协同治理：生态警务治理的运行逻辑及实践进路

齐晓亮

（陕西警官职业学院，陕西 西安 710021）

一、问题的提出与文献回顾

生态治理是社会治理的重要组成部分，同时也是党中央高度关注的重点内容。党的二十大报告指出，要深入推进环境污染防治，提升生态系统多样性、稳定性、持续性，加快实施重要生态系统保护和修复重大工程。2017年，习总书记指出，必须树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，而党的二十大报告继续提出要坚持 “绿水青山就是金山银山”理念。近年来，各地纷纷建立生态警务机制，积极践行“绿水青山就是金山银山”理念。尤其是，2021年浙江省湖州市公安局基于“绿水青山就是金山银山”理念诞生地的政治站位，在国内首创“生态警务”新机制，积极探索现代警务新模式，以生态警务建设引领警务现代化，推进人与自然和谐共生的中国式现代化。从宏观层面上而言，生态警务作为生态环境治理的一部分，既是我国推行政治改革的重要组成部分，同时也是提升社会基层治理水平、促进上下联动和健全社会治理制度的重要内容。改革开放以来，我国经济得以迅速发展，与此同时也带来一系列新的社会问题。长期以来，我国的社会治理水平与经济发展水平难以适配，也引发了社会学、经济学、管理学等学科的重点关注。提升社会治理水平，构建完善的社会治理体系也成为学界和业界亟待解决的重大问题。从中观层面上而言，建立生态警务机制不仅体现在生态治理的行动层面，与此同时也贯穿于生态治理的全过程。一方面，建立生态警务机制是生态环境保护制度层面的一次重大创新，促使我国的生态环境治理正式迈入自上而下的上下联动治理和全方位治理阶段；另一方面，建立生态警务机制不仅是政府主导的社会治理行动，而且涉及多个主体，关乎多方利益，因此也对基层生态环境治理提出了更高要求。从微观层面上来看，生态警务机制与基层社会治理相交融，贯穿于基层生态治理的全过程。基层生态治理具有复杂性和不确定性的特点，因此其治理难度较大，基层生态治理长期以来采用非常规的“运动式治理”手段，这种治理方式源于应付上级检查，难以具备长期性和可持续性，而生态警务机制的建立能够有效缓解这一问题。总而言之，生态警务机制不仅可以从制度层面解决生态治理中的“最后一公里”问题，而且也有利于从行动层面构建上下联动的多主体协同治理体系，因此也真正践行了生态治理中共建、共治、共享的社会治理制度。

自工业革命以来，世界各国就已经关注空气污染和气候变化引发的生态环境治理问题。而由生态环境问题衍生的学科和理论也层出不穷[1]。有学者从“水管理”到“水治理”理念的转变入手，围绕组织架构、机制设计和治理实施等角度，研究了国外水环境治理的若干趋势，研究表明组织架构已从流域“委员会”转向更高层级的“大部制”；机制设计已从政府强制主导的非合作博弈转向政策企业家利益诱导的合作博弈；治理实施则从一元行政管制转向多维网络治理，所有这些趋势适应了新环境下水环境治理的需要，显著提升了水治理的效率[2]。有学者对国外环境经济地理进行了研究，研究表明新古典经济地理、新区域主义和新经济地理学的演化及关系转向对环境问题的关注，为环境经济地理提供了丰富的理论分析思路，伴随自然资源的稀缺性和环境监管的刚性化，资源环境问题由经济地理学的外围逐渐上升为影响经济活动空间逻辑的内在因素[3]。有学者指出，环境效益债券作为一种新型政府融资模式，秉承为效果付费理念，集成地方政府债券、政府与社会资本合作两种模式的优势，在国际上受到广泛关注，对国外典型案例研究发现，环境效益债券不仅具有融资功能，还是一种有效的多元合作治理工具，与我国农村人居环境治理需求高度契合[4]。有学者研究了美国、英国和日本等发达国家，这类国家的跨行政区生态环境治理形成了地方政府合作、市场化与政府监督相结合、中央政府主导下的跨区域联合等三种各具特色的问责模式[5]。也有学者从环境政治学的视角进行了研究，指出环境政治学在20世纪60年代应运而生。起初国外环境政治学研究主要集中在国际环境组织与体制上，到20世纪90年代，研究焦点转向环境变化、稀缺性和安全性的关联问题，2000年以后主要是对全球环境治理框架的研究[6]。还有学者通过梳理国外在环境公共治理方面的实践，包括环境监管体系、环境污染治理体系、环境信息公开体系和环境应急体系四个方面的制度经验，指出其区域化的环境公共治理、多元化的提供方式、制度化的资金保障、人本化的信息服务等对于我国完善环境公共治理制度体系的借鉴意义[7]。总之，国外对于环境治理的研究已经较为成熟，衍生出了环境政治学、环境经济学以及环境社会学等一系列交叉学科，而研究内容也包含行政管理、环境的类型化研究、治理体系研究等方面。

就国内研究而言，有学者梳理了我国环境治理体制变迁过程的四个时期：一是激励兼容性与信息对称性双缺失的放任治理时期；二是环保激励边缘化而信息对称性较强的放权治理时期；三是环保正向激励强度增强而其信息对称性被严重弱化的分权治理时期；四是环保激励结构渐趋合理且其信息对称性逐渐强化的均权治理时期，并提出未来一段时期，我国深化生态环境治理体制改革应将不断强化央地间环境治理的权责适配性、激励兼容性与信息对称性作为主要着力点[8]。有学者指出，府际协同治理是推进流域生态治理体系和治理能力现代化的重要手段，但其优于传统属地治理模式的证成逻辑并不明晰，这使得地方政府对生态协同治理效能的信心不足，流域府际生态协同治理机制的实行面临法制规范缺失、治理主体缺位和内生动力缺乏的问题[9]。也有研究表明，习近平生态文明思想从马克思主义实践哲学出发，破解作为生态哲学的时代之“问”，追寻天人合一的时代之“美”，澄清义利关系的时代之“辨”，创设生态空间治理的时代之“规”，开创生态难题的时代之“治”，不仅有效指导了中国式生态文明建设，推进了中国经济社会高质量发展和人民生活质量明显提升，而且为推进世界生态文明建设展现了中国智慧，提供了中国方案，开创了人类生态文明发展的新境界[10]。有学者指出，我国生态治理现代化是在党领导和政府主导下的多元主体协同共治，既符合现代生态治理多元共治的基本要求，又突出党的领导和政府主导，具有巨大优势：它坚持社会主义方向，提供多元共治的制度保障；坚持人民利益宗旨，凝聚多元共治的各方力量；实施新型举国体制，提高多元共治的协同程度[11]。也有学者指出，近数十年来，发达国家在全球范围内掠夺生态资源、向发展中国家转嫁生态污染、极力推卸应负的生态治理责任，以至于酿成全球性生态危机，如何重塑全球生态正义、实现“两个和解”是攸关人类前途命运的重大理论与实践课题，习近平总书记提出“推动构建人类命运共同体”的倡议，为重塑全球生态价值观、全球生态利益观和全球生态责任观，为实现全球生态正义与“两个和解”目标提供了中国智慧、中国方案与中国力量[12]。

二、协同治理：生态警务治理的新视角

关于协同的阐释，学界已经有相当丰富的研究，对于协同治理和合作治理，有学者已对其作出内涵与外延上的辨析[13]，协同治理和合作治理的治理对象都是多元主体，但两者的应用场景却存在差异，合作治理的主体身份通常是平等的，而协同治理的主体往往存在身份上的不平等。生态警务作为生态环境治理的一部分，通常具有上下联动和多主体协同的行动逻辑，而公安机关作为国家机器的一部分，其行政化特征较为突出，因此也具有科层制中的行政主导思维。从治理理论上而言，滕尼斯提出机械的团结和有机的团结两种方式，进而提出共同体的概念[14]。社会治理作为政治发展的一部分，既服务于政治，同时也基于社会实践推动政治的不断改革和发展。生态警务作为生态环境治理的一部分，与此同时也是社会治理的重要组成部分，其行政化运作的思维贯穿其中，但其在社会行动中也包含多元化的行动逻辑，在行政化运作和社会化的协同运作中寻找社会行动的最佳平衡点，由此促进社会行动完成功能性和价值性的统一。从实践上来看，浙江、山东等地公安机关在近年来相继建构生态警务创新机制，建立生态警长制，其中的运行机制表现为上下联动和“1+N”等多元化主体协作的方式进行，这一行动逻辑再次表明，单一的行政化管理及治理方式已经成为历史，传统的行政化运作已经被时代所抛弃。行政主导的治理方式并非全是弊端，其存在必有其优点，诸如能够在短时间内集中优势资源解决集中存在的问题，但这种方式通常只能在特定的情境下使用，而不适用于长期性和可持续性。因此，业界和学界也试图寻找一种具有可复制、可推广和利修法的“万能”治理模式。生态警务机制的建立不仅能够凸显公安机关的行政化优点，而且能够通过多元主体的协作，让市场主体和社会主体参与其中，将治理资源分配到自上而下的治理对象中，与此同时，也在无形中建立了多主体的利益联结机制和上下联动沟通机制，因此这一方式也将在生态环境治理实践中得以可持续性的运行。

三、生态警务治理的运行逻辑

生态警务作为近年来公安机关为生态治理创设的新机制和新模式，毋庸置疑，其中涉及的上下联动机制、多元主体协作及利益联结机制是对地方政府机构改革过程中的一次重大创新。从生态警务的运行逻辑而言，作为生态治理中的全新治理机制，经历了从治理秩序吸纳到融合互构的过程，这种融合互构不仅仅是自上而下的机构层面，更是管理条块之间双向融合的过程。在生态警务涉及的多元主体协同治理中，其资源整合和利益分配也可通过建立利益联结机制得以解决。从生态警务的行动层面来看，其治理行动也经历了从行政主导到多元主体参与治理的过程。

（一）秩序在场：从秩序吸纳到融合互构

法国社会学家布尔迪厄提出的场域理论指出了社会空间存在形式[15]，也因此为学界广泛运用。社会秩序作为社会稳定的组成部分，一直以来也是国内外学界探讨的热点。在生态环境治理实践中，生态警务作为近年来机构改革的新事物，其背后的运行逻辑可以归结为治理秩序的变迁过程。从生态治理的历史视角而言，自改革开放以来，我国经济社会飞速发展，但由于早期粗放式的发展模式未能充分顾及到生态环保问题，也因此引发了较严重的空气污染、水污染等一系列环境问题。中央政府为此制定了相关的法律法规，但由于地方政府在长期的应对策略中出现了常规化的“运动式治理”[16]模式，环境污染问题长期以来未能得到彻底解决。自党的十八大以来，中央逐步开展了环境整治的高压态势，各地方政府也在“两山理论”的指导下开始进行生态治理行动。在中央和地方的生态环境治理中，长期以来是行政主导下的政府行为，大量的实践经验表明，这种方式难以凸显治理的长期性和持续性的效果，因此地方政府也在实践中探索行之有效的生态治理模式。生态治理的过程面临复杂性和不确定性也因此造成了治理的反复性，多重因素的共同作用导致了基层生态治理的现实困境。由于公安机关的特殊性，长期以来都是行政化的运作方式。在复杂化和多样化的生态治理现实面前，单一化的行政主导下的治理行动难以解决面临的生态治理问题，因此多地探索生态警务这一带有多主体协同治理和上下联动“因子”的治理模式无疑为生态治理提供了一个新的突破口。从宏观上来看，生态警务这一新机制和新模式的建立是一个社会秩序重构的过程，在传统的生态治理实践中，通常是行政主导的单一化治理模式，而在生态警务机制完善后，其中的上下联动机制不仅能够在出现突发情况时做到及时反馈和决策，而且有利于在常态化的生态治理实践中建立系统性的行动机制。此外，生态警务机制的建立同时也是对治理制度的完善，促进了政府行政权力与社会参与的双向互动，这种方式既有利于政府对相关法律法规的下沉式宣传，同时也在与多元化主体参与式的治理中达到了平衡，加强了多主体之间的互构与融合，由此也易于达到共建、共治、共享的生态治理目标。

（二）利益联结：从资源整合到利益分配

传统的生态治理通常容易忽视主体之间的利益分配问题，即使涉及到也是将其模糊化处理，并未对其进行公开化和透明化。改革开放以来，随着我国经济的飞速发展，中央财政和地方财政税收也得到大幅提升，因此中央政府与地方政府也开始划拨资金进行生态治理行动。在生态治理实践中通常会涉及到因生态修复所引发的生态补偿问题，而生态补偿通常会涉及多方利益主体。从主体分析来看，生态治理中的资源分配通常涉及行政主体、市场参与主体和利益个体。一般而言，掌握治理资源的行政主体可能会利用手中的权力换取私利，甚至会出现“共谋现象”[17]。而生态警务机制的建立对生态治理资源进行重新整合，将行政权力下放至基层执行机构。随着近年来中央对于反腐的高压打击力度，生态治理领域的腐败行为也得到有效遏制。在上级的有力监督下，基层生态治理机构的治理动力也得到加强，而生态警务机制的建立进一步细分了治理权限，防止了权力集中带来的腐败行为。与此同时，生态警务作为生态治理的新机制、新模式，不仅能将生态治理行动落实到基层行动中，打通治理中的“最后一公里”，而且有利于建立长期和可持续的治理体系，而在此过程中涉及的利益联结和资源分配问题也将在多主体的沟通机制下得以有效解决。一方面，生态警务机制的建立在一定程度上盘活了生态治理资源，有助于将治理资源分配至基层治理实践中，如此以来将极大提升生态治理效果；另一方面，生态警务在生态治理行动中构建了多主体参与治理机制，这一方式在无形中建立了政府与社会的沟通联结机制，也因此有助于在分配治理资源和生态补偿中达到事半功倍的效果。从宏观上而言，生态警务机制的建立能够促进治理资源的重新分配，同时也可引发利益主体的更换，这种打破常规的治理方式在某种程度上不仅促进了机构改革，而且也加速了生态治理的现代化进程。从微观上来看，生态警务机制中的上下联动方式既加强了上下级之间的联系，同时也将多元主体相联结，共同参与生态治理，通过主体间的关系联结畅通资源整合与利益分配渠道，以此达到政策目标和利益主体互利共赢的治理格局。

（三）行动协同：从行政主导到多元参与

从我国生态治理的历时性来看，传统的生态治理通常以行政化运作为其主要治理方式，而随着改革开放的不断深入，我国的社会治理也经历了从管理向治理的嬗变。自党的十八大以来，中央政府正式将“绿水青山就是金山银山”的理念作为生态环境治理的基本理念，而党的二十大也持续践行这一理念，并将其作为推动高质量发展的重要内容。我国之所以注重生态环境建设是基于国外的现代化发展经验和教训，也因此将碳中和、碳达峰写进政府工作报告。由此可见，中国政府十分重视生态环境建设。近年来，各地相继成立生态警长制，将生态警务机制作为生态治理的常态化行动机制，这一机制既是行政层面在自上而下的生态治理中进行的行政管理上的改革，同时也推动多主体参与到生态治理中，进而加强了政府层面与社会层面、市场层面等多元主体的关系联结。从宏观上而言，生态警务机制的建立推动了政府层面的科层制改革，弱化了政府层面自带的行政权力的强制性，将“柔性治理”[18]“弹性治理”[19]转化为“包容性治理”[20]和“韧性治理”[21]，进而推动了我国的政治改革进程。而从微观上而言，生态警务机制的建立不仅是我国的生态治理制度在行政层面上的一次重要改革，而且还为基层生态治理提供了参考价值。基层的生态环境样态因其复杂性和多样性，也给治理带来了很大程度上的不确定性，而长期以来，基层生态治理机构将非正式治理中的“运动式治理”方式用以应付上级的环保检查，也因此给上级部门造成了一定程度上的“蒙蔽”。对于这一现象，中央政府采取了持续性的高压政策，将生态环境治理作为官员晋升和绩效考核的重要指标，因此各地方政府也采取相应的措施，划拨资金和人力投入到生态治理行动中。在复杂的生态治理现实面前，地方政府逐渐意识到，单一的行政治理难以满足现实的治理需求，因此必须引进多元主体参与生态环境治理。而囿于长期以来，公安机关与生态环保部门是条块分割的关系，部门之间很难开展直接有效的合作，因此各地成立生态警务机制，将公安机关与生态环保部门在一定程度上“黏连”起来，与此同时也加强其与社会主体、市场主体的合作，由此构建共建、共治、共享的生态治理格局。

四、生态警务治理的实践进路

从各地生态治理实践来看，我国生态警务机制目前尚处于起步阶段，因此厘清其中的运行逻辑对于后续的生态治理行动尤为重要。而从生态治理的长期性和可持续性层面而言，我国的生态警务治理需要在完善治理体系、创新工作机制和刻画治理图景上进行深入实践，在引进多主体参与式治理的基础上促进治理势能向效能转化，构建生态警务治理共同体。

（一）完善治理体系，促进治理势能向效能转化

从国内外的生态治理实践来看，生态治理无疑是一个兼具长期性和持续性的过程。长期以来，我国的生态环境治理处于边缘化和碎片化治理的状态，未能形成完整的生态治理体系，而这种情况将导致生态治理陷入反复治理的困境，为此也浪费了大量的治理资源。从治理实践上而言，我国的经济发展与生态环境治理在早期通常处于对立关系，传统的经济发展以牺牲环境为代价，而随着我国的现代化进程不断加快，中央政府也逐渐意识到生态环境保护的重要性。生态治理体系主要包括治理制度、治理能力、治理方式及涉及的治理组织。从制度层面而言，生态警务机制的建立无疑是对基层生态治理的一次重要提升，也真正实现了公安机关参与生态治理的上下联动。步入新时代以来，中央政府一直强调进行机构改革，而生态警务机制的建立促进了公安机关和生态环保部门的联合治理，从行政管理的视角而言，这一改革有效推动了生态治理制度的创新。从治理能力上而言，生态警务机制对于基层生态治理的执法行动要求更高，党的十八大以来，中国式现代化的思想逐步深入到行政机构，而生态治理的现代化不仅要求行政机构从管理转变为治理，而且更强调治理效果，即通过多主体参与进行协调治理。而从治理方式上来讲，传统的碎片化治理和形式化运作中的运动式治理显然已无法满足复杂的生态治理现实，而是为现代化的数字化治理手段和多元化的包容性治理方式所取代。从治理组织的行动来看，无论采用何种治理手段或治理方式，行政主导下的治理组织发挥着至关重要的作用，生态警务也是在党组织的领导下进行“1+N”的多元主体参与的合作治理。从组织社会学上而言，组织通常是嵌入到社会行动之中[22]，而生态警务机制包括上下联动和多元主体参与治理，因此这种治理方式是通过组织的嵌入和资源下沉共同作用于治理行动。从宏观上来看，生态治理体系包含多元主体和多重治理方式，而其最终的治理目标也是促进治理势能向治理效能的转化，即将资源通过组织进行有效分配，由此实现中国式现代化进程中的生态治理目标。

（二）创新工作机制，引进多主体参与式治理

改革和发展一直以来是我国中央政府工作报告中的关键词，而政府层面的改革通常体现在创新工作机制方面。从现代文明发展的历史进程来看，民主化一直是世界大多数国家追求的重要方向，中国政府也不例外，自新中国成立以来，我国将行政改革一直作为历年政府工作的重要内容。从治理理论而言，实现治理民主化是行政改革的重要目标，而促进治理民主化的表现方式之一是引进多元主体参与其中。从学术界的研究来看，治理民主包含协商民主[23]，即在身份平等的基础上多主体参与其中共同治理。生态警务具有上下联动和多元主体参与式治理的特征，这一工作机制将公安机关和生态环保部门相结合进行联合治理，在一定程度上打破了行政壁垒，是行政改革的一次重要创新。从生态警务涉及的治理主体而言，主要包括生态警务机构人员、社会主体、市场主体和公众个体四大类。生态警务机构主要是运用行政强制性的权力进行生态环境违法犯罪的打击，而在此过程中也要综合运用市场主体中的现代科技，诸如大数据、人工智能以及无人机巡航等，从经济学上来讲，市场在资源配置中起到决定性作用[24]，而生态警务人员在生态治理行动中选择与市场主体合作也是将治理资源进行有效分配的重要途径。此外，生态警务机制的建立也离不开社会主体的参与和配合，社会组织通常嵌入到社会基层的各个方面，引进社会组织有助于生态治理资源的下沉，便于生态警务人员在治理行动中更加明晰现实样态，以此进行精细化生态环境治理。从生态警务治理实践来看，各地的生态治理行动包含垂直化的管理，构成了自上而下的多层级负责机制，这种行政垂直化管理有助于在出现突发情况时统一行动，便于及时处理紧急情况。例如，山东省建立了省、市、县、乡镇四位一体的一把手负责生态警长制，并且建立了生态风险识别和预警机制，将生态风险处理在萌芽状态，也因此极大提升了生态治理效率。此外，社会组织的参与式治理也在生态治理过程中起到了至关重要的作用，例如山东省潍坊市组织志愿者组建义务巡逻队、管理站等，通过生态警务上下联动，构建创新完善的工作机制，进而形成共建、共治、共享的生态治理格局。

（三）刻画治理图景，构建生态警务治理共同体

中国共产党始终坚持马克思主义先进理论，其中最为重要的原因是马克思主义能够在关键时刻为中国革命和改革指明正确的方向和道路[25]。因此，在生态治理行动中，坚持正确的治理道路和方向至关重要。党的二十大指出，中国到2035年基本实现社会主义现代化，而治理现代化是实现中国式现代化的重要方面。生态治理是社会治理的重要组成部分，促进生态治理现代化是生态治理的行动愿景。生态治理现代化不仅包括治理组织、治理方式等方面的现代化，而且生态治理道路和治理方向也是生态治理现代化的重要组成部分。经济基础决定上层建筑，而上层建筑也反作用于经济基础。改革开放以来，我国的经济发展步入高速发展期，而生态治理却一直落后于经济发展，其中原因不仅包括现实样态的复杂性，而且也表现出我国地方政府对于生态环保的治理力度不够，顶层设计缺乏，由此造成生态环境遭受较严重污染。而自党的十八大以来，中央政府提出践行“绿水青山就是金山银山”理念，也随之展开了全国范围内自上而下式大规模的生态治理行动。在行政权力的高压态势面前，各地方政府也将生态治理作为干部晋升和绩效考核的重要指标。从我国政府治理的行动逻辑上而言，构建长期性和可持续的治理体系一直是政府治理的重要目标，建立权责分明的考核制度是地方政府的主要工作方式，生态警务治理亦如此。自各地方政府成立生态警务机制以来，由各层级党委领导组成生态治理小组，一把手任生态警长，政府部门对其负责，社会主体协同治理，同时也引导公众广泛参与成为各地通行的生态治理组织路径和美好生态治理图景。从治理实践上来看，各地相继成立生态警务机制，将生态治理方式从传统的单一行政化管理转变为现代化的多元主体参与式治理，这种转变不仅有利于推动我国早日实现治理现代化，而且也有助于构建长期可持续的生态治理共同体。

五、结语

改革开放以来，我国生态治理经历了治理方向、治理范围、治理方式及治理手段等方面的嬗变，即治理方向从边缘到中心、治理范围从碎片化到整体性、治理方式从单一行政化向多元包容性、治理手段从人海战术到人工智能等方面的变迁。无论是从生态治理的宏观顶层设计还是从中观的治理机制和治理逻辑，抑或是从微观上进行的基层治理方式、治理手段上的调整，毋庸置疑，这些转变都是迈向生态治理民主化和现代化的重要表征。长期以来，我国在经济高速发展的过程中忽视了生态环境保护，确切地说就是没有将其放在关键位置，也因此造成了严重的空气污染、水污染、沙漠化等后果，并给人民群众的生命财产造成了难以估量的损失。党的十八大以来，“绿水青山就是金山银山”的理念正式被付诸实践，从中央政府到地方政府都将生态环境治理纳入人员晋升和绩效考核之中，营造出对生态环境治理的浓郁氛围。多地为此也纷纷建立生态警务机制，将生态治理资源下沉基层，至此我国生态环境得到前所未有的改善，这为中国经济社会的高质量发展提供了良好的自然条件。未来，随着生态警务制度的深入发展，上下联动机制和多主体参与机制进一步深化，构建共建、共治、共享的生态警务治理体系和生态警务治理共同体，生态警务治理的现代化将推动经济社会的高质量发展，进一步促进中国式现代化全面实现。