碳捕集与封存技术适用风险预防原则的理论建构与路径完善

张舟航，王灿发

（中国政法大学民商经济法学院，北京100088）

引言

工业革命以来，随着生产力不断提高以及技术的进步，人类文明发展进程加快的同时，也不可避免地引发了大量的现代性风险，而温室效应、全球气候变暖这类事关全人类的环境风险则是现代性风险的典型代表。1988年，联合国环境规划署（UNEP）和世界气象组织（WMO）联合建立了联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）。自1990年以来，IPCC 每五年发布一份评估报告，旨在通过对气候变化的潜在影响进行评估与分析，为195 个成员国与地区提供科学的、客观的数据信息。2018年10月，IPCC 发布《1.5℃报告》，该报告指出：人类活动造成全球气温高于工业化前水平约（1.0±0.2）℃，气温正以每10年（0.2±0.1）℃的速度上升。就全球气候危机而言，人们愈发地意识到它早已不是单纯的“生态危机”，而是工业社会本身的一个深刻的制度性危机。对于生态危机的应对和解决，也亟须转变思维方式，从制度的底层逻辑上进行反思和解决。

1 技术应用图景：“缓解温室效应”抑或“新的风险”

造成全球气候变暖、温室效应加剧的罪魁祸首源于人类活动所产生的以二氧化碳为主的温室气体，控制和缓解该问题的关键在于有效控制大气中的二氧化碳含量。随着国际社会对气候变化的广泛关注，在此背景下，科学家逐步从石油采集增效技术（ERO）应用中受到启发，将能源消耗所产生的二氧化碳进行技术封存，进而推动在较短时间内实现大量减少温室气体排放的目的。1989年，美国麻省理工学院首次发起了碳捕集与封存技术项目，标志着该技术正式在学术领域诞生[1]。碳捕集与封存（Carbon Capture and Storage，CCS），是一种将二氧化碳从各类工业排放源中进行技术分离，并经过一系列捕集、压缩程序装入密封设施，再运输到特定地点，注入地下或海底进行封存，并以此实现被捕集的二氧化碳与大气长期分离的技术手段。一般而言，CCS 技术并非单一技术的指称，而是将二氧化碳进行分离、纯化、压缩、运输和封存等一系列技术的总称，被认为是减少二氧化碳排放最为直接且有效的方式。据IPCC 第五次评估报告所言，如不采用CCS 技术，要实现21世纪末全球温升不超过2℃的减排预期目标，预估整体减排成本将大幅增加至138%。因此，国际社会普遍将其认定为应对温室效应的重要技术手段和解决全球变暖、缓解生态危机的关键路径。

2020年9月，中国国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上向国际社会做出了“双碳”目标的庄严承诺，即中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。中国稳步推进“双碳”目标的同时，仍面临着巨大的能源消耗需求。在我国产业结构中，囿于绿色清洁能源的普及在短时间内难以替代传统石化能源，高能耗、高污染、低附加值的产业依然占据主导地位，而这种发展模式决定了我国在未来一定时期内仍将保持较高的能源消耗水平。故而，需要相关政策与法律进一步引导、推动能源开发利用活动低碳化或向零排放转型。而降低碳排放可采取的方式除了形成碳汇市场外，推动CCS 技术成熟并实现商业化也是实现“双碳”目标的关键。综合考虑CCS 技术在电力、工业部门的应用及其负排放潜力，研究显示预计到2050年，该技术可提供减排贡献为11 亿～27 亿t 二氧化碳[2]。从整体上看，该技术不仅能够在较短时间内降低大气中二氧化碳含量，而且能间接推动能源结构的优化升级与绿色低碳市场的发展。

但是，CCS 技术并非完美无瑕的灵丹妙药。当科学走向实践，科学不仅仅是解决问题的方案，也可能是问题产生的原因[3]。人们在为技术能在较短时间缓解温室效应的强大功能所惊叹与欢呼的同时，也激发了对项目技术安全问题的普遍担忧与猜忌。具言之，CCS 技术风险表现为以下特点：首先，源于技术本身不确定性。在运输、封存环节，技术操作不当或其他非人为因素可能导致二氧化碳突发性高浓度压缩泄漏事故，这将在短时间内向大气排放大量的二氧化碳，对生态环境与公众健康造成不可逆的风险。同时，技术的实施可能给封存的区域（地下、海底）以及范围内的生态系统带来潜在风险，例如，大量的二氧化碳注入地下将改变地质样态，使得岩层松动，有诱发地震等次生灾害的可能。其次，信息异化与知识鸿沟，导致公众理性式微。一方面，外部公众安全诉求的介入增大了项目技术被否决的概率，但技术的推广与落地不管是对当地政府或是项目经营者而言都是利益与政绩的双层蛋糕，而且公众风险认知被普遍认为是非理性的，继而被排除于外；另一方面，技术所充斥的晦涩难懂的科学术语，进一步加剧公众对技术应用科学化内涵的广泛质疑。

2 逻辑起点：CCS 技术适用风险预防原则的原因透视

技术在人类文明演进中扮演着重要的角色，影响着人类社会生产方式与认知模式。工业社会的危险源于对科技的绝对信任，人类生产、生活都围绕科学的脉络展开。但随着社会的发展与认识的提升，发现科学在危险和灾难面前常常束手无策，不但无力解决这些危险、灾难，甚至科学本身就是危险的来源。科学在人们眼中失去了毋庸置疑的确定性权威地位。科技理性已然成为范式，然而事故的频发趋势并未褪去，道德和法律正在获得也应当获得一种共享或“瓜分”理性话语的优先权，权力话语也觉察了增进理性和削减“未知”的祈愿，要求植入风险运作过程并将自身置于突出地位，它们都试图挽回渐行渐远的安稳秩序[4]。

2.1 现实需要：国家任务目标增进与公众诉求

在风险社会，不确定和难以预料的客观结果逐渐成为历史进程与社会发展的主宰力量。以CCS 为代表的新兴技术的应用过程中，风险即使被认为是微不足道的，但也具有威胁性后果，其所具有的间接性、隐蔽性、不可逆性的特征，常常诱发难以预见、不可逆的毁灭性后果。假使仍基于严格的因果论证为前提、以“不充分的”数据而拒绝承认风险存在的实然，这将会是对工业社会惯性模式下所产生的“副作用”极大程度的忽视。因此，技术不确定性不能作为阻碍风险规制的借口，对于CCS 项目的研发与应用，即使难以准确判断，政府也应当介入予以事前控制。

科学与治理的互动是现代国家治理及沟通能力发达的重要因素[5]。传统环境治理主要依据科学确定性权威与过往经验总结，以危险防卫为主的传统模式在对待公权力的谨慎态度上值得称赞。但诸如CCS 等技术的应用对生态系统、公众的影响在时空链上呈现出不确定性与隐蔽性，如果严格要求危险确定显现才采取措施可能为时已晚。与此同时，公众面对高度不确定性的技术风险，期盼政府为其提供强有力的安全保障义务，希冀于自身诉求在技术风险规制中得以充分考量。如果说工业时代公众所广泛关注的是物质资料的获得，那么，在现代性风险背景下，公众则愈发仰赖安全、健康的生存环境，日益觉醒的风险意识渴望国家、政府采取积极行动来控制新兴技术风险的滋生空间。

对于新兴技术应用所引发的生态环境风险、公众健康风险，政府需转变危险防卫、事后救济的模式，加强对技术运用所导致的风险并予以持续关注，预先采取规制措施以防止风险演变成实害。故此，国家保障安全的任务目标也逐渐由“末端治理”向“前端预防”迈进，由传统的危险防卫转变为事前的风险预防，成为国家所应履行的义务。

2.2 学理基础：风险预防原则的发展

风险预防原则是风险社会治理的必然结果，通过建立以风险评估—风险沟通—风险管理—风险救济全链条的规制方案应对不确定的环境风险，能够克服经验法则缺失的规制困境。其中，风险评估是多学科知识综合应用的系统性分析过程，主要通过数据计算与模型推导得出风险的辐射范围与影响程度；风险沟通是多元主体意见交互的过程，对于不确定的环境风险，尤其需要民主价值对决策的修正；风险管理是做出风险决策并落实的阶段，在考量风险程度的基础上，结合社会经济、管理成本等因素，选择监管方案；风险救济则是在风险管理失效后的司法救济，以督促公权力机关尽职履责，制约权力的扩张与权力者牟利行为。

法律控制作为风险治理机制的主要手段，在自反社会性与科学发展的双重影响下，传统的“危险防卫”范式在应对以不确定性、复杂性等为特征的技术风险时捉襟见肘。为避免法律对新兴技术风险规制的无力和失效，内在要求法律规范构建具有解释力的概念，而富有解释力的具体表现则在于法律原则、制度等法律规范意义上的指向性与概括性。因而，“风险预防”的内在机理渐被法律所吸收、归纳并予以系统化表达，转变为具备规范、指引作用的法律原则。风险预防原则最早从德国空气污染控制中的“风险预防行动原则”发展而来[6]。该原则要求国家与社会预先采取相应措施，即使暂无证据表明人类活动确实会引发不可逆风险。1982年，在联合国《世界自然宪章》中，风险预防原则首次出现在国际条约中。此后，《里约宣言》将风险预防原则界定为为了进行环境保护，各国应当依照本国的实际能力普遍地采取预防措施，不能因为缺乏充分的科学依据而推迟采取措施防止环境问题的产生，从而造成严重或者不可挽回的后果[7]。

2.3 立法梳理：环境治理的必然趋势

在我国的立法规范中，风险预防原则已然有所体现。《环境保护法》第5条规定了环境治理“预防为主”的原则，蕴含了风险预防的精神内核；第39 条规定了健全环境与健康监测、调查与评估，在环境健康领域确立了风险管理制度；第47 条规定了政府部门的风险控制职责，并进一步细化了环境影响评价、监测预警、生态红线等制度。《环境保护法》作为生态环境保护领域的基本法，在规范内容上已经体现了我国生态环境治理从损害后果控制到环境风险预防的制度转向。《防风治沙法》《水污染防治法》明确了预防为主、防治结合的原则，《大气污染防治法》所体现的源头治理理念也是风险预防原则的立法体现。从资源与能源法的角度，《土壤污染防治法》明确规定了预防为主、风险管控的原则，设专章对土壤污染全过程风险管理进行规定；《生物安全法》规定了“生物安全风险防控体制”。可以说，在当前的立法规范中，风险预防原则已经具备了充分的立法基础，这也是环境问题日益复杂化、不确定性日趋突出的必然要求。

由于CCS 技术可能产生的风险，对其加以规制有所必要。明确其规制依据的前提是对二氧化碳的性质进行明确。封存后的二氧化，从表面特征来看，既可以被理解为工业产品，也可以被解读成大气污染物，不同的性质界定对应不同的规范依据。如将封存后的二氧化碳定性为工业产品，则其应适用油气相关法律法规；如定义为大气污染物，则其属于环境法律法规调整的范围。鉴于《大气污染物综合排放标准》《大气污染防治法》均未将二氧化碳列为污染物，封存后的二氧化碳宜定性为工业产品，但由于其可能产生的环境风险，在制度设计中也要体现风险预防的内容。

2.4 规范考察：CCS 技术监管的制度需求

经济增长、环境保护带来的碳减排压力，促使国家从制度层面做出回应。目前，我国CCS 技术还处于初期阶段，但已经将该技术纳入《中国应对气候变化科技专项行动》《国家“十二五”科学和技术发展规划》《国家应对气候变化规划》。由于我国CCS 的专门法律规定缺失、相关规范松散，我国针对CCS 的法律框架与政策体系都尚未成型。CCS 包括捕集、运输和封存三个环节，各个环节均可能产生不同类型的风险：在碳捕集阶段，对气体的高浓度压缩潜藏着安全生产事故的风险；在运输环节可能产生气体大量释放危及人体健康与生态环境安全的风险；在注入阶段可能产生强压引发地质结构变化破坏地下层生态的风险。对于上述风险，立法仅从项目运营的“环保准入门槛”予以回应，缺乏碳捕集与封存风险监管的规范。

与碳捕集与封存技术相关的政策文件主要包括国务院发布的《“十二五”控制温室气体排放工作方案》（以下简称《工作方案》）、国家发展改革委发布的《关于推动碳捕集、利用和封存实验示范项目环境保护工作的通知》（以下简称《通知》）以及由原环境保护部办公厅发布的《二氧化碳捕集、利用与封存环境风险评估技术指南（试行）》（以下简称《技术指南》）。《工作方案》指明了碳捕集与封存的发展方向；《通知》从工作落实的角度对碳捕集与封存技术的工作组织与要求进行了规定；《技术指南》明确了二氧化碳捕集与封存环境风险评估的流程与应急措施。可以说，既有政策文件对碳捕集与封存风险管理的工作流程进行了明确的规定，已经体现了风险预防在实际工作中的应用需求。但是由于上述文件的规范层级较低、对风险后果的救济缺失、对风险管理的职权分配不明，导致碳捕集与封存风险预防的实践效果不佳。且碳捕集与封存的风险一旦产生，就会演化成为公共环境风险，多元共治是实现碳捕集与封存风险管理的必然需求，有必要在制度设计中予以确认。

3 法理要求：CCS 技术中风险预防原则的适用指引

CCS 技术适用风险预防原则，不但为技术风险管理提供客观事实评估与价值判断，而且是风险决策者采取措施的正当性、合法性来源。这使得进一步明确CCS 技术规制所遵循的风险预防类型、价值追求以及平衡要点成为采取风险规制措施的前提与基础。

3.1 整体遵循：弱风险预防理念的引入

对风险预防原则的适用主要有“强”“弱”两种版本之分，即强风险预防原则与弱风险预防原则。强风险预防原则指当某项活动对人类健康或环境造成危害威胁时，即使某些因果关系在科学上尚未完全建立，也应采取预防措施[8]。弱风险预防原则，是指在开展一项行动之前，必须提供充足的确定性证明，综合考量成本收益、社会、政治和经济等因素，以证明在采取必要措施后可防止危害的产生或扩大[9]。“强”“弱”两种风险预防原则的分类均旨在应对风险的不可逆性与紧迫性，但二者在适用策略上存在差异。强风险预防原则将风险范围扩张至大多数的威胁，成本收益分析并不是采取预防措施的前提条件，只要具有严重或不可逆的风险就必须采取风险预防措施。而弱风险预防原则要求预防措施应当与风险程度相当，应当从社会可接受程度出发，采取适当的预防措施。因风险预防原则转变了决策与科学间的关系，故风险预防原则适用强度应根据技术风险规制需求进行类型匹配。

风险预防原则的引入使得决策与科学间的关系发生转变，为技术风险规制勾勒出相当广阔的适用空间，因而精确的风险预防原则类型是必要的。就强风险预防原则而言，在CCS 技术规制中欠缺理性。首先，强风险预防原则的非理性表现为不计成本的风险管控。依照强风险预防逻辑，任何拥有不可忽视的损害风险的行为都是严令禁止的，且不管预防措施所耗费的代价是几何。其次，强风险预防原则容易导致“权力肆意”。在强风险预防理念脉络下，公权力获得了比以往更为宽泛的自由裁量空间，通过扩权实现治理，权力的边界被模糊，进而为公权力介入公民、企业的基本权利提供了正当化借口。这将造成十分严重的后果，整体秩序的维持将以牺牲公民、企业正当权利为代价。质言之，国家强预防行为的不断扩张裹挟着私人权利与自由，容易造成对CCS 企业基本权利的“合法性侵害”。

从弱风险预防原则与CCS 技术风险规制来看，弱预防性原则要求决策制定者就可接受的人类引起的环境损害的类型和数量进行分析与讨论，弱风险预防原则保留了对剩余风险的合理容忍限度。应用弱风险预防原则所附带的法律程序使谨慎决策得以制度化和程序化，即当有足够的证据表明CCS 技术可能对环境造成不可接受的损害之虞时，采取成本效益原则、比例原则、最大最小值原则等可操作性和可接受性的举措。CCS 技术的风险问题包括风险存在和风险范围的科学不确定性、人类可预期的风险程度以及政府的反应能力及其适用成本。在制定有效的技术风险管控政策上，弱风险预防原则足以提供满足该技术风险控制的决策框架。由此观之，弱风险预防原则理念在CCS技术中具有应用的适配性。

许多如CCS 项目的新兴技术行业是风险与机遇并存，如果只是单纯为了预防风险而施加严格限制，其后果可能是人类因此而丧失更大的发展与受益机会。基于现阶段我国的碳减排压力以及经济发展水平，在技术上施行强风险预防原则存在较大困难。就此而言，在弱风险预防原则指导下，不仅要求政府积极规制技术风险，而且要求规制成本花费处于政府、企业可接受范围内。同时，更加侧重社会可接受的风险程度，通过反复回溯、修正风险评估程序并审查现有的预防举措，这使得以弱风险预防理念为遵循更为契合现阶段CCS 技术的适用需求。

3.2 价值旨归：秩序、正义和效率的多元诉求

价值作为一种潜移默化的理念指引，是流淌于法治静脉中的血液[10]。CCS 技术适用风险预防原则的价值遵循，源于应然与实然，理想与现实间的碰撞与对立。风险预防嵌入、归化以CCS 为典型的新兴技术，是人类法律价值观的理想与追求。技术风险的复杂性、多重性，决定了风险预防原则的适用不可能只具有单一的价值追求，主要表现为秩序价值、正义价值和效率价值。

秩序与正义为CCS 技术适用风险预防原则所需遵循的核心价值。秩序根植于自然界和人类社会的内部结构中，是在自然进程和社会进程中存在着的某种程度的一致性、连续性和确定性[11]。法律是预防并矫正无序状态的重要手段之一，以风险预防原则的嵌入实现技术规制的秩序保障，既是法的基本遵循，也是法所力图实现的目标。秩序之核心在于安全的实现，对安全的追求是人类本能使然，秩序价值的实现在于控制、规避技术所带来的“副作用”。CCS 技术犹如一把双刃剑，既能降碳减排，也可能造成巨大危害。机遇与挑战并存的双重语境下，技术应用的理想与现实之间容易异化，造成“人类社会”与“自然社会”的对立冲突。秩序价值的追求，致力于剔除技术应用中不利于自然环境与人类文明相和谐的因素，最终目标在于实现“自然社会”与“人类社会”之间的有序样态。正义价值是秩序价值的延伸。一个社会秩序是合乎正义的，意味着这种秩序把人们的行为调整得使所有人都感到满意[12]。现实中，诸多打着“最先进的技术”并号称可以运用该技术来解决环境问题的大型项目难以落地。究其原因，在于这些被专业权威所裹挟的科技在实践中难获公众理解与认同，政府与公众二者间存在难以调和的紧张张力。因而，在正义价值导向下，公众有权要求自身免受技术风险的危害并进行利益表达；有权要求政府进行信息公开与交流；有权监督政府采取风险预防措施的原因并要求予以详细说明。

效率价值为CCS 技术适用风险预防原则的重要价值。风险预防原则作为调整技术风险的规范建构，理应贯彻效率价值，在保障公众健康、保护生态环境的同时，为技术的健康发展提供制度支持。技术规制适用风险预防原则体现效率的一个重要方面，在于推动成本最小化的同时实现效益的最大化。一方面，技术风险导致的碳泄漏事故对生态系统、公众健康将造成不可逆的损害后果，事后救济需投入大量的人力、物力及财力，修复之效果也不尽如人意。实践表明，这种末端救济是一种不经济、耗费巨大的行为。另一方面，过于严苛的管控措施可能会阻碍新兴技术的投入与研发，技术研发与生产力进步密切相关，成为推动国家经济发展、产业优化整合的关键动因。因而，效率价值导向下，在充分考量公众健康与环境诉求的前提下，将生态风险、环境风险及社会风险控制在可接受的范围内，最大限度地实现技术在降碳减排功能上的发挥，推动CCS 技术的可持续发展。

总而言之，在CCS 技术风险规制中，保障公众健康、维护生态环境更倾向于实现秩序价值与正义价值，是风险预防原则嵌入技术规制的核心所在；推动CCS 技术可持续发展更倾向于效率价值的实现，是推动技术进步、社会前进的基石。秩序价值、正义价值与效率价值的互动，是一种调配适当、协调有序的理想样态，三者共同致力于为实现技术风险规制与发展相平衡而努力，助推“双碳”目标的达成。

3.3 要点判断：科学理性与社会理性的平衡

科学理性坚持工具主义的风险认知范式，试图透过概率和逻辑两个工具来诠释技术风险，其认为CCS技术可能产生的风险都能得到解释与控制[13]。其所给予人们的是准确性、精确性要求，在高度复杂性和高度不确定性条件下，这种要求是无法实现的，而且也必然会造成各种各样的误导[14]。质言之，科学理性秉承“社会需求”导向，强调技术与人类利益紧密结合的价值依归，在对CCS 技术的财富、优势等的描绘中，试图建构起“技术乐观主义”的话语体系[15]。技术乐观主义认为生态危机显现是科学的产物，随着科学技术的更新换代，生态危机也可以通过科学技术来化解。但现实却是，鉴于当前科学水平的局限性在客观上限制了作为有效实现“双碳”目标的CCS 技术在经验法则适用上的判断，在科学不确定性上存在“先天不足”。技术所蕴含的高度科学性，并不意味着完全以科学来代替风险决策与管理，而应当是以科学为技术的实施提供可行性指导。但面对高度不确定性技术本身，风险规制者却格外仰赖科学理性的权威，寄希望于科学范式的引入，进而免除向公众解释、说明项目运行是否安全的义务。尽管风险预防原则嵌入CCS 技术的最终形态是以规范的技术步骤和客观的数值等方式呈现，但其实质仍是围绕事实、价值衡量而形成的主客观相统一的结果，即技术自身的不确定性决定了其风险预防过程需经涉复杂的认识论与价值论之间的博弈。因此，环境风险的安全边界难以完全通过纯粹的科学理性来建构，为了使规制措施在风险预防中合法化与合理化，现代社会通过引入社会理性来弥合科学理性的不足，通过二者间的双向互动共同实现对风险预防措施的常态化与制度化。

社会理性是一种沿着增加共同体利益值的路径，是追求主体利益最大化的思维倾向与行动动力，本质上是一种关系理性[16]。风险社会背景下，公权力在面对CCS 技术所带来的安全秩序诉求和科学不确定性两方面问题上，奔波于限权与控权的往返顾盼之境地，尽管保障公众安全、增进民生福祉是国家任务目标，但这并不必然推导出该目标的实现仅由公权力独占行使。囿于技术风险分配不均导致公众与政府之间缺乏信任，在围绕风险预防的环节中引入程序化的社会理性实属必要，用以调和公权力与公众间由“科学迷雾”所引发的一系列不信任关系。当然，科学理性与社会理性二者功能的发挥在风险预防中存在差异。在风险评估阶段，理应由科学理性发挥主要功能，而在风险管理与决策阶段，则应当是社会理性在科学理性的基础上与其共同助推技术风险规制之目标实现。就此而言，科学理性与社会理性在技术风险预防过程中，犹如鸟之双翼、车之双轮，一同推进风险预防目标的顺利实现。

4 路径完善：CCS 技术适用风险预防原则的展开

4.1 限制与制约：多手段的综合运用

受时间形式约束的风险为现代社会带来了不可控的因素，这对于法律而言曾经是不可想象的[17]。虽然风险预防原则的启动不以CCS 技术风险被充分量化、证实为前提，但法律规范也绝不容忍以风险预防之名行权力肆意之事。故而，法律规范应将其中缺乏客观事实基础、科学来源的，纯粹臆测性与假设性的风险猜想剔除出技术风险预防措施的适用范畴，如果不加甄别而尽数纳入风险预防的范畴，这将扼杀新兴科技的创新与发展。可以说，风险预防原则适用的风险是“纯粹假想的”（mere hypothese）和“完全证实”（fully demonstrated）之间的情形[18]。由于CCS 技术风险规制任务由末端的危险防卫向事前的风险预防延伸，权力在技术风险规制中呈现扩张之局面，也面临着行政权力日趋中心化所带来的严峻挑战。一方面，权力介入倘若缺乏论证将导致无论是受此波及的公众、技术投入者而言，都无法形成稳定的预期，从而对权力介入充满敌意；另一方面，风险预防措施的过度适用将破坏科学应对生态环境危机的能力与期待。

就政府进行技术风险预防而言，政府整个说来只是一个手段，手段的适当性必须依赖于它的合目的性[19]。为了使公权力的介入符合正当性与合理性的双重要求，政府应当证明其对CCS 技术风险存在的怀疑是有根据的，且此种怀疑根据是基于知识的动态积累而加以不断补充论证的。当CCS 技术应用所造成的损害类型通过当前知识的定性或定量分析得以确定时，即风险转化为实害的可能所造成的影响可以被确定与预估，则预防的手段只需与整体损害预期相适配，这要求预防的方式必须充分的同时，还要避免过度干预。最为关键的是针对不确定的技术风险如何进行规制。因而，行政权力介入技术风险规制的程度、时间及方式等因素均需谨慎对待。

其一，应符合“损害最小”和“确有必要”的比例原则来进行风险权衡。风险预防原则的嵌入，其根本之目的在于使人类所处的环境更为安全，免受技术风险的波及，所以对风险的权衡显得尤为重要，这也反映出整合性风险规制的基本要求。进行技术风险评估与管理时至少应比较不同风险的大小，尽可能量化分析。发挥比例原则在适当性与必要性方面对风险预防原则的补强作用，即将比例原则中蕴含的适当性、必要性与相称性三个层次与风险预防原则相互融合适用，从而实现风险规制措施在符合法律法规的同时，更加与公平合理的内在要求相契合，以实现风险预防原则的应有之义[20]。其二，成本效益的分析。“零风险”绝非风险预防原则所尽力追求的目标，因为这不但不契合实际，而且将严重制约技术的健康发展。在风险预防领域，社会能够向各种风险投入规制的资源是极为有限的，选择关键领域予以规制具有悲剧性特征，也即所有风险都会威胁到人类安全，但由于资源的稀缺性，政府只能被迫选择部分风险进行规制[21]。一方面，大量的资源耗费于技术风险预防措施，可能导致政府在其他领域提供公共服务的能力和水平的骤降；另一方面，大规模的资金投入也将增加企业的成本负担。故此，应在科学研究与客观证据间进行成本收益的考量，在理性选择范畴内施行规制举措，而不是不计成本、代价地对潜在不确定性风险予以规制。

4.2 交流与沟通：开放的风险决策结构

CCS 技术风险本身的不确定性与复杂性加剧了风险预防决策形成的困难。其一，源于现有知识体系还无法对CCS 技术可能造成的系列风险给出明确的解释；其二，也源于人们对风险这一社会建构性的概念所展现的经济、社会价值认知的差异，而这些认知背后又充斥着复杂的利益关系。面对复杂的现代风险社会结构，由政府作为唯一的风险预防决策者有失偏颇。在此种风险决策范式下，政府处于发布命令的权威地位，缺乏有效限制其行为的监督制衡机制；企业、公众则处于绝对服从地位，缺少一种向上沟通与表达的机制。在风险社会背景下，公众、企业等主体作为风险的直接承担者参与风险预防活动的诉求也愈发强烈。质言之，这种参与是建立在一种开放的交流与沟通框架下，要求有效的技术风险规制必须凝聚政府和社会的力量，让CCS 技术企业、公众都能够真正了解自身的风险角色，并在风险预防活动中做出自身的努力。

一个高度复杂的社会的整合，是难以绕开公众的交往权力而实现的[22]。面对科学上的不确定性，开放透明的信息沟通将有助于社会公众加强对科技的理解和判断[23]。公众不再满足于“发布—接受”被动式的告知模式，而是以一种更为积极主动的方式去获取有关的技术风险信息。信息在技术风险决策中至关重要，是CCS 技术风险所涉利益主体形成各自的理性认知，并进行互动、沟通并最终达成共识的前提。为了凝聚风险共识，需要对CCS 技术风险的相关信息公开提出更高的标准：首先，除了强化政府、CCS 企业作为信息公开的义务主体外，专家也需承担信息公开的义务，对该技术领域的前沿问题与知识进行公开。一方面，专家承担着向规制机关供给专业知识的责任，担当政府奉行决策的“智囊”；另一方面也承担着向公众进行关于风险知识性输入的责任，很多情形下，专家是引导公众知悉、了解风险知识的启蒙者[24]。其次，公开的风险信息应当是真实有效的，且公众针对风险预防措施的质疑可以得到有效回应。风险信息的公开为风险沟通建立良好的基础，但信息公开并不等于风险的沟通，沟通强调双向交流而非单向度的信息传递。最后，将风险预防原则嵌入CCS 技术风险管理与决策之中，就意味着对风险预防原则的适用并非只是在政策条例与法律规范中的简单添加，而是对整个决策机制与过程进行相应的调适与改造，此种改造可以体现在将以风险预防原则为基础的商谈融入不同环节的CCS 技术风险规制之中。而此种商谈应包含公共与私人两个维度，需要风险决策的各方参与者在共同追求达成理解的目标下受到平等原则的约束。

事关风险的沟通过程应是公众表达自身意见的互动过程，通过公众意见的引入弥合政府在技术风险规制上的弊端，也更能彰显风险预防决策的合理性与合法性。在CCS 项目上，除以法律规制为核心，还需引入经济、社会的双重约束。总而言之，在CCS 技术风险预防活动中，决策信息的沟通情况，将直接影响公众能否对风险决策的客观事实形成理性、准确的认知。将国民、地区居民置于环境风险管理的伙伴位置，基于共享信息基础上对话，对风险管理的应有状态形成意见[25]。不然，公众对技术风险的认知或是因为难以理解而置若罔闻，或是因为误解而惶恐不安，在信息化高度发达的今天容易被误导形成群体性事件，比如邻避运动的形成。

4.3 整合与调整：风险管理的动态调适

受限于特定时空维度下人类所掌握的知识总是有限的，技术风险所引发的“风险决策于未知”，实质是基于有限的知识内无法回应紧迫现实需要的问题。科技风险预防决策最核心的问题是知识，风险问题的根本解决也要求设计有效机制促使各方持续深入研究，通过知识的增进来缩小不确定范围并增加共识[26]。换言之，真正能够应对这种不确定性的，最终只能通过不断的理论研究与经验总结，将“未知”转换为相对确定的“已知”状态。因而，风险预防管理应是一个动态整合与调整的过程，需要知识的不断累积与补充。

CCS 技术适用风险预防是一个反思性、开放性的动态过程，针对具有科学不确定性的技术风险而言，风险决策者所采取的预防措施都具有“自反性”与“暂时性”，只是针对当下情况所做的努力。因此，需强化风险预防决策者的持续学习能力，重视风险的后续动态调适。风险规制决策，作为动态调整过程，本身可以持续很长时间，反复进行很多次，直到人类掌握的知识/信息足以将这类决策问题从相对不确定状态转化为相对确定的状态[27]。受制于知识的有限性难以因应风险的不确定性与变动性，所以，在动态风险管理视角下，规制者应在充分衡量现有知识背景下，为应对紧迫的风险做出预防措施的同时，还需不断引入新知识、新信息，继而在后续调整过程中降低技术风险的不确定性。实质上，规制者在技术风险预防中应重视“调整旧决策”与“适应新趋势”两个维度，即要求规制者不仅要适应新的发展趋势并整合优化旧有的风险预防措施，而且还须避免“毕其功于一役”的决策倾向。因为，初次风险预防措施的采用只是整个风险预防过程的开端，是面对紧迫的风险在知识困局下的妥协。面对风险不确定性与调适的可能性，任何决策都是暂时的，为此风险预防原则要求决策者不能固守原有知识而形成的预测结论，而应当采取措施降低不确定性，从而为最终决策创造条件[28]。在这方面美国与欧盟已初步建立CCS 技术的风险持续管理框架。美国国会分别于2010年和2011年签署的《安全碳储存技术行动条例》与《二氧化碳地质封存井的地下灌注控制联邦法案》中规定，联邦政府应强化技术风险管理，并要求运营主体提交持续风险监测计划书。欧盟于2009年通过CCS 技术指令，指令为了有效地管控技术风险，强调监管机构必须进行不定期检查，要求运营主体针对CCS 项目的运营和关闭制定相应的计划书[29]。目前，我国环境影响评价制度已初步建立持续、动态的跟踪评价机制，作为现代环境治理从事后救济迈向事前风险预防的重要制度工具，未来可以推动环境影响评价与风险预防的制度性衔接，为CCS 技术行业的发展提供制度性保障。

当然，基于当前知识所做出的风险预防措施理应为之后的整合与调整预留施展空间。假设在初次风险预防中就要求政府、企业大规模投入资源，所导致的后果可能是经过后续知识沉淀所形成的更优风险预防举措，可能因为资金等方面的不足而夭折。因此，规制者需综合考虑，选择更符合当前紧迫性风险规制要求的，但又能在接下来的调适过程灵活变通的CCS 技术的风险预防措施，这也符合弱风险预防理念下成本效益的理性选择。

4.4 保障与救济：预防性环境行政公益诉讼

因为CCS 技术存在的高度不确定性，由政府承担主要的风险预防措施责任是应有之义。但当行政机关的风险决策不恰当，或是风险决策严重滞后，而无法快速回应急切的风险应对要求时，需要相对应的制度来予以匡正。鉴于此，检察机关可以提起预防性环境行政公益诉讼。其逻辑脉络是基于检察机关对行政机关风险行政的监督，弥补风险行政中的监管漏洞，督促行政机关针对此类风险构建快速反应机制，将审查与监督范围拓展至风险行政过程中，持续监督、预防技术应用可能带来的环境风险。从功能维度视之，预防性环境行政公益诉讼不仅能防止因风险行政而导致的权力无序扩张，而且也能实现技术风险事前预防的要求。

首先，在诉前程序的功能发挥上。诉前程序在行政公益诉讼中具有重要和独特的价值。一方面，预防性环境行政公益诉讼的启动是存在技术可能造成环境风险的情形。由于环境风险的紧迫性，检察机关所提出的检察建议应更具有灵活性。在一般的行政公益诉讼案件中，检察建议期限通常为两个月，对于紧迫的事项则压缩至15 天。但这对于严峻且紧迫的技术风险规制而言，在时间限度上可能过长，应当进一步细化检察建议的时间限制，按照应急响应的时间需要，可以要求行政机关于24 小时内尽快回复或采取应急处置措施。另一方面，积极发挥诉前磋商机制。为了与预防性环境行政公益诉讼启动时风险尚未发生或是实害结果还未显现的前提相适应，需要在针对CCS技术相关案件立案后引入磋商程序，通过磋商的时间灵活性，以及充分尊重和监督政府风险行政的前提立场，尽快明确风险规制主体、期限等。

其次，在责任认定上。由于CCS 技术集风险不确定性与高度科学化于一身，在预防性环境行政公益诉讼中，对行政机关是否“依法履行职责”的判断应采取是否“穷尽行政手段”的行为标准而非结果标准，只要行政机关穷尽了行政命令、行政处罚、行政强制等法律赋予的各种行政手段，即使未能有效制止环境违法行为或有效消除环境风险，也不应认为“行政机关不依法履行职责”[30]。质言之，在针对CCS 技术所提起的预防性环境行政公益诉讼，对风险行政行为的审查理应贯彻过程性审查的标准，即不仅要审查行政行为的程序性措施的应用，更应当深入审查风险行政行为做出的决策过程是否充分。

最后，在责任形式适用上。针对行政机关将做出的行为、不作为可能造成不可逆的风险时，检察机关可向法院申请或者依法定职权裁定采取保全措施，而其中比较典型的就是环境保护禁止令。为了有效防范环境风险，当检察机关履行证明责任之后，对于行政机关可能造成不可逆环境风险的行为，检察机关有权向法院申请禁止令，法院也可以依职权自行颁发禁止令[31]。在CCS 所导致的环境风险即将发生或处于紧急情况下，若以一般的步骤按部就班，先发出检察建议，而后提起诉讼，显然早已失去应对技术风险的时间优势。另外，还应建立预防性措施的后期追踪评估机制、调整或恢复执行的动态机制，在诉讼过程中一旦发生情势变化，例如新的科学证据出现，经风险评估环境损害的风险降低，采取预防措施的必要性、紧迫性已不复存在之时，则应当允许被告行政机关申请或者法院主动裁定恢复、部分恢复或者调整行政行为的实施[32]。