行政事业单位内部控制存在的问题和对策

黄怡

自2014年《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》）实施以来，内部控制制度建设在行政事业单位的推进取得了较为明显的成效。加强行政事业单位内控建设，对于保护国家财产的安全和完整，充分发挥行政事业单位管理效能，更好地防范廉政风险等方面都具有十分重要的意义。然而，一些行政事业单位在内控管理的实践过程中，仍存在内部控制制度不完善、风险评估不到位、评价监督不足以及内控人才短缺等问题。为了将内部控制制度建设走深走实，本文坚持问题导向、需求导向，通过探讨内部控制中的风险隐患和薄弱环节，提出有效的管理方法和措施，为进一步提升内部控制在行政事业单位管理中的功能作用提供借鉴。

行政事业单位在管理和促进科研、教育、医疗、文体等事业的发展中扮演着重要的角色，随着经济和社会环境的不断变化，对行政事业单位的内部控制工作有了更高的要求。因此，结合单位特点和实际情况，不断完善内部控制建设，切实提升行政事业单位的管理水平和运作效率尤为重要。然而，随着经济和社会的日益复杂化，面对新问题、新局面，行政事业单位内控问题的解决也需要寻找新思想、新办法，新对策。

一、行政事业单位内部控制的意义

首先，在推进依法治国的过程中，行政事业单位需要遵循依法治国的基本方略，并通过强化内部控制来实现权力制衡、提升内部治理效能。为此，需要对与财政资金分配、公共资源交易、国有资产监控等相关的权力主体进行层级授权、职位划分、定期轮换，按照任务进行权限管理。行政事业单位借助强有力的内部控制可以有效推进依法治国进程。

其次，内部控制针对资金流通和经济活动的风险进行防范和管控行政事业单位在履行社会事务监督和提供公共服务等职责时，强化内部控制可以及时识别、评估和控制潜在风险，发现资金与财产管理的不足，降低风险发生的概率。

再次，强化内部控制还可以显著提升行政事业单位的组织治理水平，规范单位内部权力运行，从不同角度对组织的权力运行情况进行监督和管理，预防贪污腐败和徇私舞弊等违法违规行为。可以规范单位内部的运作流程，提高管理工作的透明度和可靠性，积极助推党风廉政建设，继而发挥出行政事业单位应有的效能。

最后，内部控制不仅是某位领导、某个部门的简单活动，其应该贯穿全部门、全业务流程，达到单位全员参与的效果，充分与管理和业务相结合，确保各部门同向发力，优化内部管理流程，减少重复工作和资源浪费，提高单位运作的效率，切实做到降本增效。

二、行政事业单位内部控制存在的问题

（一）内部控制系统建设流于形式

行政事业单位大多根据《规范》要求建立了符合规定的“普适性”的内部控制体系，但根据实践结果观察，这些新建立的体系都存在着一些漏洞，普适性的体系建立忽略了实施单位自身业务的特殊性，不能针对性地对关键业务风險节点设置监管，反而因为内控体系的建立分散了原本的人力安排，增加了控制失效的风险。

（二）内部控制措施可行性及接纳度有待提高

有一套完善的内部控制措施是实施内部控制的第一步，部分预算充足的单位会聘请专业机构进行制度设置。这些制度设置看似考虑了内部控制措施实施单位业务风险的针对性和全面性，但是实际实施效果却差强人意。首先，内控制度的可行性不够，与单位的核心工作流程匹配度不高，反而因一味强调内控而影响了工作效率；其次，工作人员对于内控制度建设的接纳度有待提高。由于新的规定难免会使监管人员增加工作量，部分人员的抵触情绪阻碍了内部控制的有效实施。

（三）风险评估不到位

单位应当遵循《规范》的明确要求，建立经济活动风险定期评估机制。此机制要求单位每年至少进行一次经济活动风险评估。但是实务中，行政事业单位普遍存在风险评估不到位的问题。首先，不少单位风险评估意识不强，没有按要求落实此项工作；其次，在风险评估过程中，对风险的识别不够准确，导致内部控制措施不足以应对风险。也存在如评估标准不明确、评估频率不合理等问题，导致评估结果不准确，无法及时发现和防范风险；最后，风险评估结果未被充分利用，包括风险应对措施不完备、风险预警机制不健全等问题，影响了内部控制的效果。

（四）预算控制手段弱化，资产利用率低下

一是预算管理与资产配置相脱节。《规范》第十一条明确提出要重点关注预算管理情况，做到预算编制与资产配置相结合。但是，很多单位在编制预算时，忽视存量资产实际使用效率，对资产的统筹不够，新增资产未与存量资产挂钩。同时，资产配置预算仅追求数量和价格，忽视资产的质量和性能造成资源浪费；二是未实现对资产的动态管理。《规范》第四十四条要求单位建立资产信息管理系统，做好资产的统计、报告、分析工作，实现对资产的动态管理。但是，很多单位缺乏对资产使用情况和增减变动情况的动态监控，存在资产闲置错配、使用效益低下的现象。有的单位实际办公配置超过配置标准，甚至超配置标准后仍继续购买；有的单位一方面资产配置与实际需求不符或者存在短缺，需通过租赁方式补充办公设备；另一方面出现办公资产闲置现象。例如，无法识别的长期闲置、利用率低下的超标准配置资产不能被及时识别和处理等。

（五）内部控制评价与监督体系不完善

行政事业单位内控评价与监督不足问题也是内部控制制度不能有效落实到具体工作中的一个重要因素。内部控制评价监督是一项系统性、科学性的工作，需要专业的机构或专岗人员来负责。但编制有限，没有条件设立独立的监督部门或者岗位，兼职工作就破坏了评价与监督机制的“独立性”。行政事业单位内部控制评价与监督的主要责任机构是审计机关，但部分审计机关对内控评价工作的认识不够深入，缺乏对内控评价的重视和理解，对内控评价的监督力度不够。此外，财政部门每年要求各单位上报内控建设执行情况的报告。然而，这些报告仅通过系统自动评价分析，无法真实反映单位的实际执行情况。即使上传了佐证资料，无论其质量如何，只要上传了资料就能得到评价得分。这种评价结果的不准确性可能会导致无法对单位的实际工作成效进行客观评价和监督，也无法进一步完善和优化存在的问题。如果财政部门没有相应的后续审查机制确保报送资料的质量和真实性，就很难解决此问题。

（六）内部控制人才短缺

内控有效性的关键是落实到制度实施人员，这对实施人员的资格和专业能力提出了要求。其应该从思想和能力两方面进行改进和提升，才能确保内控的有效性。内控制度中设置不相容岗位分离和轮岗制度的目的在于用规则制造物理分隔避免“监守自盗”。但问题的关键在于，事业单位在用人制度上受到严格的监管，有些单位无法专设人员进行内控制度的实施，为了保证内控实施的专业性被安排负责执行内控制度的往往是单位财务人员。在工作内容上一个或者一组财务工作人员会同时负责资金收支、内控监管和监管评价，这就出现了“自我监督”的道德风险。同时，新时代新形势下的内部控制工作既要在宏观层面进行系统性、全面性的规划，又要在流程、环节上做到精细化操作，而不同单位的财务人员能力存在差异，往往导致内部控制存在执行力不足等问题，因此专业化的内控人才需求更为迫切。

三、行政事业单位加强内部控制的对策和建议

（一）完善内部控制制度建设

完善内控制度建设是应对内控缺陷的一项重要策略。可制定和修订内部控制手册、规章制度等，使其更具科学性和实用性，与单位整体目标和业务特点相适应，针对现有制度执行中存在的问题及时优化和调整。例如，可以简化流程、明确权限划分，并建立一套有效的激励和惩罚机制，以促使制度的全面落实。同时，建立健全内部控制工作机制，包括制定明确的责任分工、加强内部控制培训和宣传等，加强沟通与协作，形成畅通高效的内控工作机制。也可以通过设立有效的指标体系明确定义内部控制目标，确定各项控制指标，为行政事业单位提供明确的管理方向和衡量标准，确保内部控制措施的有效实施。

（二）创新内部控制手段

行政事业单位在不断变化的社会环境中也面临着越来越复杂和精细化的管理。从宏观方面来说内部控制措施保证的是公信力和公众监督的需求；从微观层面来说保证的是单位内部的稳健运营。因此，行政事业单位需要从以下两个方法入手，提升内部控制的可行性和接纳度。

第一，多数事业单位的内部控制建设是由上至下推动的，事实上应该更多地让一线人员参与到内控制度建设及修订过程中，这样既能保证其实际业务操作的可行性，又能提高制度执行的有效性。可以充分加强各部门之间的业务、流程、信息等内容的交流合作，保障内部控制执行的畅通。

第二，创新内部控制手段，改变“内部控制等于多加监工”的简单思想，让单位员工切实感受到内部控制建设带来的益处。深入理解《规范》的精神可以发现，内部控制本质是增加犯错成本来防范风险，因此可以成立信息化内部监管平台。对于专业性较低的金额核对工作可由全单位随机选择工作人员进行审核，限制反馈信息为“一致”或“不一致”就可以达到这一目的。例如，银行资金支付的收款人为资金管理相关人员，此时就可以将当日单位系统支付报销单总额与银行支出金额两笔数字上传至公共监管平台，由随机指定的人员检查两笔数字是否相同，如果一致則付款，不一致则拒绝该笔付款，并要求更高级别的人员介入。简单高效的内部控制手段，会更容易让大家接纳使用。

（三）加强风险评估机制

行政事业单位实现内部控制的前置环节就是识别和分析风险。因此，加强单位普遍的风险意识，可使单位随时对全业务流程进行全方位风险识别，极大地提高内部控制的实施效率。通过建立科学有效的风险评估方法和预警机制，及时识别、系统分析经济活动中存在的风险。为快速找到隐患，准确制定策略消除隐患，应当通过定期风险评估及时发现内控管理制度的缺失和经济活动管理中的风险隐患，采取有效措施加以管控，及时应对、降低潜在的风险。

（四）推进信息化应用，盘活存量资产

积极推动信息化技术在内控管理中的应用。一方面，通过引入先进的信息技术工具，如数据分析、人工智能等，加强数据管理和信息共享，从而增强内部控制工作的有效性。通过建立信息系统和数据库，实现对数据的全面收集、存储和分析，可以帮助行政事业单位及时发现潜在的风险和问题，并采取相应的控制措施。另一方面，通过建立数字化内部控制体系，围绕“保障履职、配置科学、使用有效、处置规范、监督到位”的管理目标，制定明确的资产内部管理制度，逐步搭建从“入口”到“出口”的资产全生命周期管理体系，准确掌握存量资产信息，推进资产盘活利用。将预算管理与资产管理有机结合。编制预算时要以存量资产定新增资产，避免资源浪费。只有推动合理流动才是盘活闲置资产的关键解题方法。在识别到利用率低下、超配资产闲置资产后，应该将其投放到公共流转平台进行二次适配发挥这些资产的使用效益。

（五）充分发挥财会监督作用

在任何组织中财务监督都是必不可少的组成部分。财会监督在内部控制中扮演着基石的角色，对于确保单位的财务安全、严肃财经纪律和促进高质量持续发展起着至关重要的作用。通过参与内部控制制度的设计与更新完善，可以确保内部控制措施的制定和执行能够适应和应对不断变化的风险环境。审计可以有效发现潜在的财务问题和风险，对关键控制活动与流程定期审计，并提供改进意见。充分发挥财会监督作用，通过内部审计、检查和抽样测试等方法监督内部控制的执行情况，可以确保内部控制制度和规范得到有效执行，并及时发现、纠正执行中的问题和偏差。

（六）注重人才队伍建设

关键岗位工作人员的专业胜任能力和职业道德水平是提升内部控制体系有效性的基础。为此，在选拔任用关键岗位工作人员时，要把专业知识、技能、从业资格和道德背景作为聘用标准，把好人才关。此外，入职后要提供继续学习平台，保证及时了解相关的国家法律法规和最新工作方法，做到合规工作、专业工作。同时，行政事业单位也应加强职业道德教育，确保关键岗位工作人员遵守职业道德要求。对于发现的违反职业道德的行为，应及时加以惩戒。总之，单位应不断完善人才培养方案，积累内控人才蓄水池，才能保证内部控制队伍的战斗力，以实现内控建设的常态化和持续化，确保内控体系的有效性。

结语：

行政事业单位内部控制的好坏关系到公共资源的合理合法配置、关系到人民群众对政府的信任，解决不好就会引起各种连锁反应。行政事业单位针对常见的内部控制漏洞，要全盘摸清存在的问题，然后根据《规范》中的精神因地制宜地制定解决方案，最终实现社会公共资源的高效利用和可持续发展。

（作者单位：上海市体育运动学校）