新政府会计制度下行政事业单位财务管理问题与对策

梁梅

行政事业单位作为重要的市场主体，承担着提供公共产品和服务的重要职责，在国家治理体系和治理能力现代化的背景下，如何才能提升行政事业单位的财务管理水平成为有关部门关注的焦点。2019年，新政府会计制度的实施对行政事业单位财务管理环境产生了重要影响。文章阐述了新政府会计制度带来的变化以及行政事业单位财务管理的概念与内容，梳理了行政事业单位财务管理中存在的问题，最后从多个角度提出了对策。

2017年财政部印发了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，该文件要求行政事业单位在实践中建立“双基础、双功能、双报告”的双会计体系。这给长期以收付实现制为核算基础的行政事业单位财务管理带来了巨大挑战。事实上，在新政府会计制度模式下，诸多行政事业单位在财务管理中还存在一些弊端和漏洞，比如会计人员素质不足、信息系统建设滞后、资产管理制度不健全等。基于这种背景，开展新政府会计制度下行政事业单位财务管理的研究，具有较强的必要性。

一、新政府会计制度概述

新政府会计制度带来的变化和创新主要体现在四个方面。首先，重构了政府会计核算模式。新政府会计制度构建了财务会计与预算会计适度分离又相互衔接的模式，比如要进行平行记账，出具财务报表与预算会计报表等。其次，统一了现行的各项单位会计制度。在新政府会计制度实施之前，各行政事业单位存在分行业分领域的会计制度，比如医院会计制度、高校会计制度等。新政府会计制度统一了不同行业会计制度的科目、报表、核算内容和会计政策，实现了会计信息的可比性。再次，完善了预算会计功能。在核算内容上，预算会计需要核算的内容有预算收入、预算支出和预算结余；在核算基础上，除了预算法规定的开展财务会计核算的内容之外，均以收付实现制为基础核算，这种模式能清晰反映现金流量的变化，能有效规避虚列收支的问题；在核算科目上，新增加了债务预算收入、债务还本支出等科目，进一步扩大了会计核算范围。最后，整合了基建会计核算。基建项目不再进行单独的会计核算，而是按照新政府会计制度规定实施统一的会计核算。

二、行政事业单位财务管理概述

根据2021年财政部印发的《行政事业单位财务规则》，行政事业单位财务管理是指行政事业单位在执行事业计划，开展业务活动中有关运行经费的筹集、使用、控制和监督的过程。也有研究认为，行政事业单位财务管理是依据相关法律法规，管理和控制财务活动，协调财务关系的一系列制度、程序和方法。通常而言，行政事业单位财务管理的内容主要体现为以下几点。

第一，单位预算管理。单位预算由收入和支出预算组成，行政事业单位应该在以前年度预算数据的基础上，充分考虑本年度影响预算数据增减的因素，编制收入预算和支出预算草案，并报主管部门和财政部门同意。待预算编制通过之后，行政事业单位应严格执行预算，确保达到效果。

第二，收入支出管理。行政事业单位应将各项收入纳入预算范围，未有预算收入的不得安排支出，并对收入实行统一核算和管理。同时，行政事业单位应将各项支出纳入预算，实施项目制管理，按照国家规定的开支标准和范围进行管理。

第三，结转结余和专用基金管理。结转结余是单位收入和支出相抵后的余额。对于非财政拨款结转可以在下一年度继续使用，非财政拨款结余可以按照规定提取专项基金。专项基金是行政事业单位提取的具备专门用途的资金，行政事业单位应该按照规定提取并贯彻专款专用的原则。

第四，资产管理。资产是指行政事业单位能够支配的经济资源，行政事业单位应健全资产管理制度，明确资产管理岗位责任，设置资产台账，规范固定资产的采购、处置和报销管理，保障资产的安全性和完整性。

第五，负债管理。行政事业单位应对不同性质的负债实施分类管理，及时清理债务，加强财务风险预警，严格遵守债务审批程序，不得违规举债或提供担保。

第六，财务报告和决算报告。行政事业单位应按照规定定期向主管部门和财政部门报送财务报告和决算报告，接受上级部门审查和监督。

三、新政府会计制度对行政事业单位财务管理的影响

新政府会计制度对行政事业单位财务管理的影响主要体现在三个方面。首先，能提升资产配置的合理性。在新政府會计制度实施之前，诸多文件并未明确规定行政事业单位应当对资产按期计提折旧和费用摊销，这就导致行政事业单位资产的实际价值损耗无法在账面上反映出来。在新政府会计制度下，财务会计模式要求对固定资产按期计提折旧，这样就能实现资产配置和运行费用的匹配，清晰反映资产的使用状况，有利于行政事业单位优化提升资产配置的合理性。

其次，能够提升会计信息质量。“双基础”的会计核算模式，要求行政事业单位对符合条件的交易事项以权责发生制和收付实现制为基础进行核算，不仅能对单位隐藏的隐性债务进行呈现，还能形成各部门承担的成本数据，这大幅提升了会计信息的可靠性和可比性，提升了会计信息质量。

最后，有助于加强财政资金预算绩效管理。通过预算管理，行政事业单位能对财政部门拨付的财政资金进行妥善安排，并依据《预算绩效评价共性指标评价体系框架》设计预算绩效评价指标。新政府会计制度提出的权责发生制核算基础提升了预算编制质量，更加关注财政资金的支出效果，这有助于加强财政资金预算的绩效管理。

四、新政府会计制度下行政事业单位财务管理中存在的问题

（一）财务人员素质不高

新政府会计制度下，会计核算、账务处理和报表管理都是由财务人员完成的，因此，财务人员的素质直接影响财务管理水平。实际上，行政事业单位财务人员的素质提升空间较大。一方面，单位财务人员习惯了收付实现制的核算模式，存在明显的思维定势，对“双基础”的会计核算模式还不适应，对新政府会计制度的理解还不够深刻，同时，要想提升新政府会计制度的应用效果，有必要对财务流程进行梳理，然而单位基础会计人员占比较大，具有高水平财务能力的人才匮乏，无法完成财务流程的标准化。另一方面，行政事业单位制定的会计人员培训制度还不完善。行政事业单位主要采取理论培训的模式，即组织会计人员学习网络课程，缺乏案例教学和实践教学，致使培训效果不理想。三是财务人员准入门槛降低，自取消了会计人员从业资格证以来，财务人员的素质和能力就出现差异化，上岗的财务人员会因缺乏专业的业务知识，而对不同层面的问题理解不同，从而出现不同的财务结果。

（二）资产管理不规范

资产作为行政事业单位支配的资源，能为行政事业单位正常运转提供支撑，然而部分行政事业单位的资产管理还不规范。一方面，单位资产管理内控制度还不完善。在政府采购固定资产验收环节，一些行政事业单位未能严格依据验收规定对固定资产的数量、规格、型号和质量进行检查和评估，存在“纸面验收”的情形，同时，资产管理的岗位责任制度还不健全，各科室各岗位的资产管理权限还不明确，存在资产管理职责相互交叉重叠的情况。另一方面，固定资产清查盘点制度未能有效落实。部分行政事业单位在清查固定资产时习惯采取对比财务台账和业务台账的方式，较少深入一线开展实地盘点，同时，在外部环境对单位造成较大影响时，缺乏开展不定期盘点的意识，从而滋生固定资产账实不符的风险。

（三）财务监督力度不足

行政事业单位财务监督的范围较为广泛，包括行政事业单位财务管理的全部内容。在实践中，部分行政事业单位财务监督的力度不足。一方面，依靠财务部门的自我稽核对财务人员的自律意识和职业道德水平要求较高，很难达到监督效果，同时，承担内部审计职能部门的独立性不足，很难真正基于客观公允的角度实施审计程序，出具的审计意见缺乏精准性。另一方面，财政部门、审计部门以及纪检监察部门尚未形成共同监督的合力。各部门的监督比较肤浅，主要集中在对行政事业单位报告的审核层面。同时，根据政府会计制度，行政事业单位应定期依法披露财务信息。实际上，部分行政事业单位缺乏信息公开的自觉性，这导致社会监督很难发挥作用。

（四）信息化建设滞后

信息化建设滞后是影响行政事业单位财务管理的重要因素，一方面，行政事业单位的财务管理信息系统和其他部门系统之间还存在信息梗阻。业务部门需要从系统中导出数据，并通过EXCEL编辑传递给财务部门，即各部门无法实现数据信息的互联互通，需要财务人员进行数据口径的转换。同时，预算管理一体化信息系统的建设进程较为滞后，还无法实现与其他系统的兼容。另一方面，系统的安全机制还不完善。部分行政事业单位信息系统未能定期添加补丁和升级，在使用过程中时常发生宕机风险。同时，信息系统操作权限未能严格分离，部分员工能够超越权限进行系统操作，对数据和程序进行篡改，极大阻碍了财务管理工作运行。

五、新政府会计制度下行政事业单位加强财务管理的对策

（一）提升财务人员素质

一方面，在会计人员招录方面，在坚持“逢进必考”原则的基础上，行政事业单位还应在面试环节加入对专业科目的考核，确保所招录的人才能深入理解新政府会计制度的运行逻辑，能尽快适应本职工作。同时，行政事业单位还应考虑到人才招录的灵活性，比如可以实施专业人才引进，定期从社会层面引入具备工作经验、受教育程度和职业道德水准高的会计人员，从源头上保障会计人员的质量。另一方面，要加强对会计人员的培训。行政事业单位应通过多种渠道打造系统的政府会计制度课程，并通过理论教学和实践教学相结合的方式开展培训。同时，行政事业单位还应定期对会计人员的综合素质进行考核，选取学习能力强、专业底蕴深厚的会计人员打造成高水平财务管理人才。

（二）加强资产管理

一方面，行政事业单位应完善资产内控制度。在政府采购固定资产验收环节，行政事业单位应组织财务部门、采购部门、合同部门和使用部门相关人员成立资产验收小组，必要时可引入第三方专家参与制定验收方案。在实地验收环节，应对照合同对固定资产的数量、规格、型号、质量进行检查和评估，确保固定资产能满足行政事业单位需求。同时，要明确资产管理岗位责任制度，厘清各科室各岗位的资产管理责任和权限，明确具体工作流程，激发资产管理人员的使命感。另一方面，要严格执行固定资产清查盘点制度。行政事业单位要加强对固定资产的台账管理和实物管理，除了定期深入一线对固定资产进行盘点之外，还应将信息及时录入单位固定资产管理系统，确保账实相符。此外，行政事业单位资产管理信息系统依据资产的盘盈盘亏情况进行加减，而且系统审批程序较为复杂，很难及时完成登记，造成了资产信息管理上的滞后性。

（三）加强财务监督

行政事业单位应从多方面入手加强财务监督。一方面，行政事业单位应加强对财务人员的职业道德培训，增强财務人员自我稽核和监督的意识，并将财务部门自我监督纳入绩效考核体系，定期对财务部门自我监督中发现的问题情况、整改情况实施考核，以倒逼财务部门落实监督责任。同时，行政事业单位要充分发挥内部审计部门的职能，减少审计过程中的干扰，推动审计部门客观、公允执行审计程序。另一方面，要形成各部门齐抓共管的监督合力。财政、审计部门可以选择下沉到行政事业单位一线开展监督，并将监督中发现的违法违纪问题移送纪检监察部门，同时各级行政事业单位应加强信息公开，依法全面及时公开信息，自觉接受社会群众监督。

（四）加强信息化建设

行政事业单位应加强对新政府会计制度的理解，锚定财务管理升级的目标，加强信息化建设。一方面，行政事业单位应打通各部门系统之间的信息梗阻，在同供应商协商系统设计时要兼具安全性和功能性需求，实现多个信息系统数据口径的统一，比如要统一国库集中支付系统、国有资产清查系统的技术标准和数据口径。同时，要在主管部门的引导下加速预算管理一体化信息系统建设，推动该系统早上线、早应用、早成熟。另一方面，要加强信息安全机制建设。在技术层面，可以实施双层防火墙建设，并对信息系统进行定期更新和升级；在制度层面，应落实系统操作的定期轮岗制度、岗位分离制度、数据备份制度和数据库巡检制度等，将信息技术的固有风险、人为舞弊风险控制在行政事业单位可承受范围内。此外，行政事业单位还应对系统操作人员进行培训，提升操作人员规范、安全使用信息系统的能力。

结语：

对于行政事业单位而言，新政府会计制度的实施既是机遇也是挑战。行政事业单位应紧抓新政府会计制度实施的有利契机，主动跟进，依据会计制度文件不断优化和提升财务管理制度。文章针对行政事业单位财务管理中存在的问题，提出了多层面的对策，比如提升财务人员素质、加强财务监督、完善资产管理、加强信息化建设等。以期能为新政府会计制度下行政事业单位财务管理水平的提升提供一定的参考和借鉴。

（作者单位：梧州临港经济区综合服务中心）