动天然气（页岩气）资源开发利用为核心的产业集群打造与现代化产业体系建设，推动产业链价值提升，有力促进区域社会经济发展。根据国家统计局中国经济景气中心对四川盆地实证分析及测算结果，每生产1方天然气可带动GDP增加8.61元，每亿立方米产量规模可形成就业岗位4 715 个，产能基地建成后，增加GDP约8 610亿元／a、提供就业岗位约471.5万人／a；在资源开发建设过程中还将进一步加快基础设施建设，为资源地提供更为便利和完善的道路、学校、水利、医疗等生产生活条件。

1.3 油气共建共享成功经验为产能基地建设提供有益借鉴

长期实践证明，受制于资源采掘业资金密集型、技术密集型、劳动密集型等产业特征影响，在开发利用过程中，不同程度面临着项目审批流程、利税分配协调、补偿标准协调、矿权维护、管网等基础设施建设统筹、就地利用政策等方面的难题。在国家推进共建共享治理理论与实践发展基础上，油气资源开发领域也积极破解难题、探索创新应用，形成了一些油气企业主动为资源地群众办实事、地方政府大力支持开发企业、资源地社区与居民积极配合推动共建共享的有益经验，如战略合作型的“内江模式”、三交合作型的“山西模式”、央企主导型的“新疆模式”、央地共建型的“鄂尔多斯盆地模式”、中外联合开发型的“川东北模式”、央企合作型的“南海模式”、多产业链合作型的“达州模式”等［2］，为国家天然气（页岩气）千亿立方米级产能基地建设共建共享提供了有益借鉴。

2 共建共享模式构建

国家天然气（页岩气）千亿立方米级产能基地建设，核心以资源开发利用为对象的现代化产业体系与产业集群打造，提升产业链价值、带动区域社会经济发展［3］。这是一个复杂的系统工程，涉及多元主体不同诉求。油气企业以及产业链相关企业作为资源开发利用的主体，主要诉求是推动项目建设提质增效、加快增储上产、实现资源规模效益开发。地方政府主要诉求是通过资源开发提升产值、税收收入，增加居民就业，维护好社会和生态安全，推动经济社会绿色健康高质量发展。资源地社区与居民主要诉求是出行、教育、饮水、医疗等生产生活水平得到有效改善。因此，以共建共享理念为指引，统筹地方政府、油气企业以及产业链相关企业、资源地社区与居民，结成共同体，才会使各方拧成一股绳，更好激励人人参与、人人尽力的产能基地共建与资源共同开发，创建区域多方主体“多赢”发展局面［4］，真正实现国家天然气（页岩气）千亿立方米级产能基地建设目标。

基于此，依据全民所有制的基本经济制度与共同富裕理论、国家治理制度、乡村振兴战略、产业经济发展、战略管理理论等，立足多元主体诉求，以共建共享理念和系统工程思维为指引［5］，构建国家天然气（页岩气）千亿立方米级产能基地共建共享模式，如图1所示。

图1 国家天然气（页岩气）千亿立方米级产能基地共建共享模式

3 模式实施的路径

3.1 强化共建共享顶层战略设计

川渝地方政府需强化顶层战略设计，与油气企业及产业链相关企业协同，加强国家天然气（页岩气）千亿立方米级产能基地建设统筹规划。组建产能基地建设重大战略战术性问题长期议事协调机构，审议重要规划、重大政策措施，协调产能基地重大产业（包括但不限于精细化工产业等）、交通布局、重大项目推进，做好产能基地建设中的战略问题研究以及用地用能要素保障、人员物流支撑、生态保护红线与能源开发等统筹工作。成立协调领导小组，定期或不定期解决产能基地建设过程中涉及协调联动、信息共享、责任落实、跟踪督办、调查研究等工作中存在的相关问题。

加快出台统一的一揽子支持政策。立足推动国家天然气（页岩气）千亿立方米级产能基地高标准建设要求，围绕资源分配、价格确定、留税、新能源指标、土地（青苗赔偿）等关键问题，出台形成省级范围内天然气（页岩气）资源开发利用共建共享政策框架。各市州可根据资源分布密集度或资源储量及产能等差异，继续深入详细制定适宜本地资源开发的财政、投资、金融、税费支持等政策。比如，在天然气（页岩气）资源富集的市州建立储气库及如何有效运营的机制设计，均需因地、因时制定与其他地区不同的资源开发利用政策。

健全资源开发利用全过程生态监测。重视开采过程中可能产生的环境风险，由地方政府、油气企业及产业链相关企业联合申请国家层面完善与环境相关的技术标准和法律规范，如天然气（页岩气）产业行业规范、天然气（页岩气）生态环保监管制度等。加强资源开发利用过程中的噪声、水污染、放射源、废弃物等危险源对环境影响的监测，扎实做好资源开发区域的水土流失治理工作、农村饮水安全工程建设、清洁能源民用普及、城乡生活污水和垃圾处理体系完善等环境保护工作，推动产业链绿色环保、健康安全发展。

优化产业发展龙头引领，重点依托资源开发加快完善业务链、产业链和服务链。依托产能基地建设，立足天然气（页岩气）中常规气、页岩气和致密气等资源开发利用，促进业务链发展，保证资源高效开发利用［6］；充分发挥产销储运一体化优势，立足资源勘探开发、输配、储运、销售利用等，打造更为完善的产业链［7］；立足以天然气（页岩气）为原料、燃料、动力等能源化工支柱产业、优势产业的快速发展，推动形成服务链，同时带动当地居民尤其是农村居民就业和收入的有效增长。

其次，积极引入大型物流公司。在经济新常态的背景下，经营国际化是机遇之一。要把握住国际化的潮流，发展国际贸易，就需要有国际化的物流体系，此时就离不开大型的物流公司。

强化政产学研协同创新。推动多元主体共建国家天然气（页岩气）千亿立方米级产能基地的天然气（页岩气）资源开发与就地转化利用的重大技术创新平台，联合现有的石油天然气装备技术等高级别科技资源共享服务平台，提高资源勘探开发技术和转化应用技术水平与创新能力，提高资源开发效率和产业附加值，推动产业链价值链向高端迈进，助力打造资源开发与就地转化、就地利用的技术创新高地［8］。

动态跟踪产能基地全过程建设成效。动态评价政府层面的促进区域社会经济全范围建设成效、油气企业及产业链相关企业发展与对口帮扶、促进乡村振兴的典型举措与成效、资源地居民生产生活改善情况等，注重产能基地建设前、建设过程中和建成后对就业、经济、乡村振兴、生态、社会帮扶等各个方面影响的深入比较分析，通过与其他地区相比，为全国共建共享提供更为充实和长效的经验借鉴［9］。

3.2 丰富发展政企共建共享方式

强化对接跟进，完善领导干部互派交流。加强地方政府与油气企业及产业链相关企业领导干部互派挂职和双向交流，让地方政府更好地“走出机关”履行政府部门产业政策制定、联合招商、人才交流、综合协调与政务服务等职能，“跳出企业”了解产业发展问题及油气开采井口状况、开采方式、后期处理等具体情况，助企纾困；派驻企业的领导到岗后也可以更加深入了解生产经营情况和面临的困难问题，积极配合推动产业政策实施、开展产业合作、处理油气开采问题速度与流程等问题，为政府工作提供企业视角与思路，推动政企双方加强交流沟通、加快推进资源开发。

优化重大项目合作方式。推动各类省部级相关科研项目、重大产业项目、民生项目向国家天然气（页岩气）千亿立方米级产能基地倾斜，完善基础研究、成果转化和产业化发展配套服务，加快打造公共中试平台、开放性实验室，完善天然气产业科技创新创业上中下游全链条服务供应政策，推动协同创新能力升级［10］。地方发改委、能源局等政府部门牵头，推动燃气管网项目向乡村延伸，加快天然气化工向精细化、高端化转型，促进工业和交通运输气化改造，因地制宜发展天然气分布式能源，进一步提升天然气在一次能源消费中的占比［11］。

丰富多级联动合作。地方政府与油气企业及产业链相关企业协同，建立资源开发利用涉及的省、市、区、镇等多级联动合作机制，保障地企多方之间的紧密互动。在天然气（页岩气）资源开发前及开发过程中，政府部门要注重招商引资政策、生产要素配套政策的制定、风光电等能源指标以及相应的辅助企业申请页岩气补贴政策提供；在资源地就地转化和就地利用过程中，针对合资合作、留税、留产值、留GDP 以及资源指标留存、价格优惠制度等事项出台明确政策［12］，有力提高资源开发的效率。

完善全产业链价值评估。天然气（页岩气）产业价值不仅体现在资源勘探开发，中下游经济价值同样非常重要。要由多元主体共同参与，联合专业研究机构、专业院校等，综合构建勘探开采、管道运输、天然气（精细）化工等全产业链价值评估体系，适当提升中下游价值比重，推动天然气（页岩气）产业价值全面有效评估［13］。

推动政企协同宣传。统一思想，强化全社会对于天然气（页岩气）资源开发利用对于保障国家能源安全的认识。开展丰富多彩的天然气（页岩气）科普活动，印制资源勘探开采相关问题和环节相关科普手册、科普读本、出版文学著作，发放到政府、企业、学校、社区和村组，增强公众认知。推动形式多样的宣传活动，政府部门可组织召开资源开发工作推进会加大宣传，或采取领导包片、干部包村的工作模式开展入户宣传；企业应结合实际，可开展每月公众开放日活动，邀请社会群体到生产作业现场深入直观了解资源开采过程，成立志愿宣传队到一线宣传；同时，要利用网络媒体、报纸杂志、广播电视等多种媒介宣传，着力营造良好社会氛围［14］。

3.3 完善企业之间共建共享机制

完善产业绿色融合发展。依托天然气资源、炼厂及加油加气站网络化、密集化优势，快速布局制氢、加氢、储氢业务。推动企业强强联手，强化加油站储氢加氢改造、新建综合加氢能源站等氢能技术市场化推广应用［18］。

强化产业和业务多向度切入。依托城市天然气管网，开展城市燃气整合，布局分布式制氢、供氢业务，快速切入氢能产业。政府部门应支持相关终端企业有序开展城市燃气整合，提升燃气安全管控水平。油气企业要加大与资源地零售业及燃气用具制造业企业合作，在居民消费、健康、医疗、能源服务及城市建设与运营等领域全面布局。

3.4 畅通多元主体沟通协商渠道

高层对接的联席会议。政府部门加强与油气企业及产业链相关企业沟通对接，通过双方高层定期联席会议方式，推进落实国家天然气（页岩气）千亿立方米级产能基地建设过程中的重大决策部署，协商重要规划、重大政策措施，统筹协调基地重大产业、交通布局，统筹协调重大项目及其推进中存在的重大问题，统筹解决基地建设的要素保障及其他制度化的扶持措施。

完善广泛民主协商。以地方政府为主导、油气企业及产业链相关企业、资源地社区与居民代表等多元主体共同参与协商，建立新型税费协调机制，征集地企合作过程中出现的问题，定时举行座谈会，多方磋商、交流、解决税收相关问题；建立土地供给协调机制，召开座谈会促进政府与企业沟通、交流，解决土地问题上的分歧；建立基础配套服务协调机制，针对企业用工、生活配套、治安环境、基础设施等，建立企业、政府、社会间的联系枢纽和互动平台；建立生态环境保护协调机制，避免“粗犷式”发展，督促资源型企业分批次关闭水源保护区内油井设施，严防水源污染，制定和完善清洁文明井场建设标准；建立科研创新协调机制，促进油气企业及产业链相关企业充分结合科研项目、生产任务和人才培养，引智借脑，与地方高校、专家个人、科研机构等开展技术交流和创新合作。

整合跨地域合作。创新跨地域项目区域合作机制，与相关兄弟市（州）、区（市、县）建立在资源整体开发方面的部门沟通联系机制、围绕重大原则性问题的主要领导定期磋商机制，推进区域内对外开放协作与联合。对跨区域重大交通基础设施建设，可考虑成立跨区域合作企业，推动跨区域资源开发、基础设施建设等实现一体化发展。整合跨区域合作发展涉及部门，破除职级差异、部门差异等制度藩篱、精简工作流程，推动产能基地建设有效推进。

3.5 健全共建共享应急预警体系

勘探开采预警应急方面。一是优化勘探事前预防。利用乡村振兴战略、农村土坯房改造行动和精准扶贫危房改造工作，对未达到当地突发设防要求的农村公共设施和农村民居进行改造加固，提高突发事件应对能力；强化与高校和科研院所的合作交流，在应急培训、专家人才培养、应急产业发展、人才交流互动等方面拓展合作空间；注重勘探开发选址，尤其是在科学确定井位与编制建产方案时，强化相关企业与政府部门的协同参与。二是健全平安矿区建设。扩大资源开发安全知识宣传，尤其注重从页岩气开采原理、对环境影响等方面消除民众担心和疑虑；积极推进应急资源共享，在应急队伍、物资、装备建设等方面加强信息共享和资源共用。三是完善应急指挥小组调度机制。政企协同建立应急指挥调度小组，负责突发环境事件应急、信息通报和应急预警；科学规划建设和成立资源开发应急救援中心，配备应急抢险专职人员和相关器材、物资，联合公安、消防、医疗卫生等力量，切实保障当地群众和企业员工的生命财产安全［19］。

管道运输预警应急方面。一是改进运行监管。由资源地政府部门牵头，以油气企业及产业链相关企业为核心，搭建天然气（页岩气）预警应急平台，并及时接入更高级别预警平台，运用数字化技术和智能监测手段，对管线、燃气设施设备等管网系统运行进行24 小时监管，发现险情及时上报，并组建抢维队伍提供全天候应急保障服务，确保天然气管网的安全稳定运行。二是整合多样化服务。通过线上小程序、线下营业厅和服务热线电话等渠道，推出“零接触”和线上预约服务，提供燃气缴费、维修维护、故障排除等24 小时免费上门服务。三是强化多主体安全利用。利用手机短信、微信公众号等渠道发送用气安全知识，印制通俗易懂的宣传手册，推送用气安全宣传视频，组织企业使用燃气人员进行专业培训，引导企业强化燃气设施设备的管理能力，提升用户安全用气能力。

4 结束语

国家天然气（页岩气）千亿立方米级产能基地建设作为区域发展重大战略，涉及到国家、地方政府、油气企业及产业链企业、资源地社区与居民等多元主体，必须以产能基地建设涉及的资源地社会经济水平与天然气（页岩气）资源禀赋为基础，辅以产能基地共建共享模式的应用，同时，以强化共建共享顶层战略设计、丰富发展政企共建共享方式、完善企业之间共建共享机制、畅通多元主体沟通协商渠道、健全共建共享应急预警体系等为路径，才能更好发挥共建共享力量推动产业基地有序建设、实现资源开发、产业链价值提升、区域社会发展的多重目标。这是复杂的系统工程，需要在实践中不断应用、探索总结、持续完善，形成可复制、可借鉴、可推广的产能基地共建共享模式与经验。