“双碳”目标下我国绿色金融政策议程分析——基于多源流理论视角

焦若琪

（北京邮电大学经济管理学院， 北京 100876）

0 引言

工业革命以来，生产力发展与生态环境保护的矛盾始终突出。近年来，全球气候变暖趋势加剧，建立低碳经济模式、加强环境治理成为世界各国应对气候危机的必然路径。中国是全球第二大经济体和最大的碳排放国家，积极应对工业化、城市化飞速进展带来的环境污染问题。2020 年9 月，习近平总书记在第七十五届联合国大会上宣布，中国二氧化碳排放转变力争于2030 年前达到峰值，争取在2060 年前实现碳中和[1]。碳中和目标的提出使得我国经济发展模式向绿色转型步伐加快，最大限度减少经济外部性、满足绿色产业部署要求的绿色金融治理手段受到我国政府重视。2015 年9 月，国务院发布《生态文明体制改革总体方案》提出“构建绿色金融体系”发展战略[2]，此后，党的二十大报告强调，要完善支持绿色发展的金融政策和标准体系[3]，“十四五”规划和2035 远景目标中均提到对绿色金融政策的完善。三年有余，国务院、国家发展改革委员会、中国人民银行、生态环境部等机构部门逐步完善我国包括绿色债券、绿色信贷、绿色股权投资等具体维度的绿色金融政策，健全了激励约束机制，引导金融机构加大绿色金融投入力度。

当前，学术界对于中国绿色金融政策的研究多以定量分析方法探究其对碳减排、碳中和及企业绿色创新的影响效应[4-6]，或分析绿色金融政策体系的特征、实践进展、存在的问题及实现高质量发展的路径，我国绿色金融政策具有战略化、整体化特征，面向国际的推进实践通过交流合作实现绿色金融的追随者到引领者角色转换[7]，在新时代，满足大规模绿色投融资需求、有效防范绿色转型风险，还需创新绿色金融产品、建立健全市场体系及激励机制助推绿色金融政策的完善[8]。聚焦于我国绿色金融政策制定过程和脉络成因的研究尚不多见，绿色金融的创新支持工具对助推高质量发展、“双碳”目标实现具有强大动能，已基本实现从构建体系到机制完善的建立过程[7]。

绿色金融包括绿色债券、绿色保险、绿色信贷等工具，是支撑绿色发展政策的重要组成，涉及经济发展模式、产业结构、技术水平、市场需求与环境现状等多重因素，需从多维度进行系统研究。绿色金融依靠金融手段引导市场加大对绿色产业的投入，绿色产业投资周期长、短期盈利能力弱，且与社会效益紧密相关，不同于传统产业类型特征，受生产要素及市场需求影响更大。近年全球气候显著变暖，人类生态社会结构呈现变革趋势，我国“双碳”目标和思路的提出进一步影响绿色金融政策发展。鉴于此，拟用多源流理论，探究在“双碳”目标确立背景下，我国绿色金融“政策之窗”开启的动力机制，提炼出绿色金融政策演变的特征，丰富绿色发展政策议程研究。

1 “双碳”背景下中国绿色金融政策演进及实践

2016 年8 月，中国人民银行等七国家部委发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》，我国成为全球首个由政府部门制定系统性绿色金融政策框架的国家。自2020 年9 月，中国提出“双碳”目标后，国家层面更加重视对于绿色金融政策的部署出台（如表1 所示），央行、生态环境部等部门持续推动金融体系更好服务实体经济高质量发展，绿色金融制度体系的建设步入崭新的发展阶段。在政府政策的强力牵引下，我国绿色金融市场国际影响力、吸引力不断提升。

表1 “双碳”背景下中国绿色金融政策发展

党的十九大以来，我国绿色金融逐渐从经济政策上升至战略高度，且其战略化程度不断提升；2021 年3 月，全球首部绿色金融综合性法案《深圳经济特区绿色金融条例》实施[9]，推动法律制度层面的约束体系日益完善。其次，绿色金融的战略目标拓展至环境保护基础上的经济发展方式转变、增强经济发展韧性和打造新经济增长点等更多层次。再者，我国绿色金融在标准制定、环境信息披露规范和监管制度建设等方面发展更为完善，排名、指标、评价等绿色投资决策指导工具使用逐渐成熟。例如，国家发展改革委员会等7 部门出台了《绿色债券支持项目目录》《绿色产业指导目录》及《银行业保险业绿色金融指引》《绿色信贷实施情况关键评价指标》等；在环境信息披露方面，中共中央办公厅等颁发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》《环境信息公开办法（试行）》《环境信息依法披露制度改革方案》等（如表1 所示）。最后，绿色债券和绿色信贷被纳入央行贷款的合格抵押品范畴，加强了对金融机构提供更多碳减排资金支持的激励作用。在建立绿色金融基本政策保障体系的基础上，我国绿色金融政策实践主要在以下三个层面进展推动。

1.1 推进碳排放权交易市场建设

作为制造业大国，我国是全球最大的碳排放国，因此，减少碳排放始终是我国实现绿色可持续发展的关键着力点。加强碳交易市场建设是利用市场手段控制和减少温室气体总排放量，是促进绿色低碳发展方式建立、实现“双碳”目标的有效政策工具。2020 年12月，生态环境部出台《碳排放权交易管理办法（试行）》，规定展开全国碳排放权集中统一交易[10]。2022 年7月，国务院拟修订《碳排放权交易管理暂行条例》，并陆续在北京、上海、广东、重庆等多个省份开展碳排放权交易试点[11]，试点市场覆盖电力、钢铁、水泥等近30 个行业和3 000 多家重点排放单位。截至2022 年12 月31 日，全国碳市场累计成交量达2.30 亿t，累计成交额104.75 亿元，全国碳市场在平稳运行中实现碳排放总量和强度双降，为我国碳市场可持续发展积累了宝贵经验。

1.2 构建空间化绿色金融发展模式

我国各地区产业基础、生态环境和经济水平差异较大，绿色金融政策在全域应呈现空间化布局的显著属性，金融改革创新试验区是区域化绿色金融政策实践的重要组成。东、中、西部各具特色、各有侧重的绿色金融改革创新试验区是政策“自下而上”贯彻执行的例证，生成适于不同空间地区的政策方案，以制度多样化创新撬动绿色产业发展。自设立以来，试验区中绿色金融规模和绿色债券余额显著增加，绿色金融统计机制、风险防范机制等基础设施进一步完善。2020 年5 月，中国人民银行出台指导意见，开展粤港澳大湾区绿色金融合作，汇聚绿色金融基础设施、业务监管等方面的合力，且香港于2022 年9 月开始正式为粤港澳大湾区及内地省市提供绿色转型可持续资金[12]；长三角地区的生态绿色一体化建设也以“大力发展绿色金融”作为主攻方向，充分发挥国家级政府投资基金和项目的示范引领作用，倡导社会资本成立各类绿色发展行业基金。

1.3 积极开展国际化绿色金融合作

发展绿色金融是全球共同关注的议题。近年，我国在政策推动下，积极参与国际范围内绿色金融规则制定及问题磋商[13]，引领和推动全球绿色金融发展进程，优化全球绿色金融资源配置。在提出“双碳”目标之后，中国人民银行与德国央行、英格兰银行、法国央行等多国机构共同成立央行与监管机构绿色金融网络（NGFS），后纳入成员83 家、观察员13 家[14]；我国作为全球生态文明建设的负责任大国，在共建“一带一路”倡议提出的10 年间，始终坚持“加快低碳转型、推动绿色全球发展”，金融机构不断通过绿色债券、绿色贷款、绿色金融专项基金等方式支持“一带一路”绿色项目建设。2023 年10 月，中国工商银行在香港、新加坡、卢森堡和迪拜四地成功发行全球多币种“一带一路”主题境外绿色债券，最终发行规模等值20.3 亿美元[15]。此外，中国正积极促进与全球主流绿色金融标准统一，支持绿色金融领域跨国投资，为全球建设清洁美丽、文明生态的家园注入强劲动能。

2 多源流分析框架及其适切性

多源流理论由美国政策科学家金登通过修正科恩等提出的“组织选择垃圾桶模型”发展而来，主要用于解释财政、电信、医疗、运输等领域内政策变迁，即某些问题为何引发政策制定者关注。多源流理论提出焦点性事件触发下问题流、政策流和政治流三种源流汇合在一起相互作用，使一个项目被提上议程。其中，问题流主要指社会环境中漂浮着的各种社会问题；政策流是指为解决问题的多个主张汇聚形成政策提案，及讨论、设计和博弈的过程；政治流主要指促使社会问题上升为政策议程的政治事件、竞争活动、国民情绪等因素[15]。当这些因素与时代主题交汇时，政策制定的窗口随即而开。

多源流理论政策议程分析模型对于政策文本梳理具重要价值。首先，多源流理论源自于全面理性决策和渐进主义，是涉及政策解释的“中观理论”，强调描述和阐释政策演变的过程。近年，随着工业生产进步和人类生活水平不断提升，矿物燃料需求剧增使二氧化碳排放日益严重，全球气候变暖趋势加剧，大气污染、水污染、土地退化、灾害频发等成为阻碍可持续发展进程的关键因素。当2020 年9 月，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上正式提出“双碳”目标，中国经济发展模式向绿色转型步伐加快，企业如何践行低碳价值创造、实现低碳转型发展成为重要议题，2015 年9 月，《生态文明体制改革总体方案》出台“构建绿色金融体系”发展战略，此后党的二十大报告、“十四五”规划等均提出对绿色金融政策的完善，为先进制造业绿色技术创新提供充足的资金资本，有效助推绿色生产、绿色消费、绿色生活行动实施和现代化经济发展方式转变。取得的成效是历史条件与现实结合的产物，也是政府部门、各类企业、金融行业、社会组织、专家团体和人民群众共同努力的结果，与多源流理论的内在逻辑性十分吻合。其次，绿色金融政策涉及政府不同部门、众多省市地区和企业主体、市场消费主体各层面，政策文本类型呈现多样化特征，且环境污染、气候变化的难题属一果多因的综合症，多种角色参与到这一过程中[15]。因此，从问题流、政策流、政治流三个层面分析梳理绿色金融政策的发展历程，厘清多元参与主体和社会环境因素对政策议程设置所起的作用。

3 碳中和目标下我国绿色金融政策的多源流模型分析

3.1 问题源流

问题源流主要针对社会大环境中引起政策制定者和周围人重视的焦点事件[16]，需要对这些问题加以定义。绿色金融政策的问题源流体现为全球气候变化和生态破坏日益加剧、高耗能产业无序扩张和金融行业风险的增加几方面问题的叠加。

3.1.1 生态破坏和全球气候变化加剧

新世纪以来，中国工业化和城市化进程持续加速，人民生活水平显著提升。但同时，由于当时能源结构主要以煤炭等化石能源为主，钢铁、水泥、化工等高污染、高能耗产业迅速发展，在环保意识缺乏和技术手段制约的情况下盲目无序扩张，使得二氧化碳和其他温室气体排放量迅速增加，大气污染、水污染、土地退化等生态恶化问题日益严重。我国制造业占全球比重较大，但相较之下，主要资源人均占有量不及世界平均水平，自然资源投入产出比较低，当时环保方面的政策体系和监管机制尚不完善，制约着经济的可持续发展。20 世纪全球经济生产活动引发气候变暖，并且，气候变化的影响在日常生活中逐渐显露[17]，预计到2100 年，若碳排放趋势仍维持目前走向，地球平均温度将较工业革命之前提高1.5~4.8 ℃，人类社会和生态系统结构将经历重大变革[18]。故而，采用财政金融措施转变激励机制，推动碳减排、碳中和进程，帮助人类整体适应气候变迁迫在眉睫。

3.1.2 金融行业风险增加

我国金融业发展始于改革开放后，金融行业得到快速发展和平稳运行，形成了形式多样、功能齐全、互为补充的多层次金融机构体系。然而新形势下，我国金融系统面临着更艰巨的挑战和更高的要求，国际环境动荡、金融危机产生威胁着我国经济金融正常运行，易出现金融秩序混乱、风险加大、金融犯罪等突出问题。并且，在历史性、周期性、结构性、体制性因素共同作用下，环境问题严重加持，环境风险也成为金融行业面临的重要风险之一。金融业在国民经济中日益占据核心地位，加强金融监督和管理、提高市场的透明度和稳定性、促进金融业可持续发展的客观需求亟待重视，需深化金融改革、创新防范化解金融风险的长效机制，通过推动绿色金融市场发展加强环境风险管理，制定绿色金融的法律法规营造规范透明的金融市场，提高金融行业国际竞争力。

3.2 政策源流

政策源流能够为政策制定者提供多元、科学的政策备选方案。在绿色金融政策演进的过程中，随着对生态治理与绿色低碳发展模式认识的加深，各主体就绿色金融政策实施重点、发展领域达成了一致。

3.2.1 政府部门：充实绿色金融政策工具箱

政府部门具有法定权威性和资源专业性确保政策议程的建立，并对政策提案进行实际论证。2015 年以来，绿色金融政策建议被提及的频率逐渐增加；而后，党的十九大、二十大中，我国国务院、央行均加强对构建绿色金融体系的政策探索和指导；2021 年3月，我国中央财政经济委员会第九次会议研究了实现碳峰值和碳中和目标的核心思路与步骤[18]，并明确绿色金融是推动“双碳”目标实现的重要途径。中国政府逐渐认识到新时代绿色金融政策推行的多元性、社会性和全球性，构建绿色经济发展模式、减缓碳排放趋势、缓解气候变化需要政府、环境企业、工业行业、技术部门、金融机构、国际法规共同发力，进行综合合作治理、标本兼治。因此，国务院、国家发改委、中国人民银行、生态环境部等相关部门就大力发展绿色金融、完善标准体系进行多次研讨，调整、优化原有发展规划，将绿色金融发展作为“十四五”规划和国家现代化高质量发展的重要任务之一，加强多种类型绿色财政补贴供给支持绿色金融发展，积极完善环境保护税征管规制，推进生态环境治理，充分利用市场机制和环境企业等主体力量持续助力绿色金融发展。

3.2.2 人大代表：丰富绿色金融政策方案选择

人大代表和政协委员的提案建议对丰富绿色金融政策选择具重要作用[19]，两会代表将向政府反映广泛收集的群众意见，推动政府及时调整工作方向。2021 年，国务院印发《2030 年前碳达峰行动方案》，2022 年全国两会期间，面对绿色金融在服务绿色转型、助力“双碳”实现中扮演重要角色的现状，多位金融系统人大代表就贯彻国家绿色金融发展部署、解决相关问题难点建言献策：全国人大代表王景武提出，应稳妥推进投融资结构绿色低碳转型；全国人大代表张智富认为绿色金融创新要按照“双碳”目标要求，系统思维、主动作为，有效保持2021 年我国绿色金融跑出的发展“加速度”。关于地方省市绿色金融的法治保障进程，2023 年1 月6 日，肖林、胡太荣、南玉梅等多位武汉市人大代表联名建议，制定《武汉市绿色金融促进条例》，构筑绿色金融发展的法制保障。在同年两会上，宁夏回族自治区政协副主席马秀珍、中国人民银行杭州支行行长张奎等人大代表与委员们纷纷围绕“双碳”目标踊跃献言，提出涵盖绿色金融、碳市场等领域的议案，加强了政策流的深度。最新《政府工作报告》总结了当前中国绿色低碳的发展成果，增强了对生态环保工作的重视程度，被人大代表提及的领域将有望经过磋商形成共识，成为未来中国“双碳”发展的重点，政策备选方案进入议程设置环节。

3.2.3 专家倡议：提供政策科学性参考基石

专家学者具有观点资源专业性的显著特征，作为非政府角色影响政策出台的整个过程。2022 年6 月，清华大学五道口金融学院副院长张晓燕就绿色金融如何实现高质量发展、如何激发金融机构能动性等问题提出想法；2023 年11 月，中国人民大学生态金融研究中心副主任蓝虹强调，绿色金融是全球生态环境治理和生物多样性危机治理的必要工具。其次，专家学者为绿色金融政策发表了众多研究成果，在CNKI数据库中采用高级检索，以“绿色金融”“绿色金融政策”为关键词进行检索，至2023 年12 月，共有核心期刊论文两千余篇，这为我国绿色金融政策颁行完善提供了科学的参考依据。再者，金融机构和科研院所召开系列绿色金融研讨会。2022 年5 月，中央财经大学绿色金融国际研究院举办碳中和与绿色金融研讨会，围绕国内外“双碳”与转型金融理论实践经验命题；2023 年9 月，中国人民银行、主要金融机构领导和近70 家机构专家共同参与“绿金委”年会，就创新绿色金融产品体系、区域绿色低碳高质量发展、可持续信息披露等议题深入探讨。多种相关绿色金融的政策观点汇聚融合，形成极具创新性和前瞻性的备选方案，推动政策演进。

3.3 政治源流

政治流的力量对公共政策议程建立影响重大，使某些项目倍受关注[20]，绿色金融政策的政治流由执政理念的推动、国民情绪与媒体传播和国际政策的带动构成。

3.3.1 执政理念的推动

公共政策的颁行是执政党执政理念和目标的表达，绿色金融政策的演进是党中央核心意志的实践体现。党的十八大以来，党中央始终强调实现绿色低碳发展理念引领下的政治、经济、文化、社会、自然全方位可持续发展，并推行绿色政策、生态学视角下人类命运共同体构建等全局性政策方案。党的十九大之后，随着中国社会主要矛盾转变，人民群众对生态和健康拥有了更高的要求，中国共产党始终将“以人民为中心”“为人民谋幸福” 作为国家治理的初心和使命[21]，绿色政策也为实现价值追求时代性理，以不断满足人民美好生活需要、促进人与自然和谐共生为依归。绿色金融是推动绿色和可持续发展的有效手段，为支持应对气候变化和环境改善等活动提供金融服务。2023 年7 月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，要健全绿色发展经济政策体系，强化财政和金融、价格政策扶持，其政策框架逐步完善也是对新时代党多个领域政策战略做出的实践回应和自觉实施。

3.3.2 国民情绪与媒体传播

随着中国现代化进程的加速推进，生态环境和资源耗竭问题日显突出，二氧化碳、废气、废水等污染物排放量不断增加，恶化了人民日常生产生活环境。资源枯竭型城市可持续、高质量发展逐渐提上日程，实现绿色转型需求强烈。全球气候变暖、极端异常气候增加提高了人民的慢性病患病率，切实降低了生活品质和获得感、幸福感，人民群众对良好生态和绿色、低碳、可持续的呼声日渐高涨。绿色金融作为助推碳达峰碳中和目标实现的有力保障，在这一时刻集中触动政府和民众的神经，也能够遏制金融行业风险，促进金融业可持续发展与竞争力提高。

同时，人们通过公共传媒平台发表相关意见、表达情绪态度，网络传媒的飞速广泛传播，能在很大程度上提升热议问题的时效性，推动政策议程建立。网络绿色金融议题的报道初显于2015 年，并于2020 年达到峰值，2021 年、2022 年不断上升；“中国环境”公众号、百度、微博等平台“绿色金融”搜索量逐渐增加，社会议题关注度攀升为政府绿色金融发展步入政策议程提供了民意基础。

3.3.3 国际政策的带动

我国绿色金融政策体系从单薄到丰富，在我国建设绿色美丽中国的过程中，美国、欧洲、韩国等国家地区的绿色金融发展进程对我国政策出台具有促进带动作用。例如，美国政府制定了一系列环保政策，如《清洁能源计划》《减缓气候变化计划》等，为绿色金融市场发展提供了政策保障；2018 年加拿大推出《智慧和可持续资本的路线图》，明确了本国发展绿色金融的愿景和目标；在英国，伦敦金融创新研究中心构想了环境风险评估方案，施行企业环境风险评级，使得欧洲各国绿色金融政策发展完善，形成了全球第一大区域碳市场；2008 年，韩国政府出台《低碳绿色增长战略》，带动大量资本流向国内生态基础设施建设和低碳技术开发，建立了系统的绿色增长法规体系；日本是较早探索绿色金融的国家之一，政府财政、税收制度强力支持绿色金融发展，金融机构和民间组织力量也在环保类融资产品开发中彰显。

4 结语

根据政策科学家金登的观点，彼此独立流动的问题流、政策流、政治流可能将在“焦点事件”发生时相互交汇，当问题得到承认、具可行性的政策解决方案已制定且政治环境出现变化时，政策之窗会在短时间开启。“双碳”政策和目标的颁行确立需要政府相关配套支持的供给，使绿色金融政策迎来“政策之窗”开启的有利时机，绿色金融政策提上议事日程基于我国为实现“双碳”目标战略的宏观背景。政府部门为应对气候变化挑战、支持环境改善、促进资源高效节约利用制定政策意见和备选方案，生态环境部、中国人民银行等部门综合考虑生态环境和金融行业现实因素，出台一系列绿色金融相关鼓励政策，构建完善碳达峰、碳中和“1+N”政策体系和绿色金融具体实施方案，使我国经济结构、能源结构、消费结构变得更加绿色清洁，实现绿色金融市场全球影响力、吸引力不断提升和国家的零碳转型。