拉美生物多样性治理的经验特色、困境及对中拉合作的启示

刘鹏

【摘要】中拉在生物多样性治理领域的合作对未来双方战略合作的“提质升级”具有重大意义。本研究发现，拉美地区生物多样性治理的经验和特色主要在于：生态保护融资体制创新较早、生态保护区管理体系较为健全、重视REDD+机制等。与此同时，拉美国家也面临生物多样性退化的困境，其治理压力主要来自经济增长、农业增长、基础设施开发等多方面发展需求以及新冠疫情的严峻挑战。

【关键词】拉美；生物多样性；治理；中拉合作；REDD+机制

【中图分类号】Q16【文献标识码】A【文章编号】1672-4860（2024）02-0001-06

在全球治理格局中，中国和拉美各占一席。近几十年来，中国已与拉美多国达成战略伙伴关系或全面战略伙伴关系。除了传统的经贸、政治领域合作，中国和拉美各国还可以在生物多样性治理领域携手并进。这一领域的新合作，未来有望成为中拉在多边合作和南南合作方面的又一成功典范。因此，研究拉美国家生物多样性治理对未来中拉战略合作“提质升级”具有重要战略和实践意义。

目前，国内多数学者对中拉合作的研究仍主要集中于经贸领域，如关于中拉双方如何在基础设施、能源资源、劳动力资源、农业、数字经济、文化产业、价值链等方面提升合作水平的研究，也有不少研究从“一带一路”倡议^[1]、整体合作^[2]视角阐述中拉合作的深化路径，较少研究涉及全球治理领域。谌园庭认为，在气候治理领域，未来中拉双方应该以中拉论坛为合作平台，以加勒比共同体为重点合作区域，以清洁能源为重点合作领域，构筑双方在全球气候治理中的合作路径^[3]。高波分析了中国—拉美国家在全球治理中的合作机制，认为这一合作机制建设仍面临诸多挑战，中国—拉共体论坛的成立为整体协商提供了制度空间^[4]。国内围绕生物多样性议题的中拉合作研究则比较缺乏，目前仅有一篇应用研究。余艳论述了中国科学院华南植物园与拉美国家相关科研机构开展生物多样性合作，在人才培养、双边合作协议、联合科考、标本采集和实验室建设等方面取得了良好的进展^[5]。由于拉美国家和国际机构比较重视本地区的环境治理和生物资源保护，所以围绕拉美生物多样性专题研究略多于国内，如安东尼奥研究了生物多样性在拉美社会、生态转型方面的作用^[6]6-7，联合国环境规划署出版了《拉美和加勒比地区生物多样性现状》的主题书籍^[7]，但这些研究多从本地区自身角度出发，对于拉美生物多样性所处困境的剖析着墨不多，从全球治理角度如何开展该领域中拉合作的论述就更少。因此，本文首先介绍拉美国家生物多样性治理的经验和特色，其次分析其困境和深层原因，最后就如何推动该领域的中拉合作提出对策建议。

一、拉美生物多样性治理的经验和特色

（一）拉美生物多样性治理的经验

拉丁美洲和加勒比地区不仅地域辽阔，文化多元，而且还是世界上生物多样性最丰富的地区之一。该地区拥有世界上几乎所有的气候和生态系统，如中美洲的丛林和森林、亚马逊的热带雨林、加勒比海的珊瑚礁、诸多海岛（如加拉帕戈斯群岛）、智利和阿根廷的巴塔哥尼亚草原、巴西的潘塔纳尔湿地等。它仅占全球可耕地总面积的12%，却拥有全球40%的生物多样性。世界五大洲中被称为“生物多样性热点”的35个地区中，拉美地区就占了10个^[8]。

拉美国家在拥有如此丰富的生物多样性资源的同时，也较为注重对生物多样性资源的利用和保护。经过多年对生物多样性治理的实践，拉美和加勒比地区逐渐在该领域形成了一些较为成功的治理经验：

1. 生态保护融资体制创新较早，较好地保障了生态保护的可持续性

近年来，不少拉美国家愈发重視开展为国家生态保护提供资金的生态系统服务付费项目。哥斯达黎加在国际上被认为是该方面的先行者，1996年便设立了由国家森林融资基金管理的“环境服务付费项目”。该项目明确承认四种生态系统服务：大气碳的捕获和储存、水源保护、生物多样性保护和风光维护；推出了保护农村、城市的水电用水、减少温室气体，以及出于维护生态、科研和制药目的而保护生物多样性的措施。

2. 重视通过立法立约和建章立制，努力提升生物多样性治理水平

一是政府在管理体系上顶层设计。譬如，秘鲁2004年成立了保护秘鲁生物多样性和土著居民集体知识的国家级委员会，该组织的宗旨是登记秘鲁的生物资源、传统知识及打击生物盗窃^[9]。厄瓜多尔和委内瑞拉甚至在宪法里规定了保护土著居民的集体传统知识并承认其知识产权的条款，而这些传统知识往往涉及原住民所在地域的生态保护。

二是推出有关生物多样性的制度类措施。国家层面，截至目前拉美很多国家都已经颁布了环境影响评估的相关法规。2010年，智利将世界自然保护联盟（IUCN）生物多样性评估的标准纳入国家法规。2011年2月，智利通过了《协会和公民参与公共管理法》（第20500号），该法首次规定在环境监管局内设立民间社会理事会这一机构，该机构的使命是在环境评级决议、预防污染和消除污染计划、环境质量和排放标准等方面，为环境咨询计划、环境跟踪或监管有关的项目或政策提供配套和咨询^[7]。

3. 生态保护区管理体系较为健全，起到了良好的生态维护作用

在过去的20年里，拉美将其20%的土地面积保留为保护区，一直走在“保护世界生物多样性”的前沿。这与其他发展中地区13%的平均值形成鲜明对比^[10]。公私伙伴关系、生态系统服务的支付系统、基于激励的保护协议、社区和非政府组织的共同管理等先进做法和机制，奠定了拉美地区在该领域的领先地位^[11]。一是该地区通过生物网络和走廊发展了广阔的保护区。保护区的管理网络由中央政府、地方政府、土著社区和私人组成，各方各司其职，互为补充，组建了一个丰富有机的生态保护区体系。二是重视发展私人保护区来完善环境治理体系。三是重视通过当地社区有效管理保护区。鉴于农业边界和采掘业扩张的压力，哥伦比亚政府通过实施“保护马赛克”制度扩大了保护区。根据这一制度，当地社区被动员起来保护和恢复国家公园或保护区周围的土地。

（二）拉美生物多样性治理的特色

拉美生物多样性治理经过多年的实践，在生态保护融资体制创新、体制机制设计、生态保护区管理体系等方面取得了一系列值得借鉴的成功经验。另外，拉美和加勒比地区也结合各地地理、水文、环境、生物等方面的实际情况，针对迫切需要解决的生物多样性治理难题，推出了诸多饶有特色的治理方案、合作模式和创新机制。

1. 制定专项保护方案，重点保护特色濒危物种

拉美地区的鹦鹉是该地区的标志性物种，由于其栖息地丧失和用于非法贩卖的过度捕获，鹦鹉物种已受到严重威胁。加勒比群岛国家为此特别设计了针对鹦鹉的保护方案，使包括帝王鹦鹉和波多黎各鹦鹉在内的濒危物种逐渐恢复种群数量。为了保护该国特有的小羊驼，秘鲁1992年成立的南美羊驼国家委员会推出了一项特别保护计划，该计划旨在多达1 000公顷的农田中实施“羊驼的可持续利用模式”。

2. 区内大国引领南南合作和多边合作，合力推进生物多样性治理

生物多样性治理不仅需要外来的技术和资金，更需要提升本国自身的治理能力和水平。南南合作方面，包括巴西、阿根廷、智利等拉美实力大国在支持其他拉美国家提升生物多样性治理方面发挥了积极的引领作用。南南合作已被确定为实施《生物多样性公约2011—2020年生物多样性战略计划》的重要工具。多边合作方面，2014年，墨西哥的认识和使用生物多样性国家委员会（CONABIO）、哥伦比亚的洪堡研究所和葡萄牙的生物多样性和进化生物学研究网络机构（INBio）签署了一份生物多样性合作谅解备忘录，为促进三国之间的生物多样性和自然资源的知识生成、保护和可持续利用方面的合作奠定基础。在2019年的世界银行和国际货币基金组织的春季会议上，与会方围绕“赫尔辛基原则”一致决定组建全球财政部部长气候行动联盟，其目的是通过制定财政政策、利用公共财政、采取环境措施共同应对气候问题。目前，已有10多个拉美国家加入该联盟。

3. 重视REDD+战略，从政策、立法、机制多维度提升森林治理

拉美地区森林覆盖率较高，但拉美各国的森林生态现状却因气候条件、国土面积、政治经济历史状况等因素不同而存在较大的异质性特点。2009年12月，在第15次气候变化缔约方大会上讨论的《哥本哈根协议》提出了REDD+战略（在发展中国家减少森林砍伐和森林退化，通过森林保护、森林的可持续经营达到增加森林碳汇的目的）。为了保护自身的森林资源并回应国际社会提出的有关倡议，一些拉美国家政府已经开始规划和执行旨在减缓森林砍伐和退化的REDD+战略。例如，那些森林损失较大和易受气候变化影响的国家（尼加拉瓜、萨尔瓦多）将其REDD+战略的重点放在森林适应和森林恢复上；在智利，由于森林砍伐率不高，其REDD+战略重在治理森林退化上。

政策和法律方面，大多数拉美国家聚焦于通过出台相应的避免毁林、保护和可持续森林管理的政策措施，旨在减缓森林砍伐和退化现象。各国纷纷重视推进REDD+战略，目前已在森林治理领域取得了显著的进展。譬如，哥斯达黎加是拉美地区内在REDD+战略上表现突出的先行国家，于1997年开始实施森林环境服务付费方案，在执行保护和可持续森林管理措施上进展较快。另外，近年来巴西和墨西哥两国在REDD+战略上也取得了重大进展。最近10年，拉美各国陆续出台或修订完善了针对REDD+的法律法规，为相关政策的执行提供了坚实的法律保障。譬如，2012年墨西哥出台了《促进实施REDD+发展可持续林业一般法》。2013年厄瓜多尔颁布了《REDD+机制执行监管法规》^[12]。

机制上，一方面，拉美各国根据自身行政管理体制的特点设置协调REDD+战略的顶层机构，从而为推进REDD+战略提供良好的制度环境。譬如，阿根廷、哥伦比亚、厄瓜多尔、洪都拉斯、巴拿马、秘鲁等国将REDD+战略推进置于国家环境主管机构下，智利、哥斯达黎加、墨西哥等国对森林治理特别重视，将REDD+战略的推进归在国家森林管理当局下面。另一方面，拉美各国还出台了专门针对REDD+的制度性方案。譬如，巴西成立了REDD+部际工作组，哥伦比亚成立了REDD+跨部门工作组，洪都拉斯在气候变化部际委员会下专设REDD+分委会^[3]。

二、拉美生物多样性治理的困境

根据联合国2013年在古巴举行的第九次关于环境与发展的国际大会上发布的最新报告，最近20年拉美的生物多样性损失了30%。驱动拉美生物多样性退化的客观因素有栖息地丧失、物种过度开发、土地退化和土地用途变更、气候变化、污染、自然资源的不可持续利用，以及外来物种入侵。仅是栖息地的丧失这一因素，就占拉美生物多样性退化所有原因的51.2%。世界自然基金会 （WWF）发布的2020年《地球生命力报告》指出，拉美是自1970年以来世界上生物多样性损失最严重的地区。该机构根据对来自全球各地的哺乳动物、鸟类、鱼类、爬行动物、两栖动物等2.1萬种物种的监测和研究，在过去的50年中，拉美生物种群数量下降了94% ^[13]。南美洲热带大西洋沿岸拥有高度的森林生态多样性，这里是大约20 000种植物的家园，其中40%是地区特有植物，还有大约24种濒危脊椎动物和近950种鸟类。然而，这一地区正经历着快速的森林砍伐，只剩下10%的森林。中美洲的森林已经失去了其原有面积的70%以上^[7]。1990—2000年中美洲森林年损失为54 000公顷，2000—2010年森林年损失为74 000公顷。中美洲和大西洋海岸40%的红树林物种已被列入国际自然保护联盟红皮书。根据粮农组织和合作伙伴对全球森林变化的分析，1990—2015年南美洲失去了4亿公顷的原始森林。加勒比地区的珊瑚平均覆盖率从1970年的34.8%下降到2011年的16.3%。安第斯-亚马逊河流域是拉美地区十分关键的水文资源，但目前却面临很高的物种灭绝风险，约有1 500个物种（占13 000多个物种总数的12%）濒临灭绝^[6] 6-7。

生态多样性受损导致生物多样性受损。分析拉美生态多样性受损的原因主要有以下4个方面：

1. 自然资源面临经济增长带来的资源消耗压力

大多数拉美国家仍处于中等收入阶段，最近几十年其经济增长呈现出起伏不定、动力不足的特点。拉美地区的整体经济长期处于增长停滞的状态，失业率和贫困率长期位于较高水平，众多拉美国家政府对经济发展的需求十分迫切。同时，由于拉美国家中普遍存在较为严重的贫富不均问题，拉美国家整体的基尼系数长期位于40～55的高位水平。在这种明显不公平的收入分配格局下，中下层民众以解决生存和温饱问题为第一优先目标，特别是在农村地区，其生产生活活动对当地的生态系统的事前事后保护以及自然资源的合理开发利用都存在薄弱环节。

2. 高速的农业增长导致森林砍伐、土地破碎化和过度放牧

20世纪90年代，由森林砍伐和森林退化造成的二氧化碳大量排放，占到由人為因素导致的碳排放总量的12％～20％，成为全球变暖的第二大主因^[14]。近几十年来，拉美经历了一轮较快的农业增长并将持续这一趋势。这一地区拥有仅次于撒哈拉以南非洲的扩大耕地的潜力。甘蔗和咖啡种植园数量仍在增长，畜牧业生产仍在扩大，但这些农业扩张活动往往会导致森林过度砍伐、土地破碎化和过度放牧。譬如，中美洲70%的森林被砍伐的主要原因是种植咖啡等农业经济作物，南美地区、巴西山区和大西洋沿岸的热带雨林由于农业扩张导致生态退化。

3. 基础设施的大量开发建设往往挤占原先未开发区域的生态资源

水源、木材、金属矿物、石油等自然资源的开发利用往往伴随贸易、运输、仓储、生产等基础设施的建设，这些基础设施以及人类活动会不可避免地与当地的生态系统产生互动，这种互动往往会对生态资源造成明显的损耗和一定程度的破坏。该地区内拥有亚马逊河这个世界上生物多样性最丰富的河流流域，但该流域正处于重大基础设施建设阶段，有数百座大坝正在运行、建设或规划中。这些大坝的建设无疑会改变该分支水域的小型生态系统，对鱼类等生态资源会造成不小的负面影响，也会影响河流资源提供的自然调节生态系统服务。另外，拉美又是资能源丰富且开发程度较高的地区，但矿产资源的勘探和开采通常会对生物多样性产生直接或间接的不利影响，如植被清除，酸性排水，高河流、河流、地表以及食物链中的金属富集，栖息地的碎片化等。

4. 新冠疫情全球大流行不仅给拉美经济发展蒙上一层阴影，更是给生物多样性治理带来新挑战

后疫情时代，拉美国家需要面对如何在促进经济社会发展、气候与环境治理之间维持平衡的重要挑战。这些挑战主要表现在：一是新冠疫情流行下资源消耗会随经济发展需求受到刺激而增加。在新冠疫情全球大流行的负面影响中，拉美国家的经济复苏和国家财政也面临着巨大困难。拉美国家可实施的经济恢复战略之一是增加自然资源的勘探、开发和出口，并降低环保标准，但这将直接影响该地区环境资产的数量和质量，从而不利于国家的可持续性发展。二是新冠疫情全球大流行会减少政府用于环境监管的手段和资源，破坏环境的违法行为会更加不可控制。在新冠疫情导致的财政资源减少冲击下，各国可用的环境监测和保护手段减少，而这会导致全球非法狩猎和野生动物贩运增加。

三、生物多样性治理的对策建议

在总结拉美生物多样性治理的经验和特色、剖析其面临的困境及深层原因的基础上，为进一步提升中拉合作的广度和深度，现就如何推动中拉双方在生物多样性治理领域的合作提出如下对策建议：

（一）积极开展绿色发展合作，协力推进全球生态环境治理变革

中国“一带一路”倡议秉持和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的理念，受到拉美越来越多国家的关注和认可，多个拉美国家已与中国签署共建“一带一路”合作文件。2017年以来，在主要发达国家国内政策转向、全球环境治理或出现真空的背景下，中国以生态文明和绿色发展为纽带务实推动“一带一路”绿色发展合作。拉美地区作为“一带一路”倡议的自然延伸，积极开展“一带一路”倡议下与中国的绿色发展合作对提升拉美的生态环境治理和生物多样性治理无疑是重大利好，也有利于包括中国和拉美国家在内的发展中国家在推动全球生态环境治理变革中获得更大发言权和话语权。首先，拉美的生物资源十分丰富，可以联合中方共同开展在生物医药科技和环境节能科技的研发合作，逐步摆脱长期依赖大宗资能源出口为导向的粗放型增长模式。其次，中拉双方可以设立专项基金用于培育和扶持拉美的中小型绿色企业，帮助那些依赖生态系统及其服务的拉美本土社区实现可持续发展，从而实现环境、社会和经济利益的公平分配。最后，鉴于拉美国家在环境和生态保护领域的执法效率普遍不高，执法程序烦琐，执法人员技术素养不够，中拉双方可以大力开展环境执法和生物保护专题的人力资源培训合作，通过提升公务人员行政能力来提升环境执法的有效性和及时性。

（二）重点开展REDD+机制合作，实现中拉资金融通

拉美国家重视开展REDD+机制，从政策、立法和机制多维度提升森林治理，并在该领域取得了显著的进展。与此同时，拉美国家技术进步缓慢且创新不足，人力资本形成和积累也相对落后，造成拉美国家经济增长长期低迷，政府的公共财政资金时常入不敷出，缺乏用于森林保护及其可持续经营的充足资金。因此，拉美国家可以积极借助亚洲基础设施投资银行、丝绸之路基金、中拉合作基金等中方设立的投融资平台，利用中方资金和技术，从而更好地开展REDD+项目。如此，不仅拉美可在涉及森林二氧化碳减排的全球气候变化领域做出更大的实际贡献，中国也可在与拉美国家就REDD+机制开展合作的过程中，积极借鉴拉美在该领域的良好政策和成功做法，既有利于中国环境和生物高科技企业“走出去”，也能提升中国在全球森林治理领域的话语权和影响力。

（三）打造全球环境治理合力和共识，共建地球生命共同体

习近平在2020年联合国生物多样性峰会上指出，面对全球环境风险挑战，各国是同舟共济的命运共同体，单边主义不得人心，携手合作方为正道^[15]。目前，虽然拉美各国积极参与全球环境和气候变化治理，如加入了《生物多样性公约》《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》等国际条约，但各国由于受国家利益考虑驱使而分化成了不同的气候变化谈判集团，使得发展中国家与发达国家的谈判话语权和博弈能力有所下降^[3]。这种碎片化的谈判集团格局显然不利于发展中国家的自身发展利益。因此，拉美国家，特别是巴西、智利、墨西哥等发展中大国，应发挥领头羊作用，带动其他拉美国家开展南南合作和多边合作，积极与中国等区外其他发展中国家保持密切高效的沟通和协调，努力推动形成全球环境治理的合力和共识，共商全球生物多样性保护大计，争取达成全面平衡、有力度、可执行的行动框架，共建万物和谐美好的地球家园。

最后，感謝北京第二外国语学院区域国别校级专项课题“中国和拉美主要国家文化产业合作发展的模式和对策研究”（项目编号：QYGB23A013）的资助。

参考文献

[1] 曹廷. 中拉“一带一路”合作： 挑战与深化路径[J]. 国际问题研究， 2020（2）： 79-92.

[2] 张凡. 拉美地区主义视角下的中拉整体合作[J]. 世界经济与政治论坛， 2017（5）： 37-55.

[3] 谌园庭. 全球气候治理中的中拉合作——基于南南合作的视角[J]. 拉丁美洲研究， 2015（6）： 56-61.

[4] 高波. 中国—拉美国家在全球治理中的合作机制探析[J]. 当代世界， 2019（10）： 29-35.

[5] 余艳. 华南植物园拉丁美洲生物多样性国际合作[J]. 生物进化， 2021（3）： 58-64.

[6] LISIO A D. El papel de la biodiversidad en la transformación social-ecológica de América Latina， cuadernos de la transformación[M]. Alemania： Friedrich- Ebert-Stiftung， 2020.

[7] División de Derecho Ambiental y Convenios sobre el Medio Ambiente del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. El estado de la biodiversidad en América Latina y el Caribe[R]. the United Kingdom： United Nations Environment Programme， 2016： 14-24.

[8] CAF. La biodiversidad como agente de desarrollo sostenible de América Latina[EB/OL]. （2018-11-28） [2021-08-15]. https：//www.caf.com/es/conocimiento/visiones/2018/11/la-biodiversidad-como-agente-de-desarrollo-sostenible-de-america-latina/.

[9] Dirección de Estudios Económicos de la Vicepresidencia de Estrategias de Desarrollo de la Corporación Andina de Fomento（CAF）. América Latina en el comercio global Ganando mercados[R]. Venezuela： Corporación Andina de Fomento， 2005： 250-251.

[10] Banco Mundial. América Latina： lecciones globales en protección de la biodiversidad[EB/OL]. （2012-10-17） [2021-08-20]. https：//www.bancomundial.org/es/news/feature/ 2012/10/17/america-latina-biodiversidad-conservacion.

[11] Banco Mundial. América Latina： lecciones globales en protección de la biodiversidad[EB/OL]. （2012-10-17） [2021- 08-19]. https：//www.bancomundial.org/es/news/feature/2012/10/17/america-latina-biodiversidad-conservacion.

[12] SANHUEZA J E， ANTONISSEN M. REDD+ en América Latina： Estado actual de las estrategias de reducción de emisiones por deforestación y degradación forestal[R]. Santiago de Chile： Comisión Económica para América Latina y el Caribe， 2014： 28-30.

[13] Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura. La agricultura y la biodiversidad en América Latina y el Caribe[EB/OL]. （2020-11-12） [2021- 07-20]. http：//www.fao.org/americas/noticias/ver/es/c/1195181/.

[14] SALA O E， CHAPIN S F， ARMESTO J J， et al. 2000. Global biodiversity scenarios for the year 2100[J]. Science， 2000， 287（5459）： 1770-1774.

[15] 新華网. 习近平在联合国生物多样性峰会上的讲话[EB/OL]. 2020-09-30 [2021-08-15]. https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1679270480013584246&wfr=spider&for=pc.

Experience， Characteristics， and Dilemmas of Biodiversity Governance in Latin America and Its Enlightenment for China-Latin America Cooperation

LIU Peng

（Beijing International Studies University， Beijing 100024， China）

Abstract： China-Latin America cooperation in biodiversity governance has much significance for future “quality improvement and upgrading” of China-Latin America strategic cooperation. This study on biodiversity governance in Latin America finds that the experience and characteristics of biodiversity governance in Latin America mainly lie in the early innovation of the ecological protection financing system， the sound management system of ecological reserves， and the emphasis on the REDD + mechanism. At the same time， Latin American countries also face the plight of biodiversity degradation. The pressure of their governance mainly comes from several development needs， such as economic growth， agricultural growth， and infrastructure development， as well as from severe challenges from COVID-19.

Keywords： Latin America， biodiversity， governance， China-Latin America cooperation， REDD + mechanism