网络视角下京津冀区域环境协同治理现状、成效及对策

李梅，杨萍，张敏

（北京市科学技术研究院科技情报研究所，北京 100044）

引言

近年来，我国将提升“协同性、联动性和整体性”作为新时代区域协调发展新机制的实施方向，强调多维层面的治理，要求充分挖掘区域之间多重关联性，使得新时代区域环境治理体系具有“类别嵌入+交互关联”的网络特征[1]，同时呈现出环境治理主体多样化、主体责任关系日趋凸显、主体间互动越发频繁等特点。党的十九大提出“构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”，倡导在环境保护与环境治理领域引入共建共治共享的理念，打造基于多元主体共同参与的新型环境治理模式，为解决日益复杂化和动态化的环境治理问题提供了新思路[2]。党的二十大报告提出了健全现代环境治理体系，进一步指明了推动生态环境治理体系和治理能力现代化的方向，强化激励调节与规范引导，推动形成生态环境保护的强大合力。在此背景下，将网络思维纳入现代环境治理体系是有助于提升统筹治理能力和治理成效、加快构建多元主体共治模式。

京津冀是我国人地关系较为紧张、资源环境超载矛盾较为尖锐的区域之一，其治理具有典型的跨区域协同、多主体参与等特征。京津冀协同发展战略实施九年来，三地坚持人与自然和谐共生理念，采用多种府际协作的方式共同治理，政府管理体系现代化水平逐渐提升，在大气污染联防联控、水污染联保联治、执法联动、统一立法、区域协调机制等方面取得了显著成效，环境治理合作网络逐步成熟，形成了中央权威、地方落实的统一行动框架，但若要解决深层次环境问题，需要从合作网络视角去考虑多维层面治理要素的连通，构建开放合作、共建共享、深度关联、运行高效的区域环境协同治理网络。与此同时，在现有环境治理体系框架下，以建立更加广泛而深度的区域合作关系、提升现代化环境治理能力为目标，推动形成政府、市场和社会三者更强大的行动合力，这对京津冀生态环境保护和区域协同发展具有重要意义。

1 京津冀区域环境协同治理研究进展

从研究现状来看，京津冀环境协同治理相关研究集中在以下几个方面：①关于多元主体协同治理研究。有学者在界定多元主体定位和作用的基础上，探讨了多元主体参与的环境治理实现路径。王喆等[3]提出京津冀生态环境一体化建设要从区域多元主体协同治理和区域府际协同治理两大路径入手。田学斌等[4]建议通过建立公司化运作的京津冀生态协同治理机构来协调各方利益，实现跨区域及三元主体的协同。詹国彬等[2]从现行环境治理权力配置不尽合理、跨部门治理主体间信息共享不足、政府在环境监测中的权威性不足等方面提出了环境治理多元共治面临的现实挑战。②关于跨区域协同治理模式研究。韩兆柱[5]结合京津冀三地府际关系出现的合作主体单一、合作起点不平等、治理主体各自为政、合作渠道单一等问题，认为应在中央政府整体调配全区域资源前提下，构建三省（市）各级政府积极驱动市场主体和社会公众的网络化互动的治理模式，形成中央政府统领下的权力线与扁平化相结合的跨域治理机制与途径。万长松等[6]从区域整体性治理视角提出，建立跨区域环境治理专项委员会、完善跨区域环境治理的协调运转机制、构建一个整体性的环境治理网络、加强多元主体合作治理、建立环境治理信息资源共享系统等，探讨了京津冀环境协同治理新模式。③关于环境协同治理网络的研究。随着区域协调发展战略的深入推进，部分学者开始关注协同治理网络，其中府际合作网络研究较多。王薇等[7]认为，应从突破条块局限拓展合作空间、基于生态补偿强化约束机制、挖掘新生动力推动长效合作这三方面去构建长效性府际合作框架。孙涛等[8]认为，京津冀大气治理府际合作网络由最初的“部委合作牵头、地方分割执行”逐渐演化出“部委引导支持、地方主动联系”的特征，中央政府始终居于网络中心位置，多政府主体的区域环境协同共治网络趋于成熟。徐自强等[9]以政策网络理论与协同治理理论为视角，构建了一个将自上而下的环保督察和环保执法以及自下而上的行业自治和外部监督有机结合的协同治理网络体系。也有学者基于社会网络分析方法开展了环境协同治理网络结构和特征研究[10]。④关于环境协同治理机制的研究。很多学者从立法机制、市场机制、运行机制等方面开展了跨区域协同治理机制研究。崔晶[11]认为破解地方政府区域生态治理协作的困境，需要建立利益补偿和财政转移支付制度，建立水权和污染权交易机制，提升官员政绩考核体系中生态治理指标的权重。乔花云等[12]认为，以“共生责任目标的确定、执行及改进”和共生关系的可持续性为中心构建的京津冀环境协同治理的运行机制应包括一体化领导和协调机制、多元主体参与和信息共享机制、一体化生态绩效评估和问责机制、环境回应和生态补偿机制等。

通过梳理已有文献发现：随着京津冀协同发展战略的实施，跨区域生态环境治理成为研究热点，许多学者从内涵、模式、机制、路径等方面进行研究，但从网络视角研究京津冀区域环境协同治理的相关成果较少，并且已有研究在主题上多数以府际合作网络为热点开展研究，在方法上多采用社会网络分析法对政策文本、媒体信息等进行分析，揭示其合作关系、网络结构特征等，研究视角较单一，无法还原京津冀区域环境协同治理网络体系的全貌。事实上，区域环境协同治理由多维度、多层次合作网络构成，是一个庞大的系统工程，是跨区域治理中普遍采用的创新组织方式，涉及主体、组织、区域、工具、机制等多个层面。因此，以网络视角探讨京津冀区域环境协同治理问题，不仅有利于挖掘主体之间、区域之间关联性，也是有利于促进现有的地方政府间合作向区域治理转型的依据。

2 网络视角下京津冀区域环境协同治理现状与成效

自20世纪90年代以来，在中央政府的推动下，京津冀三地政府间开启了多领域、多形式的区域合作探索，尤其是京津冀协同发展战略提出之后，区域环境协同治理进入了快速发展阶段，环境污染治理成效初显，形成了中央权威、地方落实的统一行动网络。多层级、多部门、多领域合作关系建立是京津冀环境协同治理和三地形成统一行动线的有效途径。本文基于网络化治理、协同治理等理论，以关系网络这一独特视角梳理总结京津冀区域环境协同治理现状与成效，为健全现代化环境治理体系、提升区域环境治理能力提供依据。

2.1 建立上下联动的治理政策框架，推动高效的府际合作网络

京津冀区域环境协同治理以规划纲要绘制蓝图，通过国家统筹规划、跨部门跨层级联合出台政策、地方政府积极响应，形成了中央与地方上下联动的治理政策框架，推动稳定的府际关系合作网络。国家层面，陆续出台了《京津冀协同发展规划纲要》《环渤海地区合作发展纲要》《京津冀协同发展生态环境保护规划》《京津冀及周边地区深化大气污染控制中长期规划》等政策文件，标志着京津冀协同发展顶层设计已完成；跨部门跨层级联合出台政策，例如原国土资源部、国家发展改革委联合印发《京津冀协同发展土地利用总体规划（2015—2020年）》、原农业部等八部门联合印发《京津冀现代农业协同发展规划（2016—2020年）》，以及原国家林业局与北京、天津、河北三省（市）政府共同制定《京津冀生态协同圈森林和自然生态保护与修复规划》等等。地方层面，三地纷纷出台了系列配套政策，并基于区域环境利益签署了《京津冀水污染突发事件联防联控机制合作协议》《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》《共同推进京津冀协同发展林业生态率先突破的框架协议》《“十四五”时期京津冀生态环境联建联防联治合作框架协议》等合作协议，以此推动政府间采取共同行动，推动高效的府际合作网络的形成。

2.2 新建跨区域组织协调小组或机构，强化网络资源统筹和联动

近年来，京津冀通过成立跨区域环境组织机构、部门联合成立协调小组、建立组织联动机制等方式，推动了区域组织网络资源统筹与联动发展。京津冀协同发展战略提出之后，国家有关部委牵头成立了京津冀及周边地区水污染防治协作小组、京津冀及周边地区大气污染防治协作小组（后调整为领导小组）、京津冀生态环境联建联防联治工作协调小组等，建立了污染防治联动协作机制；2019年生态环境部挂牌设立了京津冀及周边地区大气管理局，负责“六统一”，即统一规划、统一标准、统一环评、统一执法、统一监测、统一应急，同时承担京津冀及周边地区大气污染防治领导小组的日常工作。与此同时，三地环保部门联合组建了京津冀环境执法联动工作领导小组、京津冀水污染突发事件联防联动工作协调小组等，初步形成了相互支持、共同配合的协调工作网络体系。此外，围绕河流流域治理，三地相关部门还成立了永定河流域河长联络办公室和风河西支、龙河环境污染联合处置工作协调小组，加强了信息共享、应急联动等方面的能力。

2.3 多元主体共治已逐渐成为共识，政府—市场—社会协同效应提升

京津冀环境治理不仅包括政府间的协同，还包括市场、社会组织与公民之间的合作。利益相关者理论认为，治理区域环境问题仅仅靠政府的方针政策以及市场、技术上的措施是不够的，需要政府、企业（市场）、环保组织、公众等多主体之间密切协作，优势互补，以最低的环境保护成本获取最大的效益。因此，多元主体共治是网络治理的关键，也是未来京津冀环境治理战略演进的方向，它能够充分发挥政府、企业、公众以及各类社会组织等环境治理主体的优势，形成“政府主导、市场决定、社会监督”的协商式伙伴关系，有效地满足区域环境治理需求。京津冀环境协同治理强调中央政府主导、地方政府配合，是典型的政府主导型模式，市场和社会机制尚没有发挥真正作用，但也出现了较好的案例和做法，多元主体共治已成为共识。例如，钢铁行业节能减排产业技术创新联盟通过产业间自主合作，自我治理节能减排，引导企业自主协商，实现钢铁行业产品升级、资源综合利用以及污染排放达标治理；《中国空气质量管理评估报告（2016）》则引入第三方机构参与公共治理和协助地方雾霾治理，对京津冀重污染企业整改减排起到巨大的督促作用。又如，廊坊市在实施气代煤、电代煤工程中，通过国营和私营社会企业的参与，解决了其资金缺口，推动廊坊市空气质量根本改善。同时，支持北京、天津和河北自贸试验区通过参与碳排放权、排污权交易市场建设，开展生态环境治理合作，发挥市场机制在资源配置上的决定性作用。

2.4 推动治理网络运行机制创新，提升区域环境协同治理能力和成效

京津冀三地在环境治理过程中不断推进协同机制创新，加快建立并完善协调工作机制、联防联控机制、生态补偿机制、联合预警机制、信息共享机制等相关机制，大大提升了区域环境协同治理能力和成效。在协调工作方面，目前，京津冀主要采用联席会议制度，以定期会议保障三地治理情况的及时沟通与同步推进，例如，京津冀环境执法与环境应急联动工作机制联席会议制度、京津冀政协主席联席会议制度等。在联防联控方面，针对大气污染防治，生态环境部组织搭建了京津冀及周边传输通道“2+26”城市联动机制，强化对大气污染防治的督查，有效控制了大气污染源。在生态补偿机制方面，北京和河北就密云水库水资源生态保护工作签署了合作协议，构建了京冀水资源跨区域生态补偿的新机制；京津冀跨界流域横向生态补偿机制，推动引滦入津上下游横向生态补偿和密云水库上游潮白河流域水源涵养区横向生态保护补偿工作，实现了生态环境效益、经济效益与社会效益多赢。在联合监测、信息共享方面，建立了京津冀及周边地区大气污染综合立体观测网、监测数据综合分析及共享应用平台、京津冀水环境自动监测网等，加强环境监测合作；京津冀环境保护监测中心通过定期交换空气质量监测数据，共享区域空气质量检测、气象数据、污染源排放等信息。在协同预警方面，依托国家环境监测与预报网络，北京市牵头建设覆盖京、津、冀及晋、内蒙古、鲁六省（区、市）的空气质量预报预警会商平台，实现环境监测部门视频会商。

3 京津冀区域环境协同治理网络的形成与问题

3.1 京津冀区域环境协同治理网络的形成

社会网络理论认为，网络是由具有特定联系纽带的多个节点组成的复杂组织系统，其中，由个体或网络成员构成的节点是网络组织最基本的构成单元，节点之间的相互联结是基本要素，其关系纽带将把网络成员连接在一起，共同构成基础治理网络组织[13]。从网络组织的形成机理来看，组织间关系形成的前提是资源依赖和互补性、对解决实际问题的行动承诺以及组织间的关系价值，这些直接影响治理网络的形成与发展。

京津冀区域环境协同治理网络是为了实现区域性环境治理目标，在中央政府与地方政府之间、三地政府之间、政府与其他主体之间形成的正式或非正式的互动合作关系的总和，是各行动主体通过特定联系纽带形成的复杂系统，其结构具有层次性、复杂性、多样性和镶嵌性，本质是京津冀区域内政府、企业、非营利组织、社区组织、公众等行为主体通过协商沟通实现统一行动的过程。在京津冀跨区域环境治理中，合作网络策略能够提供更加丰富的协调场景，促使三地政府在区域合作中，选择新建一种合作关系或是加入现有的网络或是巩固、加强原有合作伙伴间关系去实现多层次协调问题的连通，促进区域间更大范围、更大领域和更加紧密的连接联动关系的形成，从而提升区域治理能力和治理成效。

20世纪80年代以来，京津冀及周边地区已围绕防风固沙、涵养水源等方面开展了合作，当时的环保合作具有一定的自发性，直到京津冀协同发展战略提出之后，三地的环境治理网络才得以加快发展。从动因来看，京津冀协同发展国家战略的提出是区域环境协同治理网络形成的外在动因，直接推动形成了以中央政府为主导、地方政府全力配合的环境治理框架，随之以府际关系网络为核心的区域环境协同治理网络逐渐形成。而内在动因则是资源依赖、互补与利益需求。京津冀地理相连，共处同一生态单元，在生态环境问题上，任何一方都不可能独善其身，具有强烈的资源依赖、资源互补和利益关系，加上环境问题本身具有的跨区域性、系统性和复杂性已经超出单一行政区的能力范围，逐渐成为一个区域性问题，必须通过主体、组织、区域等多层面的合作网络去解决。由此可见，在京津冀区域环境协同治理网络中，中央政府的介入起到了关键性作用，中央政府通过规划指导、政策激励、监督协调和资金支持等，直接推动了治理网络的建立[14]，引领网络的发展方向，这也是我国目前普遍采取的一种网络构建方式。

3.2 京津冀区域环境协同治理网络存在的问题

近年来，京津冀在中央统筹推动、三地协同落实下，建立了高效的纵横向府际合作网络和协议体系，但是在模式选择、统筹能力、机制建立、工具建设等方面仍然存在不足，具体包括：①区域环境治理模式转型升级迫在眉睫。目前，京津冀区域环境治理是以府际合作网络为核心应对各种区域环境问题，即典型的中央主导型治理模式，这种模式在治理初期会产生较好的治理效果，但是面对日趋复杂的环境问题，仍需要加强多元主体参与的、自治的制度安排，不断挖掘城市自身内在需求和城市间的合作潜力，加快京津冀区域环境治理模式的转型升级。长期以来，社会各界一直呼吁多元主体参与环境治理，但是不同参与主体各自的行为动机和利益诉求始终未能得到有效的平衡，存在利益表达、利益分配、利益共享、利益补偿等利益困境，导致社会参与程度较低，影响治理模式的转型。②跨区域环境治理网络的统筹能力有待提升。京津冀环境治理网络统筹能力需要以不同层级政府之间的合作网络为核心，进一步加强多维度、多层次治理网络之间的内部运行和外部衔接，以期整合更加广泛的区域环境治理资源。相比其他层面，京津冀府际合作网络相对较稳定，但也有很多合作关系是临时性的、短期的，缺乏对整个合作网络的稳定性风险评估体系，加上跨区域环境治理机构缺失，导致跨区域、跨部门治理衔接存在不少漏洞。③跨区域环境治理网络相关机制不够完善。京津冀三地在生态环境保护与建设过程中，特别重视协同机制的构建，探索并不断创新协商机制、生态补偿机制、执法联动机制、信息共享机制等，环境保护的责任体系和问责机制逐步建立并不断完善，但是固有的思想观念和体制机制障碍依然是未来很长一段时间内京津冀生态环境协同治理中面临的一大难题，尤其是网络边界问题衔接和对接机制方面。④环境治理中市场化工具有待规范。就京津冀地区而言，目前采取的环境治理工具以标准制定、总量限定等命令—控制型工具为主，市场型、自愿型等市场化工具较少，且规范性、跨区域政策效果并不理想。近年来，京津冀区域建立并完善跨区域碳排放交易权、排污权交易、水权交易、绿色金融体系等，积极开展试点工作，健全市场化、多元化生态保护补偿机制，加快提高生态资源市场化程度，但目前这些环境治理手段在区域环保市场一体化发展尚不成熟、地区间差异性较大的情况下，仍面临着缺乏长期制度保障、市场规范和政府监管不足等问题。

导致这些问题的根本原因在于：一方面，对协同治理网络的系统性、整体性认识不足。网络治理相关理论引入到我国时间较短，一个新的理念或理论实现本土化转型需要较漫长的探索和过程。经过十多年的发展，网络化治理理念在我国区域环境治理实践中起到了重要引领作用，但是网络化思维尚未真正形成，如何系统构建并维护治理网络、如何更好地维持现有的合作关系网络等方面的思考和研究明显不足，影响区域环境协同网络的运行成效和治理水平，也使合作网络具有不确定性和失败风险。另一方面，长期以政府为单中心的路径依赖导致协同的制度惰性，在公众的固有观念中环境保护作为公共领域，政府是主要责任人、唯一的治理主体[15]，因此，公众对自身的权利和义务不清晰，且当前的区域环境治理模式仍以管制为主，市场主体和社会主体参与程度参差不齐，多停留在相对浅层次的参与层面，影响着多元主体间责任分担、合作共赢和监督制衡局面的形成。

4 完善京津冀区域环境协同治理的对策建议

4.1 探索多元主体参与模式，加快治理模式转型

政府（权威治理）、企业（契约治理）、社会组织（协同治理）、公众（参与式治理）等治理主体都有自身的资源优势和职责，其作用和方式不同。在京津冀区域环境网络化治理中，首先要解决的是让多元化主体参与进来，即参与动机问题。事实上，不同参与主体各自的行为动机和利益诉求存在差异，时而会发生不同程度的利益冲突，因此，合作初期利益共识显得尤为重要，应通过加强参与意识水平、畅通协商和沟通渠道、交叉利益整合、主观阶层地位的提升，促使多元化主体达成共识。其次是如何让参与主体发挥应有的作用。由于各行为主体在治理网络中的责任作用不同，构建密切合作、优势互补、分工协作的多元主体共治模式是保障治理网络稳定和可持续发展的关键，应通过建立责任机制、利益协调机制、激励机制、诉求表达机制、权益保障机制等一系列机制的构建，夯实多元主体共治网络的聚合力，加快当前治理模式向多元主体共治模式转型。

4.2 加强跨区域合作路径，提升跨区域统筹能力

与主体层面不同，区域层面环境治理网络强调的是更广范围的网络资源统筹和整合。跨域合作治理最关键在于地方政府的横向整合，需要责任共担。第一，探索并建立京津冀环境治理委员会，直接推动和落实多元主体共同参与并促进多边城际合作。做好顶层设计，促使城市间的合作达成共识，同时发挥各种优势并作出联合决策，共同制定目标、问题解决方案，推动京津冀区域生态环境联防联治，推动毗邻地区生态共保现行；搭建城市环境治理论坛、沟通交流会等交流协商平台，强化区域内治理资源的统筹能力，从更高层面统筹推进区域环境治理与绿色发展。第二，建立“责任共担、权责明确、成本分担”的核心机制。在法律法规层面明确三地政府在区域环境治理中所要承担的责任义务，建立以利益协调为中心的京津冀“2+11”城市政府间谈判与评估机制，相对公平有效的责任分担机制，保证城市政府间的利益平衡。第三，运用区块链等创新技术手段，推动京津冀跨区域环境治理数字化，努力消除地区间信息不对称和共享不顺畅等问题，例如，通过建立全域环境信息系统，实现环境信息跨域整合、刻画清晰化的治理场景；加强数字孪生、AI、GIS 等先进技术应用，为污染源建立“数据指纹”，使得该污染物的产生和处理过程具有全程可追溯性，精准识别环境污染风险源，及时启动环境污染应急预案，迅速消除环境污染影响等[16]。

4.3 建立跨界协调机制，推动治理网络高效运行

京津冀环境治理具有的跨界性、复合性、系统性、区域性等特征，必然会导致网络边界衔接问题。第一，搭建协同工作平台，完善网络边界协调效率。利用互联网、人工智能、大数据等信息技术，搭建京津冀环境治理协同工作平台，促进文化、人事、财政、法律、网络技术等跨部门合作，提升政府跨界协同治理的效能。第二，确立纵横交叉、分层运行的整体政府跨界协调机制。在宏观决策协同层面，致力于着眼京津冀区域协同发展建设战略的顶层设计，三地将宏观设计、战略决策、整体运行和全面监督过程进行有机结合。在中观政策协调层面，面向跨地区跨部门协同的决策、执行和监督全过程，制订各方协调一致的政策规划以及翔实的政策执行与实施计划，发挥政府作用的同时重视非政府组织的力量。在微观政策执行或服务供应层面，研发各种服务工具，加大与社会组织建立伙伴关系的合作力度，更好地履行政府服务职能，提高公共环境服务的协作效能。第三，构建不同利益主体和环境管理部门之间的有效协调和边界衔接顺畅、协同高效的联动机制，提升网络治理效能，建立定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的京津冀区域环境治理体系。

4.4 强化市场化工具运行，提升网络治理成效

当前，由于京津冀区域的市场机制不完善、环境政策体系不健全等种种原因，在实践操作中政策工具的选择仍不够规范，迫切需要构建基于规范的环境治理工具运行机制。不同类型的污染物和治理情景应选择不同的、有针对性的和效果突出的治理工具，例如在处理大气污染问题时，产权交易正在发挥着越来越重要的作用，又比如在固体废物回收利用方面采取“押金—返还”的政策效果最明显。环境治理工具运行机制应将重点放在不同类型治理工具间的协调配合、市场性政策工具的丰富和完善、工具组合使用效率的提升、京津冀区域环保市场一体化等方面。一是在充分考虑地区差异的基础上，加快制定合理的管理—配额—惩罚各个环节的标准体系，在京津冀全区域内加快推广碳排放权、排污权、水权交易等制度，形成更多可复制可推广的生态环境管理模式和制度创新成果。二是利用绿色产业投资基金、碳基金等，加大对碳减排项目的支持力度，引导社会资本参与气候投融资试点，鼓励开展自愿减排量交易、开发绿色资产、引导绿色投资，努力将京津冀打造成为全国自愿减排交易中心和绿色金融投资中心。

4.5 加强政府网络管理能力，提升治理精细化水平

京津冀三地政府作为地区环境治理的主导力量，其治理网络管理能力的提升对现代化环境治理体系构建至关重要，有利于提升政府的网络引领能力、协调能力、联结能力和整合能力。当前，京津冀三地政府对网络化治理的认识不够深刻，网络精细化设计能力有待加强，在顶层设计和落实过程中对系统性、整体性和关联性的把握存在一定偏差。第一，提高网络精细化设计水平。三地联合制定网络化环境治理路线图，进一步明确治理目标、确定采用工具、选择合适的合作伙伴、设计管理方案等关键问题，提升地方政府对网络的控制、协调和联结能力。第二，推动基于网络策略的协调场景。基于网络策略推动形成更加丰富的协调应用场景，例如，三地政府在合作中，是选择新建一种合作关系，还是加入现有的治理网络，或是巩固、加强原有合作伙伴间关系的协调决策，将对促进形成双边或多边的协调网络起到重要的支撑作用。第三，积极培育政府人员网络化治理技能。一方面积极培育政府管理人员的网络化思维方式，通过定期培训让政府人员深刻认识到职能的变化，将更多的精力放在对网络成员的管理上，包括沟通协调、稳定关系、监督评价等。另一方面，构筑适合网络治理的人员职能分工体系，在树立社会主义核心价值观、制定组织愿望和目标、开发与管理各种关系和战略、满足公众需求、管理团队、管理项目和产出、谈判协商、知识和信息采集及传播等关键环节培养和引进复合型管理人才。