智慧警务公共价值的实现路径——基于“智慧警务创新模型”的案例分析

孟 薇，佘玉春

（江苏警官学院，江苏 南京 210031）

以数字化、网络化、智能化等为特质的新一代信息通信技术通过重塑与再造政府组织、政务流程、行政审批、政民互动等更充分地回应了多元公共治理需求。智慧警务作为这一过程的重要组成部分，持续推动着数字政府建设，成为衡量与评价数字政府服务能力的重要指标。但智慧警务实践中日益凸显的数字政务悖论现象，即智慧警务的应用并未实现预期的公共服务效能，影响了公共价值的实现。习近平总书记指出：“新的历史条件下，我国人民警察要对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明，全心全意为增强人民群众获得感、幸福感、安全感而努力工作，坚决完成党和人民赋予的使命任务”。［1］因此，智慧警务建设该如何认识与应对数字政务悖论现象，以回应数字政府与警务改革的价值期待，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感是新时代智慧警务创新研究题中应有之义。

一、理论回顾与研究路径

（一）理论回顾与评价

20 世纪80 年代中期的公安通讯、计算机网络建设以及金盾工程奠定了我国智慧警务实践的基础，［2］并在随后“智慧城市”理念的引导下逐步发展。从2010 年关于智慧警务的学术研究兴起至今，目前学界对于“智慧警务”概念的诠释仍未达成共识，大概可分为以下两种研究路径，分别是关注技术应用的“技术论”与关注组织机制的“机制论”①田姝婕，郭伟将研究路径分为四种：功能论、模式论、技术论与机制论。以此为基础，本文根据对技术与组织两个因素的关注，将四种路径整合为两类：技术论与机制论。［3］：（1）技术论认为智慧警务的核心是公安信息化，通过新一代信息技术手段的运用，促进公安系统内部功能集成、信息共享与挖掘分析，实现智能办公、移动警务。［4］因此，技术论的焦点在于如何通过信息技术与大数据应用推动具体领域的公安工作以及提供决策支撑。相应地，技术论路径下的智慧警务障碍被锚定在缺乏标准体系、数据分享不充分与信息安全。［3］（2）机制论，认为智慧警务是一种新型警务机制，借此可以规范公安机关的执法工作，优化社会管理和民众服务，实现各警种之间的高效合作。［5］在此路径下，学者们关注的是信息与数据的嵌入对公安工作流程、组织、人员配置的再造、重组与优化。因此，机制论认为智慧警务未能实现公共服务效能的根源更多的在于专业人员与能力不足以及组织协同与合作欠佳。相较于工具理性的技术论，机制论关注到了公安的组织结构与服务对象。但遗憾的是，根据机制论的研究内容来看，还存在一定的价值阙如。

（二）研究路径

数字政务悖论的本质是如何更好更有效地进行公共服务供给，这就需要回到政府职能这一规范问题中进行考察。警察的核心职能是提供公共服务，维护社会秩序与安全，促进公共利益，实现社会公平正义，这无一不与公共价值紧密联系在一起。而通过文献爬梳可知，目前关于智慧警务的探讨被更对地内卷于通讯与数据技术，公民以及公共价值要素尚未彰显，显然无法回应提升人民群众获得感这一目标与要求。因此本文认为关于智慧警务创新的知识与实践，需要一个具备价值意蕴的理论框架。为此，本文尝试以基于政府与社会互动视角的“智慧警务创新模型”作为探讨智慧警务创新障碍与矫治的新路径。

二、智慧警务创新模型

（一）电子政务创新障碍类型

通过共同创造、联合生产以及公民采购，政府与社会通过数字政务共同创造产生公共价值已经成为共识，但玛格丽特与邓利维（Margetts and Dunleyavy）发现当人们期望公民使用电子政务并为公共价值的产生做出贡献时，就会出现公民障碍［6］，而这是引发数字政府悖论的主要原因［7］。梅耶尔（Albert Meijer）在持续研究中将这一引发数字政务悖论的因素界定为数字政务障碍——法律、社会、技术或制度环境的真实或感知特征，这些因素可能会阻碍需求，或阻碍用户参与数字政务；或阻碍供应，阻碍公共部门组织提供数字政务；或限制以信息和通信技术为手段重新配置获取信息、人员和公共服务的途径的努力。同时，梅耶尔还发现，这种创新障碍存在于不同的界面，相对于一直被强调的来自政府界面的障碍，数字政务的障碍还来自公民界面，因为公民需要机会、技能和动机，与政府机构合作，创造公共价值。由此，他以政府与公民两个界面以及结构性与文化性两个类别划分了数字政府创新障碍的四种类型：［8］

（1）“政府-结构性”障碍，指由于政府组织的特殊性导致的若干应用问题，比如基础建设不足、人员能力问题、缺乏政治和管理支持；缺乏协调、机构不愿放弃其自主权；硬件和软件的可用性和互操作性不高以及处理隐私和安全问题的能力无法满足要求。

（2）“政府-文化性”障碍，主要是指由于组织的价值观引发的创新阻碍，比如抵制变革，担心创新削弱政府的稳健性，干扰组织文化。

（3）“公众-结构性”障碍，主要是指由公众缺乏接触创新行为的机会、能力而形成的阻碍。此外，如果公民对政府的期望或者信任度不高，也会阻碍他们对创新的热情。

（4）“公众-文化性”障碍，这一障碍与公民的政府形象、自身角色和新技术有关。如果公民认为他们自己的角色是被动的，或是创新的应用存在隐私、数据等安全隐患，公民也可能由于对政府以及技术的不信任而拒绝参与。

（二）模型的调适——智慧警务创新障碍类型

梅耶尔的模型基于“结构-文化”视角呈现了电子政务创新障碍的面向、维度以及具体的影响因素，为我们理解电子政务创新的变迁与发展提供了分析工具。聚焦于智慧警务场域，智慧警务是通过打造“数字化、互联化、智能化警务的新样态”，［9］提升警务效能与服务便捷度，进而增进公共安全价值的创造性改革。这一创造性的过程中涉及不同层级的公安机关与部门、不同的公共服务与公共安全场景与行动，通过公安机关与社会、结构与行动的持续互动创造公共价值。这里的结构与行动可以借鉴吉登斯的阐释，即结构是“具有社会系统特征的组织规则与资源的集合，是人们能动作用的先决条件”；［10］行动是“连绵不断的行为流，反思性监控、理性化以及动机激励等构成了过程”。［10］正是在结构-行动构成的场域中，政府以改革回应公众需求，公众通过参与共同创造价值，同时以体验反馈服务效能。那么基于“结构-行动”互动的判断，本文将梅耶尔模型中的维度由结构-文化，拓展为结构-行动，结构维度侧重组织结构、职责、环境等客观因素，行动则侧重参与主体的观念、能力、价值判断、能动意愿等主观因素。同时，将“政府-公民”聚焦为“组织-用户”，将参与智慧警务改革或作为其服务对象的企业、社会组织等纳入其中，由此就归纳出智慧警务创新障碍的类型（见表一）：

表一 智慧警务创新障碍类型

1.数字基础型

互联网、数字技术等要素嵌入公安政务服务需要一种可以实现信息共享、部门协作、快速响应的组织结构，而传统的科层制组织结构无法有效回应这一需求，主要体现为组织内部横向部门间的组织界限与可能存在的壁垒限制了智慧警务创新主体间的沟通，进而产生信息、经验、知识共享不充分的问题，不利于创新行动。其次，开展智慧警务创新的基础是可承载的数字基础设施建设、人力资源投入以及可能开展的创新实验，需要财政与人力资源支持，但主管部门的财政状况与创新的不确定性隐忧可能掣肘资源的投入，进而影响创新改革。

2.行为惯性型

在组织-行动这一层面，阻力首先来自传统的服务理念。一方面以明确的层级制度与职责分工为特征的科层制会形塑一种趋于保守与规避风险的组织文化，部分民警可能习惯了传统的互动方式，或者担心创新所带来的风险以及利益损失，比如岗位淘汰、部门利益冲突，进而消极或抵制创新。其次，阻力还可能来自民警的履职能力。智慧警务不仅是一种新型的治理工具，更重新定义了治理问题、重构了民警的工作方式。基于数字政务的案例研究显示，“公务员在长时间的技术使用中专注力不足、数字技术使用的风险认知能力以及数字技术的使用程度有限”。［11］因此，公安民警的数字素养也是智慧警务创新能否顺利开展的关键因素。

3.数字鸿沟型。伴随着数字技术与社会治理的深度融合，数字鸿沟问题日益凸显，表现呈现出三种类型，接入鸿沟、使用鸿沟与效益鸿沟。在社会-结构这一层面，主要体现为接入鸿沟，即社会个体接触数字技术的条件机会差距。但经过不懈的数字基础设施建设与数字化探索，目前城乡、性别与群体之间的接入鸿沟问题日益得到改善，与心理因素相关的使用鸿沟与效应鸿沟相对明显，尤其是老年群体。由于其年龄、身体等因素，老年群体对于数字设备和技术的物质和心理接纳都存在差距。这样一来，一些对数字技能要求较高的智慧警务应用有可能造成老年群体的能力负担而不是提供数字便利。

4.数字信任型

数字信任可以认为是在数字政府的建设过程中，社会对政府相关行为预期与结果相符程度的期待。这一信任有两个面向，一是对政府部门，二是对数字技术。那么在社会-行动这一层面，智慧警务创新的阻碍也主要来自这两方面。首先，社会对公安机关公共安全治理效能的评价直接影响其参与智慧警务建设、推广与使用的意愿与热情。其次，对数字技术的信任度，比如使用程序时是否会存在隐私泄露、数据安全风险，也会影响其参与价值共创的意愿与行动。

（三）智慧警务创新模型

“智慧警务服务本质上是‘以每个人为中心’的移动服务”，［12］因此实现公共价值持续提升人民群众获得感是智慧警务创新与发展的旨趣所在。那么基于这一目标，可采用以下障碍矫治措施（见表二）：

表二 智慧警务创新模型

1.“数字共同体”策略

数字共同体的打造依赖于组织、机制、人力、物质等要素的互存互动。在组织与机制方面，及关于协同障碍，已有研究的共识是打造扁平化组织与深化协同机制。“扁平化的警务组织实质上是一个统一规范、统一口径、统一标准的警情、警务、警治处理云中心或云平台”。［12］目前正在推进的公安机关大部制大警钟改革以及“情指行”一体化运作机制可分别看作是这一理念在组织改革与协同机制创新中的实践映射。而人力与物力供给的问题，可通过数字虚拟、孪生等技术模拟创新成果，展示创新效能，获得财政或人力资源的支持。

2.“数字价值触发”策略

针对由行为惯性引发的创新障碍，首先需要加深对数字技术嵌入政务服务的认识，对数字技术应用于公安工作前景价值的分析、对风险的预测与防范，树立正确的发展观念，并以此为基础转变服务理念与服务方式。其次，通过激励措施调动公安民警学习数字技术、进行数字创新的积极性。对此可定期开展专题培训，或是技能比赛，以学促干。

3.“数字素养培育”策略

主要是解决部分用户的“低技术”“低认同”等问题。对此可在警务创新设计过程中吸纳公众参与，一方面可以提升公众的主动性认知，另一方面也可使界面更加符合公众的使用习惯。当然，这一行动的前提条件是公众具备一定的数字素养。在这一宏观建设下，具体到智慧警务的用户，可通过对其进行分类指导，以克服信息获取或互动障碍。

4.“数字信任生产”策略

这一信任建构是双向的，即政民互信。因此数字信任的建构第一步是要建立对公众的信任，信任公众可以就与自身利益相关的公共事务进行讨论并发表意见，主动作为。进而通过开放渠道、主动服务等与公众进行互动，促进信息双向流动，发挥智慧警务平台作为传感器与效应器的双重作用，获得公众支持与信任。

三、模型的应用：“智慧警务Mall”

（一）智慧警务Mall 概况

为进一步落实“放管服”改革，推进“互联网+公安政府服务”，C 市公安于2018 年推出了全国单体面积最大、服务项目最多、设备最全、交通最便捷的智慧警务综合审批服务中心——智慧警务Mall。

1.智慧警务Mall 的功能

“智慧警务Mall”一共设有五大功能区：分别是“网证”申领认证区、综合窗口审批服务区、无人警局—自助设备服务区、“微警务”线下推广应用区、智慧公安产品展示区。“网证”，即居民身份证网上功能凭证，主要是用于用户身份识别，以及线上、线下各类便民服务，如驾车、客房、酒店住宿等。综合窗口审批服务区能够避免群众在不同警种、不同部门之间来回奔波，有利于群众办理业务“最多跑一次”目标的实现。 无人警局—自助设备服务区的功能包括车驾管自助服务、出入境服务以及户籍身份证自助服务等，群众可以按照自助服务设备的提示自主完成业务的办理。“微警务”线下推广应用区共设立21 个模拟体验席位，群众在功能区现场工作人员的指导和演示下，通过触摸屏操作可以对“微警务”的工作流程以及“微警务”线上办理业务的内容和步骤有视觉上的认识。智慧公安产品展示区主要向群众展示有关智慧警务研发的各类信息产品，可以使群众切身感受到智慧警务产品的便捷性。除了以上五大功能区外，“智慧警务Mall”还配置了四大类15 种30 多台自助服务设备。这四大类设备同样具有多种操作功能，可提供户籍、身份证、出入境、公安行政综合审批（车驾管）等多个业务集成办理。

2.智慧警务Mall 的公共价值体现

（1）流程优化，节约时间成本。作为智慧警务便民服务产品的代表之一，“智慧警务Mall”可以为群众提供多种便捷服务。例如在“无人警局”功能区，群众可以通过自助服务设备自主办理各项业务，并且使用自助服务设备办理业务的速度比在人工窗口办理业务快。在人工窗口办理业务时需要取号排队，面对人流量大的情况时，就很容易造成群众时间的大量浪费。而自助服务设备能为群众节约大量办理业务的时间和成本，并提高公安机关业务办理的效率。“无人警局”功能区的自助服务设备的上方都标有名称和详细使用步骤，大多数群众可以通过阅读使用步骤自主使用自助服务设备，完成业务的办理，而不用频繁地咨询现场的工作人员。另外，在功能区的引导员会帮助遇到问题和困难的群众使用自助服务设备，向群众解释应该提前准备的材料等。

（2）全时服务，提升可获得性。“智慧警务Mall”自助区的工作时间与地铁运营时间相同，并且没有周末和节假日，群众可以随时在“智慧警务Mall”的自助区办理各项业务。“智慧警务Mall”在为群众提供时间方面的精准服务的同时还兼顾群众的环境感受，使群众能享受到空间方面的精准服务。“智慧警务Mall”为了使群众在办理业务时不必受天气和环境的影响，在设计之初便将地址选在了地下地铁中转站。此外，“智慧警务Mall”为保障全方位的精准化服务，确保了每一工作时间点都有工作人员在岗，有效应对突发的业务高峰以及其他的警务服务问题。

（3）功能集成，增加便捷度。“智慧警务Mall”通过集中办理不同部门以及不同窗口的审批事项，来达到改变审批服务模式，积极推行审批服务集中办理，充分下放行政审批的权限的目的。“智慧警务Mall”通过整合审批服务资源，将原来分散在不同部门的警种资源统一整合，改造内部审批流程，综合采取全链条赋权审批、开通业务系统授权，提升审批服务效能。“智慧警务Mall”一共综合受理32 项行政审批业务，通过构建一站式公共服务体系和平台等电子政务应用架构模式，可以升级“一站式”行政审批流程，实现群众随时随地享受安全便捷的服务需求。

（二）“智慧警务Mall”的创新障碍分析

“智慧警务Mall”的启用在很大程度上改变了“不管大事小事，上派出所才能办事”的警民联系单一模式，提升了人民群众的公共服务可获得性，但是根据关于“智慧警务”应用满意度的调查显示，［13］“智慧警务Mall”可能存在一定的创新障碍。

1.数字基础型障碍

调查结果显示，使用过“智慧警务Mall”自助服务设备办理业务的占31%。说明目前“智慧警务Mall”并未达到预期的公共服务效果，知晓率与使用率都偏低。那么在调查中也发现了支持创新障碍类型的数据。

首先，“智慧警务Mall”的知晓率不高影响了公共服务预期。调查显示知道并且使用过智慧警务相关平台和设备办理业务的占61%。而其中，使用过“C 市公安”微信公众号的占89%，使用过其他微警务平台的占61%，使用过“智慧警务Mall”设备的仅占31%。可见目前“智慧警务Mall”的普及度相对于“两微”平台还有一定差距。

其次，根据知晓并使用平台的用户反馈，功能覆盖不全面是导致公众回归传统窗口服务的主要原因。“智慧警务Mall”不仅有多种自助服务设备，还有24 个人工窗口。虽然自助服务设备相比于人工窗口办理业务更便捷，但是仍然会有部分公众选择在人工窗口办理业务。参与问卷调查的公众认为智慧警务平台信息和设备运行存在的缺点是功能设置不够全面的占79%；实际作用不够明显的占37%；需求回复不够及时的占23%。公众想要使用“智慧警务Mall”的自助服务设备办理业务，却发现自助服务设备没有所想要办理业务的功能，仍然需要在专门的部门才能办理。例如对报案材料、证据的提交、确认；取回保管物品的申请等。

另外一个影响公民接受度的原因是操作流程不熟悉，在针对“智慧警务Mall”的使用体验项调查中发现，能熟练使用“智慧警务Mall”相关业务功能的占33.33%，不能熟练使用的占66.67%。这项调查数据表明，绝大多数使用过“智慧警务Mall”自助服务设备办理业务的用户不熟悉操作流程，不能熟练使用相关设备的各种功能。其中部分用户认为“智慧警务Mall”自助服务设备的操作流程比较繁琐复杂，没有想象中的简洁方便。

2.数字鸿沟型障碍

在上文中提及过的操作流程不熟悉也从另一侧面地反映出公众对使用数字平台的技能有待提升，这是使接触与使用障碍的体现。相较于“C 市公安”微信公众号、“J 公安”等微警务平台，“智慧警务Mall”的业务性更强，对公民的数字技能要求也更高，可能是其诱因。

3.数字信任型障碍

根据调查发现公众对使用“智慧警务Mall”等数字政府平台办理业务尚未形成习惯。他们已经习惯在人工窗口办理业务，即使来到“智慧警务Mall”的功能区，也会选择去开放的人工窗口办理业务。这一习惯来源与公众的风险感知，认为人工智能等先进技术存在风险、不安全，因此不愿意接触太多的智能设备，更信赖传统人工窗口的工作人员，他们认为与工作人员交流更容易使人获得安全感和信任感；此外，另外还有部分公众是单纯地对智慧警务的相关产品没有兴趣，潜意识里认为使用设备以及平台等进行操作会更麻烦，没有在人工窗口办理业务便捷。

（三）“智慧警务Mall”的优化策略

基于分析可知，智慧警务Mall 的创新障碍主要表现为数字基础、数字鸿沟与数字信任三种类型。针对以上障碍，可分别采用以下策略进行改进、优化。

1.数字共同体建构

智慧警务Mall 的组织-结构性障碍主要表现为宣传有待加强、功能设置有待完善以及操作流程有待优化，基本上都可归为来自互动界面的技术性问题，这也是智慧警务创新的应用初期所面临的共性问题，需要通过不断的服务于信息交换、反馈予以改进。在这一过程中需要平台所涵盖的各职能部门之间进行协同以优化流程与界面，但更重要的是需要将公众纳入创新过程进行共同生产。

共同生产首先是一种参与式的生产，即利用数字技术改变政府与公众、企业和其他非政府行为者之间的关系。这种转变追求增加公共服务提供系统的准入、便利和有效性；通过公众的参与实现公共价值。为此，智慧警务Mall 的创新首先需要提高公众的采用率，比如运用营销策略引导公众使用电子渠道，提高知晓率与使用率。可以借助微博、微信等社交媒体以及短视频等加强对智慧警务的宣传。其次，共同生产是一种共建式生产。共同建设的服务就是由数字政务创新的内部即政府，与外部利益相关者的代表参与的在问题、挑战、决策或治理的其他方面通过数字技术促进的协作过程。［14］通过共同创造，公民、社区、企业以及社会和公安机关合作制定政策和做出决定，可以有效应对智慧创新的一个关键问题，即公众能否决定自己如何使用服务。比如在智慧警务Mall 的持续建设中，可以通过扩大公民参与，吸纳公民对于使用服务的类别、方式、流程等的建议对智慧警务Mall 的功能、界面进行优化，以提升公众的体验感，增加公众的使用意愿与使用率。

2.数字素养培育

公民数字素养的培育是进行数字政府建设与创新的重要支撑，是实现数字治理的重要路径。从已有研究来看，其内涵聚焦数字公民身份/数字公民权/数字公民标准（Digital Citizenship），被定义为“技术使用行为规范”。国内学者则在此基础上纳入了价值因素，认为公民素质素养是“数字时代下公民利用各种数字技术进行学习、工作和生活所需具备的关于安全、合法、符合道德规范地使用技术的价值观念、必备品格、关键能力和行为习惯”。［15］2019年，由世界经济论坛等世界组织成立的“数字智能联盟”首次提出了涵盖数字身份认同、数字使用和数字安全等8 个领域，以及数字公民、数字创造力、数字竞争力三个不同维度的数字素养框架（简称DQ 框架）。针对智慧警务创新中的用户-结构性障碍，可通过对数字公民身份识别、文明使用技术、网络内容风险管理、媒介与信息素养、数据素养、参与式管理管理等进行整体的能力训练与提升。

3.数字信任生产

智慧警务mall 中数字信任障碍的产生大部分源于公众对于数字技术及其应用不信任，因此数字信任生产是解决问题的关键，树立公众对警务技术实现其承诺能力的信念。信任使公众能够轻松地共享个人信息，进行在线政治参与，根据智慧警务的建议采取行动。案例中体现的数字信任更多是基于公众视角的，那么这一信任可从两个方面阐释：对公安机关的信任和对信息技术安全可靠性的信任。

首先，数字信任需要透明的智慧警务。数字技术、社交媒体形塑了一个新型的、开放的公共空间以及公共服务环境。在这一新型场域中，多元行动者通过数字政务的基础设施、政策、法规、程序等搭建的框架进行互动。这一互动需要以知情为基础，即公民可以知道智慧警务如何决定为他们提供服务。比如针对公众反馈或调查发现的问题进行再设计，征求公众意见；通过提供项目建设信息、建设进度等及时让公众获知项目进展；通过试运行邀请公众参与体验，增进互动，获得公众支持。其次，数字信任需要安全的智慧警务。数字不信任还来自对数字技术的风险感知，因此进行智慧警务还需要通过安全环境的创造提升数字安全感。一方面智慧警务必须采取诸如区块链等技术确保交互和存储内容的安全。另一方面要确保隐私安全，公众、企业、社会组织等在通过智慧警务平台办理相关业务时，会提交相应的材料，可能涉及个人或商业敏感信息，因此在技术保障隐私的前提下，也必要进行页面告知或开启身份验证，消除用户疑虑。

四、结论

党的二十大报告提出加快建设网络强国、数字中国。新时期，伴随着公众、企业、社会组织等作为行动者对数字治理的持续嵌入，智慧警务建设也呈现出从技术向价值的转向，智慧警务不仅仅是公安机关对移动应用、开放数据、社交媒体、物联网、传感器、数据分析等的采纳与利用，而更多地表现出通过改善信息与公共服务品质，增进政民互动的特征。在这一治理背景下，智慧警务创新的悖论的存在时刻拷问着公安机关的数字治理能力。本文基于智慧警务创新障碍模型识出四种障碍类型：数字基础障碍、行为惯性障碍、数字鸿沟障碍以及数字信任障碍，并提出创新策略予以针对性的矫治。而后通过“智慧警务Mall”的案例分析验证了以上模型，智慧警务的创新障碍不仅来自于技术层面，而存在于将技术机会与公共价值生产联系起来的框架。因此，以技术与价值互构、互动推进智慧警务创新是改革的关键。