城乡融合促共富的大逻辑

从浙江实践深入思考“千万工程”推动城乡一体发展的决策内涵，以及背后的历史和理论逻辑，对当下推动我国以城乡融合发展促进共同富裕有着重要实践和理论意义。

潘毅刚

浙江省发展规划研究院

副院长、研究员

20年前，时任中共浙江省委书记的习近平同志在经过深入调查研究和系统思考谋划后，为浙江量身制定的省域发展全面规划和顶层设计的“八八战略”中有重要一条——进一步发挥浙江的城乡协调发展优势，统筹城乡经济社会发展，加快推进城乡一体化。“千万工程”就是作为落实推动城乡一体发展的重要抓手被提出并坚持下来的。20年来，在此战略指引下，浙江顺应城镇化发展规律，持之以恒实施“千万工程”，在发展水平不断提高的基础上，不断缩小“三大差距”，推动城乡区域发展更加协调，全省城乡居民收入差距从2.37缩小到1.9，公共服务更加优质普惠，最低生活保障标准居各省区第一，居民主要健康指标接近高收入经济体水平。从浙江实践深入思考“千万工程”推动城乡一体发展的决策内涵，以及背后的历史和理论逻辑，对当下推动我国以城乡融合发展促进共同富裕有着重要实践和理论意义。

“千万工程”推动城乡一体化发展的决策逻辑

当前，学习“千万工程”的经验，既要学习其中有益的做法和经验，更要循迹学、溯源学，学习其中科学的决策思维和观念。“千万工程”这项重大决策之所以产生持久成效，除了始终坚持以人为本、久久为功之外，与决策时洞悉城乡二元体制问题、顺应城镇化规律、坚持系统观念统筹城乡发展的决策观不无关系，这也是当下我们面对纷繁复杂发展命题，制定政策和设计制度时最值得学习的。

第一，解决城乡发展中最突出问题的决策导向。“千万工程”要解决的是城乡发展中的核心问题，一边城市建设欣欣向荣，一边农村人居环境脏乱差、农村基础设施和公共服务严重滞后。当时有人说，“走过一村又一村，村村都是垃圾村，走过几十个垃圾村，才找到一个示范村”。根据当时有关部门摸排，浙江全省3.4万个村庄，只有4000个村人居环境较好。找准了问题，药方自来。习近平同志提出，要破解农村的问题，首先要从农村环境问题入手。一项对一万个左右行政村进行全面整治、把一千个左右中心村打造成为全面小康示范村的决策应题而生。

第二，顺应城镇化发展趋势规律的决策视野。很多人都愿意把“千万工程”放在农村农民或者生态绿色发展的视野中去看，这并没有抓住“千万工程”的全部本质。“千万工程”决策的高明之处在于，在城镇化最好的趋势下和最恰当的时机，做了“最容易被忽略的事”。“千万工程”整治环境只是表象，“只管城市垃圾，不管农村垃圾；只管城市规划，不管农村规划；只管城市污水，不管农村污水”的背后，其实是城乡二元分割的体制，是政府部门工作中“重城轻乡”的扭曲机制。为什么城镇化加速，却要去抓农村的问题？一句话概括，顺时应势、破局改革、补齐短板。“千万工程”决策的背景是21世纪之初，这是中国城镇化发展加速起步的时期，是城镇化红利反哺农村最好的时期。推进城镇化必须看到农村。这也说明，“千万工程”不只是一项农村发展政策，而是一项城乡统筹的系统抓手，是用好城镇化红利，以城带乡、城乡联动、城乡互促，弥补市场失灵之手，补齐农村发展短板的顺势应时之举。

第三，坚持城乡一体经济社会统筹的决策观念。找到农村环境整治的小切口，只是开端。经过20年来的丰富和不断发展，“千万工程”成为一项从人民共同利益出发而实施的系统性工程。“千万工程”不仅是引领发展的龙头工程、统筹城乡的基础工程、“两山”转化的生态工程，更是乡村治理的民心工程、共同富裕的改革工程。“千万工程”为浙江指明了建设现代乡村的目标方向，开辟了城乡共同富裕的有效路径，找到了现代乡村治理的核心抓手，赋予了乡村文明传承的创新内涵，贡献了乡村持续发展的中国方案。

以城乡一体融合发展促进共同富裕的理论逻辑

在城镇化市场大势之下，浙江主动推动乡村建设，为中国城乡融合发展提供了样本和实践路径。为什么这样一条城乡融合的路子，能够促进共同富裕？我们认为，以“千万工程”抓城乡一体发展的底层逻辑，还是动力因和方式因的结合。通过“千万工程”抓乡村一端非常关键，是以政府为而市场不为或市场不可为，实现发展中的协调，进而实现城乡一体协调发展。但不容忽视的是，城乡一体融合最基础的动力因，是要与城镇化、工业化和市场化相结合。城乡融合还有一个根本性的趋势驱动，即城镇化。城镇化驱动城乡融合，至少引发了三大内在变化，这是迈向共同富裕的主要原因。

一是生产效率变高了。大量农业人口、农村人口由生产效率低的农业部门向生产效率高的工业、服务业部门轉移。农民变成工人、农民到城里不是一个简单的转变，而是就业、收入、生产方式的全方位的转变，这种转变一旦启动，就不可遏制，其伴生我们常说的市场化、工业化，经济形态从小农经济向现代经济跃升。

二是经济规模变大了。人口从分散的农村向集聚的城市集中的过程，是一个创造就业、创造收入的自我增殖过程。人口集聚之后的最突出后果就是分工进一步细化，衣食住行游购娱都可以成为规模庞大的市场，形成产业，创造就业机会，并自我循环、自我强化、迭代升级。

三是公共服务变好了。公共品集聚之后提供的规模经济，促使生活水平和福利进一步提高。一个商业综合体需要一定数量的人口支撑才能实现盈利，因而城市必然会有比农村更多的消费选择，这也使得城市人口的生活更为丰富、生活质量更高。而自来水、电力供应、污水和垃圾处理、公园、图书馆、医院等公共基础设施和服务，也一定是人口集聚之后才投资可行、效益最大的。

显然，这三个变化都有一个关键指向：通过城镇化减少农民、转化农民、升级农民——人口向城市集聚，大部分人口向非农产业部门集中。城镇化是人类文明进入21世纪的最重大变革。今天的世界文明也大都集聚在城市，引领世界前行。目前来看，无论是平均水平，还是江浙粤等先发地区，我国的城镇化进程仍远未完成。我国至少还有2亿农业转移人口需要被城镇消纳，城镇化率每提高1个百分点，就意味着有一千三四百万人口从农村转移到城市，这不仅带来极其庞大的投资、服务、配套保障潜在市场，还因为人口消费水平升级，驱动产业供给不断升级、经济水平不断跃升。表面看上去只是人进城的问题，实质却是个战略性问题。这些人能否进城，决定了今天的发展。这些人能否融入城镇，下一代能否在城镇真正扎根，并不被阶层固化，决定了明天的发展质量和共同富裕的实现。从这个意义上说，影响城乡共同富裕进程的最大变量就是城镇化。

大道之行，要义不烦。城乡融合促共富的方法并不复杂，那就是顺应城镇化趋势，让大量过剩农村劳动人口在城镇有工作、有好工作、留下来、活得好。但这个过程是漫长且复杂的，牵涉城乡两头和体制机制。中国城镇化早期之所以快，是因为更多的是物的层面的融合，比如打通城乡道路连接，“要想富先修路”，让人口加速流动，让城乡发展的机会相近，并带来规模经济的产业投资机会，使得广大农村人口不管在哪里都能享受到城镇化红利的外溢。进入城镇化中后期，城乡的融合就更多涉及服务层面，牵涉城乡制度深层次的体制机制问题。当我们将城市的设施和基本公共服务延伸到农村居民，虽然这些服务和保障是低水平的、兜底性的，但年复一年的改善，为农村居民生活带来了翻天覆地的改变，也为整个经济带来了整体红利。而另一边，因为农村人口向城镇迁移，也相应地为留下来的居民提供了更多的生产资料，提供了更好的发展机会。乡村在城镇化、工业化进程中得到了反哺，逐步实现了城乡共同从温饱到总体小康，再到全面小康，并向现代化迈进。

把握好城乡融合促进共同富裕的时代逻辑

时移世易，当下全国各地城镇化水平高低不同，城市规模大小不同，城乡融合的阶段不同，面对的问题也大不相同，但不管如何，城乡融合依然是共同富裕的关键问题，坚定不移地推动城镇化的大逻辑不能改变。推动城乡融合，就是要坚持在社会生产力充分发展条件下，加快推动制度变革、技术进步、引导需求、创新文化，促进城乡融合高质量发展，加快推进农业农村现代化，推动形成城乡之间融为一体、水乳交融的良性发展态势。

一是坚持新型城镇化和乡村全面振兴的有机结合。坚持新型城镇化发展方向，减少农民、转化农民、提升农民。策略上，依然要在城市和农村两端发力，加快新型城镇化和乡村全面振兴有机结合，推动以县城为重要载体的新型城鎮化建设，形成城乡融合发展新格局。农村则要通过改革创新，进一步破除城乡二元壁垒，推动要素双向畅通流动，推动农村农民共同富裕。

二是坚持把打破城乡二元体制摆在更加突出位置。共同富裕的核心是以解决地区差距、城乡差距、收入差距问题为主攻方向，更加注重向农村、基层、相对欠发达地区倾斜，向困难群众倾斜。这就要求我们要进一步加快把打破阻碍城乡融合的体制机制作为改革的方向，寻找抓手和载体，加快农业转移人口市民化，以城镇化、工业化红利反哺农村、农民、农业，不断缩小城市和农村之间的差距，缩小城市居民和农村居民的差距，缩小人口集聚的大都市区与区位不佳的欠发达地区之间的差距。

三是坚持在发展中协调、在协调中发展的战术策略。要坚持高质量发展是硬道理，差异问题最终要通过内生驱动的高质量发展去解决。20多年来，浙江推动的大都市区建设、以县城为载体的城镇化、小城市（小城镇）、特色小镇、未来社区以及“千万工程”牵引的乡村振兴，打造了从紧凑的都市到开阔的田野城乡融合发展的格局。这为我们依托城镇化推动乡村振兴提供了实践经验。要依托城市发展乡村产业，放大资源型乡村的农业功能，培育乡村致富带头人，主动吸引乡村农创客，导入年轻人和企业人，种好地、经营好农业和土地。要以集聚思维推动乡村振兴，形成以共富导向优化多元协同的政策体系，以产权改革和规划创新盘活农民农村的资产资源，连片集聚找到农村产业发展的支点，有序推动全国乡村因地制宜、振兴繁荣。