水利工程建设项目移民征地工作思考

苏文松，王雅燕

（1.淮河水利委员会水文局（信息中心），安徽 蚌埠 233001；2.水利部淮河水利委员会，安徽 蚌埠 233001）

1 概述

为保障水利工程建设顺利进行，需完成相应土地征收及依赖土地生活生产原住民的迁移安置，移民征地工作涉及前期、实施、后评估，政策性强、涉及面广，关系到移民群众的切身利益和社会和谐稳定，一直受到社会各界广泛关注，各国对此方面开展了工作实践，出台了一系列的法律法规和配套政策等。如，美国的水库移民工作多以平等协商的方法为主、公益征收的强制手段为辅，在征地单位支付给移民一定补偿金以后，由移民自行选择去向，保证了移民工作和库区建设的顺利进行；巴西土地补偿标准低，难以覆盖新的土地购置需求，导致失地农民基本生活条件得不到满足，导致移民迁建难以顺利推进。这些经验和教训对我国水利工程的移民征地工作有一定借鉴和参考意义。

2 我国水利工程移民征地工作演变分析

中华人民共和国成立以来，水利工程移民征地工作主要经历了四个阶段：1949—1957 年，水利工程建设以尽可能减少迁移人口为原则，移民个人补偿较少，但有等量的土地补偿，基本能够做到搬迁之后生活水平不降低，征地移民工作较为积极稳妥；1958—1978 年，水利工程建设重工程轻安置，对移民工作重视不够，多采用简单的后靠安置，补偿标准低，历史隐患诸多；1978—2003 年，以经济建设为中心的发展方针影响了移民工作思路，提出开发性移民理念，依据1986 年土地管理法，1991 年国务院颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（以下简称《移民条例》），并陆续出台了多项征地移民配套政策，补偿标准不断提高；2004 年之后，颁布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》强调了最严格的耕地保护，2017 年国务院修订的《移民条例》要求水利工程与铁路等基础设施项目用地采用同等补偿标准，征地移民工作逐步规范。

3 水利工程移民征地工作的特征

水利工程移民是工程建设的重要组成部分，移民问题解决的好坏，不仅关系到水利水电工程能否顺利建设，更关系到广大移民的切身利益，关系到社会稳定和移民长远发展。纵观我国水利工程移民征地工作实践，体现出一定的独特性值得探讨。

3.1 非自愿性

移民迁移范围和时间由工程建设决定，不受移民自身意愿控制，要求在工程开工前完成搬迁，且要求完全放弃原生活环境和不能带走的生活生产资料，携带所有可携带财物彻底搬迁。以淮河行蓄洪区居民迁建为例，在行蓄洪区内且在设计洪水位以下生活的群众需迁至安全区域，通常在搬迁时会与当地政府签订放弃宅基地、同意搬迁等协议，一旦迁建方案批复实施后，群众将放弃现有的土地、住宅等生产生活资料前往新的居住地，以后也不能再返迁。

3.2 补偿非充分性

我国水利工程征地补偿和移民安置工作的开展遵循以人为本，保障移民的合法权益，顾全大局，兼顾国家、集体、个人利益等原则，基于我国发展中国家的基本国情，移民补偿目前难以实现充分补偿，移民利益关系复杂，利益相关者众多，既存在既得利益，又涉及利益的重新分配、谈判、妥协等诸多问题。现行条例确定统一的补偿补助原则，实践中不同工程间、不同时间段补偿补助标准又存在差异，甚至同一工程在不同区域（省际）之间补偿补助标准不统一，往往引发移民不满情绪，工作难度大，影响了移民搬迁安置的顺利进行和社会稳定。

3.3 长期性

移民大部分为农民，工程建设占用了他们赖以生存的耕地、园地和房屋，使他们不得不背井离乡，重建家园。由于移民人数多，环境容量偏小，新安置地基础条件差，重建家园相当艰难，有的还由于前期工作不细致，发生各种特殊情况而不得不二次、三次搬迁。要将移民安置好，达到搬得出、稳得住，逐步能致富，并具备长治久安的生产生活条件，往往需要一代人甚至几代人的时间。

4 存在的主要问题

水利工程移民征地工作的非自愿性、补偿非充分性和长期性，造成了横向上存在移民、政府、建设单位之间利益协调和博弈的问题，纵向上存在现实与历史交织的问题，为此在诸多层面采取了针对性的措施。政府层面，通过政策、规划等规范移民征地工作。出台了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等系列政策文件，明确了移民征地工作民本位性质，规范了水利工程移民征地工作程序，要求以多元化方式尽可能满足移民诉求；组织建立国土空间规划体系，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，提前规划水利工程建设用地，一定程度上减少了后续移民征地工作量，为移民征地开展“定方向、控大局”。前期工作层面更加深入细致，减少移民征地的不确定性。根据流域内水利工程移民前期工作调研，增强了移民的实物调查、移民规划成果审查审批的深度，工作流程更加细化，工作周期一般为5～7 年。通常在工程“停建令”发布前对占地范围内实物开展摸底调查，“停建令”发布后对实物量进行复核、公示，取得县级人民政府的确认，编制移民安置规划大纲，经水利部门和移民主管部门审查后报送水利部联合工程沿线地方人民政府共同批复同意，在此基础上，编制工程移民安置规划并要求取得地方人民政府移民主管部门的审核意见。前期工作的深入细致和移民公众的广泛参与，以及多部门、多层级的联合审查审批减少了后续移民征地工作过程中的矛盾和纠纷。补偿标准层面，考虑移民生存与发展，力求公平缓解移民征地工作矛盾。《移民条例》多轮次修订后，实行水利工程移民征地与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准，实现同地同价，各地也适时依据地方经济发展水平提高征地区片综合地价的补偿标准，缓解了矛盾冲突。但在调研中发现，实际工作仍存在以下问题：

4.1 国土“三调”和实际调查的土地权属、类型不一致，影响前期工作开展

自然资源部公布第三次全国国土调查主要数据成果（简称“三调”）后，要求项目法人办理用地预审土地权属和类型必须套用“三调”成果，但这与实测地形地类图成果存在差异，给后续实施带来困难。在治淮项目实施中就存在部分河滩地、河流水面在“三调”成果中显示为农用地甚至为永久基本农田的情况，若不采用“三调”成果，则无法计列相关税费，用地手续难以办理；采用“三调”成果，与周边同类工程或相邻土地补偿标准不一，易造成工作反复，影响前期工作进展。

4.2 征地补偿政策变化调整多，省际差别大

各省人民政府一般每3～5 年调整征地区片综合地价，工程实施时土地补偿标准往往高于初步设计批复标准，为保证移民的合法权益和工程的顺利实施，项目法人大多采用新发布的补偿标准进行补偿，但区片地价调整幅度较大，征地移民补偿投资存在缺口。此外，由于现行条例没有规定统一的补偿补助标准，实践中出现了同一区域不同工程、同一工程不同区域补偿补助标准不同，引发移民不平衡心理，工作难度大，影响了移民搬迁安置的顺利进行和社会稳定。以淮河干流浮山以下段行洪区调整和建设工程为例，该工程涉及苏皖两省，由于地方财政、物价水平不同，以河为界包括插花地带的两省群众居住地距离极近，但补助标准差距较大，同地不同价现象难以避免，一定程度上影响了工程推进。

4.3 前期工作公众参与度不高，移民安置设计与实际需求相差较大

公众参与是保障移民合法权益的重要途径，实际工作过程中在移民规划、搬迁安置和生产恢复三个阶段，通常采用座谈会、信访、听证以及民意调查四类方式。按《移民条例》要求，移民规划阶段按规定实物调查成果应逐户由户主签字认可，以村为单位进行公示，搬迁安置和生产恢复阶段也不同程度要求公众参与，但实际工作中公众参与度不高，主要原因有：座谈会等方式需要耗费较多的时间成本，应付心理广泛存在；由于户籍管理制度和征地移民实物调查中的人口调查之间不协调，导致了部分实物调查对象有机会重复登记或存在漏登现象；实物调查涉及范围广、人数多，且距实际开工间隔时间较长，公众参与积极性随时间推移不断降低，且群众外出务工较多，人员流动变化大易造成实物调查成果多变，难以准确反应实际情况；面对突出的利益矛盾又缺乏积极和有效的利益表达渠道来反映移民自身的诉求，可能造成批复的安置方案、集中安置点等设计难以满足移民意愿和实际需要，在实施阶段需要进行变更，影响工程实施进度。

4.4 耕地占补平衡方案难落实，用地手续不易办理

我国目前实行占用耕地补偿制度，非农业建设经批准占用耕地要按照“占多少，补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地。部分治淮工程征地数量大且主要集中在一定行政区域内，仅仅依靠工程所在区域难以解决耕地占补平衡问题。在工程前期工作阶段，建设单位多次积极争取，但仅部分工程耕地占补平衡指标购买费用被纳入了工程概算中（且不参与中央投资分摊），耕地指标越来越少，指标购买费用逐年增加，各工程项目法人普遍反映耕地占补平衡方案不落实，建设用地手续难以办理，影响工程建设进度。以淮河入海水道二期工程为例，该工程占用工程永久征地7.5 万亩，其中耕地约5.3 万亩，按照国家统筹、省内购买指标各50%测算，若落实耕地占补平衡方案则需补充耕地指标购买费用约120 亿元，地方政府难以出具资金承诺，经多方协调，工程自2011 年启动前期工作后，直至2022年方开工建设，影响了工程实施进度。

5 完善水利工程移民征地工作的建议

5.1 强化组织领导，优化补偿标准

坚强的组织领导是完成水利工程移民征地工作的坚实基础。移民工作要做好，必须依赖于地方政府的高度重视和积极组织、配合，明确各方责任才能形成工作合力。强化组织领导，加大人员投入，提高规划成果质量，加快前期工作进度，尽量减少政策变化带来的风险，能够有力推进征地移民工作。除了做好移民征地工作外，各地要结合物价、经济水平并参考已建、在建的水利工程来合理确定本地的具体补偿标准，标准要合理、可行、全面，同时考虑地方的差异性，报省政府批准后实施，减少由于工程建设地区差异、时空差异引发的利益纠纷。

5.2 实事求是地采用土地调查成果，保证工程顺利实施

目前部分项目为顺利通过用地预审，项目法人在办理用地预审、计算相关税费时使用“三调”土地成果；为维护移民的合法权益，保证工程移民安置工作大纲和规划顺利通过审批，以及确保工程后续实施顺利，在编制移民安置大纲和规划时又使用实地调查土地成果，“三调”土地成果和实地调查成果“混搭”使用，规避了两者的矛盾，但“合理不合规”。建议有关部门要从维护移民利益、保障工程顺利实施的角度出发，推动土地调查成果在移民工作中的普遍运用。国土部门应及时更新土地成果数据，保证其有效性和可靠性；项目法人和设计单位要坚持实事求是的原则，充分考虑工程实施困难，尽可能采用实地调查成果。

5.3 两手发力，落实耕地占补平衡方案

随着“两手发力”的不断深入，建议充分考虑水利工程特别是重大供水工程的公益性特征，积极争取中央财政加大配套比例，用足用好地方政府专项资金，吸引社会投资参与工程建设，多措并举地妥善解决耕地占补平衡难题，保证工程建设顺利。此外，建议设计单位进一步优化主体工程方案，减少工程永久占地。同时积极争取在国家层面统筹改革完善耕地占补平衡政策，并研究在工程投资中增列补充耕地指标交易有关费用，为落实耕地占补平衡方案创造条件。

5.4 拓宽公众参与渠道，维护移民合法权益

工程的顺利实施离不开移民的理解与支持，建议有关部门进一步拓宽公众参与渠道，注重与移民群众的互动，通过多种路径和方法，关注移民群众的意愿，保障移民群众的合法权益。完善公众参与平台，引导移民从项目立项阶段参与工程决策，过程中及时对移民诉求作出反馈，提高公众参与积极性；地方政府在充分尊重村民自治权利的基础上，帮助移民有组织地、主动地参与工程前期工作；设计单位应尝试利用新媒体、新技术，扩大公众参与范围，充分保障外地务工人员参与移民迁建相关事务的合法权利。

6 结语

水利工程移民征地是一项非常复杂也十分重要的工作，目前主要存在土地权属与实际存在差异、补偿政策调整多差异大、前期工作开展深度不够、用地手续办理难度大等问题。要解决这些问题，就要与时俱进，以发展的眼光看问题，采取强化组织领导、深化实物调查成果、落实耕地占补平衡方案、强化公共参与等措施，不断探索新时期移民征地问题的解决方法，充分体现“民意、民生、民心”，从而推动移民征地工作有序开展，为确保水利工程建设顺利进行奠定基础