公安派出所调解工作面临的问题与对策

徐 伟，程 鹏

（上海市公安局宝山分局，上海 201999）

当前我国正处于矛盾复杂多元、利益杂糅交织的发展阶段，公安机关“110”报警的无偿服务、及时回应、高效便捷等特点，使公安派出所无可避免地承担了大多数社会矛盾纠纷的调解工作。当人民群众遇到矛盾、纠纷等情况时，往往寻求公安机关解决，与其他职能部门的调解相比较，公安派出所的调解在化解社会矛盾纠纷、维护社会和谐稳定等多方面发挥着越来越重要的作用。然而，公安派出所的调解工作面临诸多困境，影响社会矛盾纠纷调解工作的质效，也在一定程度上制约了新时代公安工作的高质量发展。

一、公安派出所调解工作的现状及面临的问题

（一）公安派出所调解工作现状

公安派出所调解工作，主要是指依据国家法律法规及规范性文件，由公安派出所民警主持或参与，对在治安执法过程中遇到的各类社会矛盾纠纷进行斡旋、化解的活动。《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国人民警察法》《公安机关办理行政案件程序规定》《公安机关治安调解工作规范》等法律法规，规定了公安机关的调解职权。

在当前社会矛盾易发、纠纷繁多、冲突难测的背景下，社会各类矛盾纠纷愈加依赖公安派出所的调解，公安派出所的调解任务也因此愈加繁重。从积极的角度而言，民警参与社会矛盾纠纷化解可以取得一定的警务效益，减少“民转刑”案件、涉稳事件的发生率，实现犯罪预防及普法宣传的效果；民警积极主动投入矛盾纠纷化解中，提升自己在群众中的影响力，也为下一步的社区管理工作打下坚实群众基础。但是，过于依赖公安派出所调解的局面已暴露出诸多问题：第一，矛盾纠纷调解成为公安派出所最常接警的工作。以上海市公安局宝山分局为例，近五年来，该分局接报的纠纷类警情数占报警总数的35%左右且总体呈逐年增加的态势，纠纷类警情的占比高于求助类、灾害事故类警情，更远远高于治安违法、刑事犯罪等报警类警情。派出所工作本就繁重异常，矛盾纠纷类警情却喧宾夺主、成为派出所最常出动警力的警情，挤占了民警应当用以履行其核心职责的资源，影响和制约了公安派出所本职工作的开展。第二，矛盾纠纷调解成为公安派出所最耗精力的工作。据调查，在所有矛盾纠纷类警情中，约有半数的警情需要将纠纷当事双方带回派出所内进行调解，在调查、取证的基础上，与当事双方摆事实、讲道理，然后进行耐心的论证与说服工作，这一过程少则半个工作日、长则好几个工作日才能完成，需要花费大量精力和时间。客观来说，矛盾纠纷调解工作并不如办理治安、刑事案件那般复杂，但因矛盾纠纷引发的警情的基数过大，故而调解工作成为了派出所民警最耗精力的工作。第三，矛盾纠纷调解成为公安派出所最难获得认同的工作。区别于治安管理、社区警务、打击办案等工作，民警通过辛苦的付出获得工作对象和社会公众的信服、认可和感谢，调解工作较难获得当事人的认同，这主要是因为民警难以同时满足纠纷中当事双方互为冲突的心里预期和利益诉求，多数情况下，至少有一方当事人对调解结果不满意，随之而来的投诉、信访让民警疲于应付，易造成民警出现职业倦怠，乃至挫伤队伍的积极性，影响战斗力。

（二）公安派出所调解工作面临的问题

1. 任务复杂。第一，公安派出所调处矛盾纠纷的范围不明确。当前社会发展迅速、分工细化，与此同时，社会矛盾量大面广、纠纷日趋复杂。民警处理矛盾纠纷类警情时，该事项是否归公安机关管辖，常处于模棱两可的状态，这一现象让派出所民警非常头疼。究其原因，在于法律规范对公安调解矛盾纠纷的范围未作明确规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条规定：对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。这从积极的角度规定了公安机关可以调解的矛盾纠纷的范围。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十二条第二款规定：对不构成违反治安管理行为的民间纠纷，应当告知当事人向人民法院或者人民调解组织申请处理。该条文则从消极的角度明确了哪些矛盾纠纷不属于公安机关的调解范围。《中华人民共和国人民警察法》第二十一条规定：公安机关对于公民提出需要解决纠纷的要求时应提供帮助。不过该条文对纠纷的范围、帮助的程度未予明示。面对具体的矛盾纠纷类警情，民警时常难以准确判断该矛盾纠纷是否属于公安机关应当调解的范畴，但是民警不敢不介入调解，否则便有“不作为”之虞。第二，公安派出所调处矛盾纠纷的范围被动扩大化。职责范围与调处范围不一致的问题，成为派出所民警日常工作中碰到的最大难题。对于警务实践中能够明确非公安机关调解的矛盾纠纷，即《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十二条第二款规定的“不构成违反治安管理行为的民间纠纷”，本应告知报警人向人民法院、人民调解组织或其他主管部门申请处理，可派出所民警不敢不进行调解：一是缠警报案、投诉信访会让民警非常头疼，二是万一矛盾激化酿成恶性案件，会对民警进行追责。因此，公安派出所民警被动地充当了矛盾纠纷调解的“急先锋”，警力的耗费固然可惜，更为甚者，于法理而言，公安机关介入本不应由其调解的矛盾纠纷，即没有主体资格而以行政机关的身份介入，其行政调解行为于法无据，达成的协议亦无约束力，更无强制力来保障协议的履行。第三，公安派出所调处矛盾的职能被滥用。公安派出所的调解职能常常被恶意利用，作为当事人攫取非正当利益的工具。我们必须清醒地认识到，人群中有一定比例的人是自私自利、贪婪狡诈、得寸进尺的，他们善用规则漏洞、特别爱投诉，尽管自己没有道理、诉求也不合理，但是常借警察的力量来帮助自己谋求不当利益，如果处警民警不能满足其诉求去压制纠纷当事人的另一方，报警人便马上将矛头指向民警，而向报警人要满意度的制度设计，等于让报警人捏住了民警的软肋，这样民警必然想尽办法去满足报警人的诉求，报警人会反复利用这个规则尽可能为自身牟利。常见的有停车不愿付费的报警、打车不付钱的报警、吃东西后找茬儿不想给钱的报警、无理由退货报警等。时间长了，大家有样学样，那些没有利用规则的人会被视为傻子，如此便会造成劣币驱逐良币的现象。即贪婪狡诈、蛮不讲理的“劣币”被认可，成为社会生活中可行的手段，人们会将诚信守序、谦卑礼让的“良币”藏起来。由此可见，当公安的调解职能被滥用时，调解工作不仅没能平息矛盾、营造和谐，反而冲击了公序良俗、助长了不正之风。

2. 能力欠缺。第一，法律知识单一不适应涉法领域宽广需求。社会矛盾纠纷化解所涉及的具体利益关系是多种多样的，必然会对调解主持者提出跨领域法律知识整合应用的要求，这要求作为调解组织者的派出所民警不仅要熟知刑事、行政法领域的法律知识，还需要切实掌握和应用民法、商法、劳动法等诸多与民警核心职责非直接相关领域的法律知识。第二，专业知识单一不适应涉调解对象领域广泛需求。常理而言，人不可能通晓社会生活中所有领域的知识技能，而矛盾所涉及的对象领域是宽泛多样的，常见的有婚姻家庭、赡养抚养、噪音及宠物侵权、买卖、租赁、交通事故、劳资、金融风险、医疗事故、商业侵权、合同解释等纠纷，要民警熟悉纠纷中所有的知识领域显然不现实，民警只能依循习以为常的工作惯性进行调解，调解的科学性、规范性和有效性难以保证。第三，岗位经验单一不适应涉效用偏好的多元需求。当事人效用偏好，主要是指当事人希望通过民警进行矛盾纠纷化解，使自己的利益得到维护。对当事人效用偏好的满足，不仅仅要求民警有较多工作、生活经验，而且还要有较高的情商，能利用情感的杠杆拉升当事人的满意度。但是现阶段，派出所民警根据岗位职责划分为社区警、治安警、内勤警等，各警种对于自己岗位之外的公安业务难以做到完全熟知，遑论能够对纷繁复杂的矛盾纠纷了然于胸，因此难以满足不同当事人多元的效用偏好。比如，我们不能要求一个刚毕业从事治安打击工作的小伙子，去劝和一对老夫妻、去同他们谈论家庭生活的智慧。面对能力上的各项短板，派出所民警对接报的矛盾纠纷更多采取的是“和稀泥”式调处，以临时说服、现场和解为主，调解方法粗糙，对矛盾纠纷的深层次原因分析查究较少，难以从根源上解决问题，杜绝矛盾复发。

3. 资源不足。第一，警力资源配置迟滞于调解需求的增长。近年来公安派出所警力资源虽有增长，但其增幅远小于职责扩张幅度。笔者访谈过多位有二十年以上警龄的派出所民警，老民警坦言：“虽然所里的人比以前多了，但是工作量多了不知道多少倍，让人吃不消，比以前累多了。”其实民警很希望能够解决好矛盾纠纷，但实际情况是，派出所民警承担的工作量太大，精力、时间都不够用，虽有良好的愿望，但在疲于应对不断增长的调解需求时，民警只能用简单、快速甚至粗暴的方式去处理，难以顾及调解工作的公正、平等、科学和正当程序，效率成了唯一的追求。即便如此，警力资源的配置亦难以满足调解需求的增长，更不可能实现调解工作质的提升。第二，关联部门缺位导致资源压力的迁移。长期以来，政府职能部门对自身的社会矛盾纠纷化解责任履行不到位，很少主动介入矛盾纠纷，即使是因自己的管理问题导致矛盾纠纷，也会尽量往公安机关推，而自己作壁上观。矛盾的当事人并不会关心矛盾的性质、矛盾与哪些部门相关联，警察应不应当管、有没有能力管、能不能管好，只顾盯着民警寻求解决问题，如此一来，不仅加大了公安派出所调解工作的难度、降低了警力资源的使用效能，而且易形成恶性循环，堆积一些反复调解却无法解决的矛盾，调解的压力向公安派出所传递，而派出所在处理矛盾纠纷时，又很难得到其他部门的实质性协作，很多问题的解决只能靠民警去单打独干，与其说是在调解，不如说是在利用警察威信进行施压。第三，社会中可用于矛盾纠纷化解的资源严重浪费。调解源自中国人传统法律文化中的 “息讼”和“厌讼”的思想以及中国人基于农耕经济而产生的熟人社会的法则。息讼厌讼传统思想深入人心，厌讼的出口在于民间长者、熟人、权威人士的调解，如古代的“三老”“里正”“族长”等角色化解了绝大部分的民间纠纷，他们是非官方的优质调解资源。当今社会同样有这一类角色：在城镇片区，居委干部、司法调解干部、有号召力的社区志愿者、有威信的社区长者等群体，具有相当的影响力；农村片区情况相对复杂，村委干部、生产队长、辈分较高的长者对本地户籍的常住人口影响力大，而外来人口则较为信赖自己的房东或者在同乡中威信较高的人。总之，不管是城镇还是农村，不管是户籍人口还是外来人口，都对应有可被信赖、可实施调解的人群，该群体本可依托自己的工作关系、号召力、影响力去实施更有效的调解，去化解绝大部分民间矛盾纠纷，遗憾的是：与公安调解资源严重不足的情况并行的是，前述可用于调解的社会力量并未被有效组织和调动起来，这些优质调解资源被闲置。

二、公安派出所调解工作面临问题的原因分析

公安派出所调解工作面临的难题，既有宏观上的化解矛盾纠纷的“路径依赖”“大调解”机制运作不畅的问题，又有中观的公安机关内部对调解工作管理不力的问题，还有微观层面上单兵调解时的理念、方法以及技巧问题。

（一）化解矛盾的路径依赖

公安派出所调解工作面临最突出、最为根源性的问题就是调解工作量太大，那么，矛盾纠纷为何汇集至公安机关呢？为什么越卖力调解、矛盾反而越多呢？其症结在于我国社会矛盾的化解存在“路径依赖”。路径依赖理论告诉我们：人们一旦选择了某个体制，由于规模经济、协调效应、适应性预期、既得利益约束等因素的存在，会导致该体制沿着既定的方向不断自我强化。报警的便捷性、高效性、灵活性使群众能以最低的成本寻求公权力最快速的帮助，惯性的力量会使这一选择不断自我强化，社会矛盾由公安机关出面化解的格局逐渐定型，媒体宣传又对公安机关化解纠纷的定位予以强化，公安机关的回应和群众解决矛盾的诉求“双向奔赴”，有矛盾找警察调解逐渐成为社会共识。

1. 群众报警解决问题的“惯性”。公安民警对警情处置的高效、及时回应无异于急救人员、消防人员，这一制度设计本为及时打击犯罪、对群众受到侵害的重要法益进行紧急的保护，报警解决问题高效便捷成为一种大众心理，于是“报警解决紧急的事情”，逐渐演化为“报警解决所有的事情”，当然也包括矛盾纠纷。报警解决问题形成一种“惯性”之后，便会依照原来的路径走下去，想要改变就会变得极为困难。即便处理矛盾有更为方便的途径，当事人、政府机关甚至公安机关自身都没有很好去思考、去求证，更愿意依赖惯性去做事情。

2. 媒体对公安调解的宣传强化。各种媒体为追求新闻效益和宣传效果，往往把公安机关描绘成包揽一切、无所不能的机构，公安派出所调解矛盾纠纷的经典案例也是其宣传的重要素材，有关调解的服务承诺在大众心中留下了根深蒂固的印象。但是当免费、优质、高效的服务成为一种责任的时候，这对于提供服务的主体而言，不仅不是优势，反而可能成为一种劣势。这种服务承诺会刺激调解需求的增长，公安机关由此不堪重负。媒体宣传的用意无疑是好的，可任何一种社会政策，都有一定的背反性，即形式和内容、目的和手段、理论和实践、语言和行动、初衷和结局的背反，公安派出所调解功能定位的扩大化就反映了这一点，如果不能对过分依赖公安派出所调解的趋势加以纠偏，不但会导致舍本逐末，出现规定的背反性，还会影响公安派出所维护社会治安的功能发挥，甚至影响政府的形象。

3. 公安机关矛盾托底的角色定位。这是现行社会治理体系之下，群众和公安机关长期互动形成的一种格局。从群众的角度来说，有问题就找警察，警察承诺过要解决所有的问题。从公安机关及民警个体的角度来说，任何矛盾在理论上都有可能扩大，矛盾扩大之后难免酿成治安案件或者刑事案件，并进入《中华人民共和国治安管理处罚法》或《中华人民共和国刑法》的调整范畴，即由公安机关去托底解决，与其被投诉、被追责，不如将工作做在前面，想尽办法调解了事。如笔者辖区内曾有一起矛盾纠纷警情：男子凌晨报警称妻子不愿与其发生性关系，要求民警调解。这个调解要求看起来非常荒唐，但是民警不敢不进行调解，如果报警人投诉怎么办？无论是写工作情况还是去向上级部门反复解释、自证清白，以人民警察个人而言都是一件非常费力气的事情。如果不去调解，发生婚内强奸或者严重人身伤害事件怎么办？民警只能硬着头皮去调解。

（二）利益相关者角色缺位

我国目前构建了司法调解、行政调解、人民调解多元一体的纠纷调解格局，形成了多部门综合协调、各界广泛参与、三大调解相互配合的“大调解”体系。也就是说，调解并非公安机关一家之事，调解工作和其他主体也是利益攸关的。依照“利益相关者理论”的视角，在“大调解”体系之下，司法调解、行政调解、人民调解也是调解工作的利益相关者，即调解的成败和效果关系到相关部门自身的利益。如经济纠纷调解不好会导致民事诉讼，则司法部门会因此增加任务量。婚姻家庭纠纷调解不好，民政、社保、司法部门都要做后续的跟进工作，也会影响其资源使用效能和工作考核成绩。笔者根据自己多年在公安派出所的工作经验，将公安派出所调解工作的利益相关者分为主要、次要两个方面：主要利益相关者为公安基层派出所、纠纷当事方，次要利益相关者为其他行政、司法部门和社会力量。

在当前的“大调解”体系中，公安调解、行政调解、司法调解和人民调解都有自己不可替代的作用。但是如前所述，大量矛盾纠纷涌到公安派出所，而其他调解的作用相对弱化，在调解工作中的参与度不断降低，这种现象导致了“大调解”出现“一头重”的局面，公安派出所调解工作面临的压力过大而其他调解主体无事可做，难以协同合作发挥作用。当然，如果公安机关挑大梁，能把大量的社会矛盾化解在派出所，缓解社会矛盾，保持社会稳定，亦不失为一种好的政策，可这仅仅是一个良好的愿望，当下过分依赖甚至夸大了公安派出所的调解功能，而没有多途径、多视角地考虑矛盾纠纷的解决渠道，已造成了一系列不应有的后果，以至于大量的社会矛盾郁结。就像给病人治病一样，只给病人吃退烧药，从表面上看病人不发烧了，危机过去了。这种假象很容易误导人们，好像问题化解了，其实这只是表面现象，病灶未除、郁结更甚，往往会延误治疗，后果会更加严重。

（三）公安调解工作管理不力

1. 资源配置不合理。在调解矛盾纠纷的过程中，往往是民警“单打独斗”，公安派出所内部可用于调解的人力资源的潜力未被充分挖掘。实际上，有些辅警在沟通技巧、人情世故方面有很强的能力，在纠纷调解中能够起到重要作用，而他们的力量被搁置了。这就形成了一个奇怪的现象，即派出所民警为调解工作焦头烂额、疲于奔命，辅警力量虽有能力调解，却缄口不言、袖手旁观。

2. 缺乏分工合作。公安派出所现阶段的矛盾纠纷调解工作流于粗放，从上到下普遍认为“纠纷”是小事情，任何一个民警都能搞定，缺乏民警之间、民警和辅警力量之间的分工合作。殊不知，每个民警所擅长的业务类型不同，对于不擅长调解工作的民警，简单的纠纷也要耗费半个工作日，复杂的纠纷就要耗费一个、几个甚至十几个工作日，以致事倍功半。

3. 激励机制不科学。管理学认为，激励当以正向为主，负激励过多易伤士气，可当下对于调处矛盾工作的激励机制反其道而行。首先是负激励的评价标准不当。当前对民警调处矛盾成效的考核，以报警人的满意度为标准，这是片面的，对于报警人的品质和客观公正性抱有不切实际的期许。设想报警人自身诉求未得到满足，怎么可能会对民警满意呢？调解工作做得越多，出现的问题越多，受到多方面责难的可能性越大，当上级部门用放大镜检查出民警的瑕疵时，民警则面临追责（负激励）。第二是正向激励的缺失。按照现行考评标准，社会矛盾纠纷化解工作不记入考核指标体系。如此一来，在调解工作中耗费的时间、精力越多，完成其他工作指标受到的冲击就越大，考评得到正面评价的可能性就越小。在这一制度设计下，积极调解不仅没有奖励，反而容易被处罚，故而影响民警参与调解工作的主动性、创造性、积极性。

（四）理念滞后方法欠缺

公安系统对派出所民警缺乏调解工作系统化、专业化的培训，民警又无暇完善自己的知识结构，导致部分民警理念滞后。由于缺少调解的方法技巧，民警在错综复杂的矛盾纠纷类型面前，有时显得有心无力。依笔者多年的调解经验而言，欲终结性地化解矛盾纠纷，最根本的是兼顾当事双方的利益诉求，促使其达成双赢愿景，在“能满意”“可接受”标准下让当事人双方能够在实质上认同民警提供的解决方案，这就需要高超的方法和技巧。在具体操作中，最基础性问题是认清当事人双方相互冲突的利益诉求的实质是什么、差距在哪里并设法找到平衡点，继而引导冲突双方进行公平、合理、合情的协商，达成双赢双惠的“正和博弈”，而不是“负和博弈”或“零和博弈”，这样的调解操作需要相对广泛的知识结构，在民警心中有数的基础上，灵活使用各种方法技巧找到“利益平衡点”，促成妥协。可是如前所述，派出所民警很少有人接受过调解工作的系统化、专业化的培训，在调解工作遇到知识及方法技巧上的问题时，常常凭借经验硬着头皮去调解，于是调解工作便只讲当下应对不管长远效果，只讲抹平了事不管公平正义，只讲以事论事不管次级危害，只讲权力压制不管依理循法，将事情“撸撸平”就万事大吉，这样的调解理念之下进行的调解工作，很难实现防治纠纷的效果。

三、改进公安派出所调解工作的对策

公安派出所在社会矛盾纠纷调解工作中要突破现阶段各种困境的束缚，从制度建设、内部管理、单兵调解能力建设等多个角度综合施策。

（一）主动破局，引导矛盾调解任务实现分流

罗马法有句谚语：法律不理琐碎之事。意指法律不可能面面俱到，法律也有自己无法触及的领域，正因为对自身位置的清楚认知，才能保持在自身领域的权威性、专业性。同样，公安派出所的调解工作亦不能包办一切调解事务。公安机关应当主动破除化解矛盾纠纷的路径依赖，引导建立矛盾纠纷调解的新路径、新平台、新体系。

1. 构建调解工作共治格局。首先，以“枫桥经验”为指引，践行共建共治共享理念。公安机关应当走出矛盾纠纷调解的路径依赖，走出自我强化的怪圈，积极向党委和政府寻求帮助，在党委和政府的统一领导下，建立各行政部门主动参与、志愿者和市民通力合作的矛盾纠纷化解格局，实现矛盾纠纷化解领域的共建共治共享。其次，以社会治理体系现代化建设为契机，建立健全警情联动、转办机制。公安机关应积极向党委、政府寻求支持，在接到报警的第一时间与相关行政主管部门联动，或直接让行政主管部门接处非警务类警情，实现矛盾的专业化处置，让群众“所见即所求”。对于公安派出所民警初步接警的矛盾纠纷，经甄别应由其他职能部门调解或其他职能部门调解更为适宜的，公安机关指挥调度部门应马上与责任主体部门联系，实现矛盾纠纷就地移交，快速转至其他机关处理。这一机制不仅解决了“职权”与“事务”不匹配的问题，更能实现政府整体行政资源最高效利用。当然，这一设想牵涉到政府架构、职能管辖等多方面问题，执行起来颇为不易，但从社会治理体系和治理能力现代化建设的愿景而言，打破行政主体之间的事权壁垒是大势所趋。

2. 制定调解工作负面清单。我们知道，生活中的一些矛盾无法调解也无需调解，不值得公权力介入，比如学术领域的争端、不同价值观的碰撞、男女朋友偶发的摩擦嫌隙。对于明确不属于公安机关调处范畴的矛盾，应当向民警明示，这样就能减少很大一部分调解工作量。公安法制部门可依据法规及调解工作实务，总结经验，制定调解工作的“负面清单”，明确哪些矛盾纠纷，民警可以拒绝调解，哪些矛盾纠纷，民警介入到何种程度。如此一来，民警在面对矛盾纠纷警情时，不至于没有方向，不至于担心拒绝调解后被无端责难。“徒善不足以为政”，公安机关要引导矛盾纠纷至专业调处部门，这不是意识、责任心、方法技巧的问题，而是资源和业务范围的问题，是公安机关基于自己职权、能力作出的理性选择。越俎代庖之下，即便耗费巨大的警力、财力、 物力也难收成效，不仅无益于公安事业的发展，最终也会毁伤群众的利益。

3. 转变调解工作宣传思路。首先，降低宣传公安派出所调解服务频率。在宣传工作中，我们比较注重塑造公安民警高大全的形象，这当然是必要的，但是不应过多将调解工作作为宣传内容。在以往的宣传素材中，经常看到民警耗尽心力最终解决了私权领域的纠纷，比如民警利用下班时间、周末时间跑到社区去调解夫妻间的嫌隙，民警不顾自己家人生病或者拖着自己的病体去化解社区内无关痛痒的矛盾。民警这样做固然高尚，但是警察的优质调解服务深入人心后，只会刺激调解需求的增长，导致派出所民警疲于奔命，例如前述丈夫凌晨报警找民警调解性自治权领域的私权纠纷。有些宣传作品中的民警是个例，他们调解经验缺少可复制性、可持续性，脱离了派出所工作实际，但是经媒体宣传后，对广大的公安派出所民警形成了“道德绑架”，这无益于民警工作的开展，当群众未得到宣传中的服务体验时，公安机关的威信亦受影响。第二，加强引流疏导的宣传。部分当事人寻求公安民警解决矛盾，是因为他们并不清楚其他调解路径，也懒得去寻找其他路径，公安机关在宣传工作中可以加强引导，这不仅有利于公安机关减负，还利于当事人寻求更加专业和高效的调解服务。除各类媒体宣传之外，公安宣传部门和基层派出所可制作内容包括各类矛盾的主管部门名称及电话的便民小卡片，配发给一线执法民警，民警遇有相关警情，即时告知当事人，在个案中起到宣传效果。

（二）加强协作，完善和其他调解主体的互动机制

“大调解”体系下，各利益相关的主体不应该各自为政、各行其是，而应该相互配合、取长补短、通力协作。公安机关应当寻求完善公安派出所与其他调解主体的互动机制。

1. 建立公安派出所调解和其他调解衔接制度。首先，依托“大调解”体系，完善公安派出所调解和其他调解的衔接，实现矛盾纠纷的精准移交。为此，建议由一名派出所领导分管矛盾纠纷调解的衔接工作，与有关行政司法机构、人民调解组织加强沟通交流，实现资源共享、职能互补以及调解工作的顺畅衔接。遇有管辖权争议问题，分管领导及时与党委、政府领导沟通协调，明确责任主体。第二，推动委托调解走深走实、见行见效。“大调解”体系构建之初，公安机关曾探索建立委托调解制度（如上海市公安局、上海市司法局联合发文的沪公发【2007】225号文——《上海市公安局、上海市司法局关于治安案件委托人民调解的若干意见》），即对民事纠纷及适用治安调解纠纷的民事赔偿部分进行委托调解。委托调解这一机制无疑是合适的，不仅能够最大化节约警力，更能实现矛盾纠纷的精准、专业处置。因此，公安机关应当联合其他调解主体，制定完善的规章制度，细化操作指引、规范移交流程、加强成效评估，推动委托调解制度落地生根。第三，和其他调解主体深度融合作战。本市已经探索实施“三所联动”机制并初见成效，可在该机制的基础上，吸纳更多调解主体加入并探索深度融合作战模式。如在公安派出所，设立由派出所牵头的，包括基层人民调解委员会、街镇司法所、公职律师等在内的联合调解组织，将该组织作为常设机构，遇有相应警情即快速反应。最后，加强和其他调解主体的工作衔接。公安调解和司法调解可以针对民事纠纷及适用于治安调解纠纷调解后的民事赔偿部分进行衔接，对于先期由派出所调解后未达成协议的矛盾纠纷，到法院起诉后，法院就不再组织调解。公安调解过程中形成的法律文书、收集的证据材料，可作为其他机关的证据使用，避免重复劳动，节约了其他利益相关者的人力资源，提高整体效率。

2. 组织调动社会力量参与调解工作。坚持人民主体是“枫桥经验”的重要原则，依靠群众是公安工作的优良传统。社会力量是调解工作的重要资源，公安派出所可对辖区内有调解专长的社会力量进行组织，引导这支力量参与调解工作。第一，引导建立社会调解志愿者队伍。志愿者团队注册为非盈利法人，成为独立的社会团体，以自己的名义实施调解，如成立“宝山区顾村镇调解志愿者协会”，协会下辖“婚姻家庭调解部”“合同争议调解部”“知识产权调解部”“侵权赔偿调解部”“经济纠纷调解部”等多个部门。公安机关帮助制定招募选拔制度、调解工作流程，通过交流培训的形式，提高调解志愿者队伍专业能力、改善其知识结构，调解志愿者队伍成熟后，依团体规章、自身制度架构便可自行运转，源源不断地为调解工作提供支撑。第二，高度重视并充分发挥本辖区各种组织在公安调解中的作用。强化公安派出所与相关组织之间的协作，公安派出所可以邀请辖区的居委会、物业公司、企事业单位对本辖区调解工作共同献计献策。同时，社会团体、行业协会等具备较强的专业性知识，公安机关也要加强与其协作，让其成员以“专家”的身份为公安调解贡献力量，为纠纷解决争取更大空间。第三，想方设法调动社会调解力量的积极性。尽管调解志愿者队伍、辖区的社会组织具有调解热情和奉献精神，但是让他们牺牲自己的时间、精力甚至自掏腰包去参与调解显然不现实，这也违反人的本性。公安机关应当向党委、政府申请行政经费，对调解成效显著的组织或个体给予奖励和荣誉。此外，公安机关应尽量照顾到调解人和当事主体的利益匹配关系，也就是说调解成功和调解者的利益是一致的，如此则社会调解力量会投入自己全部的智慧和精力，比如让律师介入公司的劳动合同争议，那么在调解结束之后，律师可能会被聘任为公司法务，引导楼组长介入邻里纠纷，如果处理得当，该楼组长便有更多的条件去竞选业委会成员。

3. 建立公安调解员与其他调解员定期会商制度。由公安机关牵头组织法院、行政部门、社会力量、社会团体等调解的利益相关者定期会商，交流调解经验、宣讲解读精品案例，推广可复制的经验做法。对于在治安调解中发现的难题，民事纠纷特点、发展态势等，由各主体之间群策群力、共同商讨调解策略。在会商同时，可以由调解员队伍中法律素质较高的法官、律师等对民警及其他参与调解的主体进行法律业务指导，弥补公安调解中的法律知识欠缺。

（三）优化管理，释放公安派出所调解资源的潜能

1. 建立专职调解员队伍。我们熟知，在其他条件不变时，分工越细、效率越高。为了提高调解的质量和效率，应当在公安派出所内设立专职调解员，只有这样才能使调解工作更专业、更专心、更有效，避免“谁有空，谁调解”“随意调解”“敷衍了事”等现象的发生。关于专职调解员队伍的建立，可以分两步走。第一步，因人设岗，应势而立。考虑到调解工作长期薄弱的情况，专职调解员岗位的设立不可一蹴而就，如果一刀切，在所有派出所都设立专职调解员，也容易导致成效不一、人力浪费的结果。因此，相关人力资源丰富的派出所，可先行探索，安排民警去做专职调解工作，待时机成熟，转岗为专职调解员。第二步，以点带面，逐步推广。对试点单位专职调解员岗位设立的经验进行总结提炼，供各派出所参考，各派出所根据本单位实际情况，择机而动，设调解员岗位。此外，应当因地制宜为专职调解员制定相应的规章制度，严格落实制度管人政策；还要做好调解工作的物质保障，给调解人员配备开展工作所必须的环境场所、办公用品、办公经费；最后，加强调解人员爱岗敬业教育，增强调解人员对调解工作的热情和责任心。

2. 充分利用辅警力量。公安派出所的辅警长期接触警务工作，与公安派出所民警一样具有全天候上班的特点，相比于其他调解力量，他们具有天然上的经验优势及时间、空间优势，因此应当选取一些擅长调解的辅警加入调解队伍。如对于民警现场处警未能化解的矛盾纠纷，派出所接待窗口可设立一名专职辅警调解员，该调解员负责跟进处理民警现场未能化解的矛盾，分担民警压力、提高调解效率。另外，聘任社会人员驻点公安派出所内，充任专职调解员。公安派出所应向街镇党委、政府寻求支撑，在党委、政府的部署下，由街镇司法所出面聘用社会人员作为调解员，驻点派出所开展调解工作。如聘任一些专业素养较高、能力较强、调解经验较丰富的退休民警、检察官、法官以及社区的物业工作人员、居委会工作人员等，颁发聘任证书，加大岗位补贴力度，细化考核制度，兼采取物质奖励、荣誉激励的方法，以此充分调动被聘任人员的积极性，为公安派出所应对纠纷、化解矛盾提供多角度多层级的知识、智力及经验支持。

3. 完善调解激励机制。第一，提高调解工作在绩效考核中的权重。矛盾纠纷化解特别是民事纠纷调解，工作耗时长，需要民警投入大量精力才能促成矛盾双方达成共识，但调解工作在绩效考核中的权重远远比不上打击犯罪、追逃、破案等工作，只有让民警看到调解工作也有利于自身考核成绩，民警才会在调解工作中发挥聪明才智。第二，降低满意度测评对于调解成效考核的影响。从调解结果来看，当事双方中至少会有一方没能达到自己初始的心理预期（否则便不会产生纠纷），多数情况下会出现一方满意、另一方不满意或者双方都不满意的结果。如果报警一方利益诉求未得到满足，必然不会满意，而这并不能否定民警在调解过程中付出的辛劳和努力。第三，加大调解工作正向激励力度。对于调解工作中表现优秀的民警、辅警力量及聘任调解员，应当及时给予物质或精神奖励，如评优评先时予以优先考虑、假期激励、奖金激励等，正向的激励能够极大提升士气，不断激励调解工作人员产生提升自身调解能力的内生动力，促进调解工作良性运行。

（四）改进理念，提升民警单兵调解工作效能

1. 追求公正兼顾效率。理念是行动的先导，如以效率为主要价值追求，则公安派出所调解工作永远陷于粗放而无法自拔。要想提高调解工作质效，使民警参与调解工作时更新理念是当务之急，调解工作应以公正为第一价值追求，兼顾效率、平等、人权等价值，在对民警进行调解工作的教育指导及考核民警调解工作成效时，应以公正为核心要义，惟有如此，才能最大化促进调解工作实现实体正义，保障公安调解工作的公信力，实现良好的社会效果。

2. 重视科技赋能。首先，将海量公安数据资源变现为调解策略。公安机关在行政管理、刑事办案中积累了海量数据资源，但是现阶段各项数据未能整合在统一的平台内，各个平台内的资源并不互通，所以海量的数据资源未能实现同民警的有效交互。笔者认为，可借助AI技术，以“CHAT—GPT”模型为蓝本，在警务通内，建立以公安大数据为支撑的应用程序，遇有矛盾纠纷警情时，民警通过询问应用程序，便可得出调解策略。笔者曾以一个发生在身边的具体的家庭纠纷场景询问“CHAT—GPT”解决之道，其给出了较为可行且详实的方案。同样，如果在警务通内建立类似的应用程序，报警人张三同李四发生纠纷时，民警问计警务通，应用程序便帮助分析张三和李四的社会背景、家庭关系、纠纷症结等因素，经过运算，给出适用何种法律程序、双方可接受什么样的调解方案等建议，由此得出的调解策略不仅合理规范，而且极具针对性。需要说明的是，囿于技术水平、数据壁垒、工作理念等因素，该应用程序的建立与完善是一个相对漫长的过程，但该程序一旦成熟，将极大提升民警单兵调解效能，甚至改变“游戏规则”，使整体调解工作格局发生质的转变。第二，研发具有调解功能的应用程序并大力推广。公安机关可以和百度、阿里等行业巨头合作开发具有调解功能的APP，以宣传推广反诈APP的决心和力度推广调解APP，行业巨头负责运营并适当赚取流量费用，公安机关负责审核保证APP的严肃性，最大化平衡该APP的实用性和娱乐性的关系。调解APP的程序设定，以用户间自行协商为主，APP的智能助手提供解决方案（在现有大数据技术之下是可以实现的），协商不成的情况下，经智能助手判断属于公安机关管辖，则流转至民警端，如此将极大提高调解的效率。

3. 学会博弈思维。矛盾纠纷的调处过程，实际上就是当事人之间及当事人同民警的博弈过程。如何通过有效的博弈策略，将利益诉求有冲突的当事人，引入到民警想要达成的均衡点，就必须依靠博弈论。民警需要学会使用博弈思维，了解博弈中的各项要素，如当事人、当事人策略、当事人利益诉求、博弈关键信息等。在调解过程中，尤其要注意使用两种方法达成斡旋目的。第一，制造信息不对称情形。在调解的过程中，民警有绝对的信息优势和获取信息的能力，民警要善于利用这种信息优势在博弈中掌握主动权，并且制造信息不对称情形，改变当事人对利益结构的认识，重构当事人在信息不充分条件下的期望利益。第二，善用“囚徒困境”。矛盾纠纷的双方当事人对策略、信息的掌握往往处于知己而不知彼的状态，因此陷入囚徒困境之中。调解博弈的过程中，“囚徒”不断怀疑自己是否抓住解决问题的核心、实质，不断怀疑自己的策略是否最优。民警可以引导在困境中的当事人追求利益的同时看清弊端，转而接受“次优解”，双方不断接近“均衡”点，实现正和博弈，即出现对双方都公正、可接受的调解结果。

4. 综合使用调解策略。公安派出所在长期的矛盾纠纷调处中，已经总结出诸多成熟的调解策略。如“单独交流法”，意指调解时，对矛盾双方进行隔离、单独交流，避免矛盾双方在场时争执进一步升级，形成更为复杂的冲突局面。“风险提示法”，意指调解时，强调矛盾冲突双方的某些“理亏”的方面，并进一步提示矛盾不及时化解处理，可能给其带来更大“损失”风险。“留有余地法”，意指调解时，不论是规避风险还是损失扩大，在说服描述中都应当给冲突双方预留让渡空间，调动其道德、情感等多种因素进行冲突的自身修复。“外因辅助法”，意指调解时，应尽量调动矛盾冲突外的其他因素，使矛盾双方对矛盾冲突利益以外的因素进行利弊权衡。公安派出所应当及时总结提炼优秀的矛盾调处方法，组织民警进行系统学习，促成民警将方法策略内化于心的基础上灵活运用，对于不同类型的矛盾冲突，综合使用不同的策略组合，不断丰富自身化解矛盾纠纷的方法技巧，提升民警单兵调解工作的质效。