专项债券资金绩效评价实践探讨——以山东省青岛市市北区停车场债券资金为例

●张翠兰 郗厚洋 王玉倩

地方政府专项债务属于地方财政收入的一项重要来源， 资金只能用于公益性资本支出，具有有偿性。财政部门统一管理政府债务的举借、 支出与偿还等并作出了相关规定。一直以来，涉及专项债券资金的绩效管理规范少之又少。此前，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》 里提及，完善全覆盖预算绩效管理体系，积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理。2021 年，财政部正式印发《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61 号），拉开了地方政府专项债券项目资金绩效管理的序幕。

同年， 山东省财政厅和青岛市财政局分别印发《山东省政府专项债券项目资金绩效管理办法》（鲁财预〔2021〕53 号）和《青岛市政府专项债券项目资金绩效管理办法》（青财债〔2021〕66 号）， 均对地方专项债券项目的事前绩效评估、绩效目标、绩效运行监控、绩效评价管理等作出指引，但是从绩效评价指标体系来看还存在不足或未明确具体给出参考标准。 本文结合山东省青岛市市北区财政局组织对市北区鞍北三期和测绘院西侧停车场专项债券项目的绩效评价案例，对政府专项债券项目的评价指标体系进行积极探索， 为下一步完善绩效评价管理和建立专项债券资金评价指标体系奠定基础。

一、 地方政府专项债券项目基本情况

（一）项目背景

近年来， 伴随着全国汽车工业的快速发展和鼓励轿车进入家庭等一系列相关优惠政策的实施， 私人机动车拥有量逐年迅猛增长。 但过去的城市规划和建设对此预计不够， 停车泊位配建很少， 许多居住小区甚至没有配建停车位，“停车难” 成为困扰城市交通的顽疾。 为贯彻落实中央和省经济工作会议精神， 深入开展城市品质提升三年行动，有效缓解“停车难”问题，山东省住房和城乡建设厅等多单位联合下发《关于支持城市公共停车设施建设若干措施的通知》（鲁建城建字〔2020〕7 号），支持落实停车设施建设工作。青岛市政府办公厅发布《关于进一步加强停车设施规划建设管理工作的实施意见》（青政办字〔2020〕16号），明确指出新增泊位25 万个。

在此背景下， 青岛市市北区宁夏路、 温州路等街区停车场项目由青岛市市北区发展和改革局批复立项， 原计划建设包括鞍北三期在内的11 处地块的停车场。 在项目推进过程中，该项目除鞍北三期地块以外， 其他地块存在信访隐患、地铁沿线占用、房屋未征收等问题，导致部分停车场项目短期内无法施工建设， 为加快政府专项债投资形成固定资产，改善居民出行品质，对短期内无法建设的地块进行了调整。根据2020 年9 月2 日青岛市市北区召开停车场建设工作联席会议，同意测绘院西侧停车场建设工作，将测绘院西侧地块停车建设项目作为市北区宁夏路、 温州路等街区停车场项目的替换项目， 市北区发展和改革局同意将青岛市市北区鞍北三期和测绘院西侧停车场项目统一纳入停车场专项债券项目清单。

（二）项目资金投入情况

青岛市市北区鞍北三期和测绘院西侧停车场项目建设投资和已支付债券利息及手续费合计9472.43 万元，两建设项目工程总承包合同中标总价为6670.43 万元（建设投资），其中鞍北三期停车场中标总价4668.11 万元， 测绘院西侧停车场中标总价2002.32 万元。 本项目调整前已支付债券利息2742.00 万元， 债券发行费用60.00 万元。截至2022 年7 月，市北区鞍北三期和测绘院西侧停车场项目建设资金支付完成9124.10 万元，预算执行率96.32%。

（三）项目计划及实施情况

青岛市市北区鞍北三期和测绘院西侧停车场专项债券资金主要是建设智能立体机械式停车场、自走式停车场及配套用房。 其中，鞍北三期地块用地面积4896.15 平方米， 建筑面积10676.84平方米，其中车库8138.44 平方米，停车配套用房1849.47 平方米，辅助用房688.93 平方米，机动车停车位336 个； 测绘院西侧地块规划建设停车场共11 层191 个车位。截至2022 年7 月，鞍北三期建设项目总建筑面积约11000 平方米， 其中一层停车配套，二层至五层为智能停车场，建设机械式立体停车位330 个， 该项目于2021 年12 月底前验收；测绘院西侧建设项目占地面积约1300 平方米，建设停车场共11 层，188 个机械车位。 其中轿车车位100 个，SUV 车位88 个；共10 个出入口。

二、专项债券项目评价体系设计

（一）评价目的

首先， 了解市北区鞍北三期和测绘院西侧停车场项目建设情况， 通过比较分析对实施周期内计划建设内容和实际完成情况进行判断， 分析财政资金发挥的实际效果和预期目标实现程度。

其次，分析该项目建设管理过程，了解其业务特点，分析业务、财务管理制度与实际执行之间的差距，从而判断项目建设效率。通过行业专家现场对建设档案材料进行核查， 分析建设过程中存在的问题，为优化管理和提升服务等提供解决思路。

最后， 采用实地勘察核实停车场项目建设情况，分析该项目建设后发挥的效果作用，同时针对后期运营管理情况进行调研， 了解该项目实际运营效果，分析存在的差异，采用根本原因分析，找出问题关键核心，进而提出改善意见。

（二）指标体系设计

根据财政部《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61 号）、山东省财政厅《山东省政府专项债券项目资金绩效管理办法》（鲁财预〔2021〕53 号）、青岛市财政局《青岛市政府专项债券项目资金绩效管理办法》（青财债〔2021〕66 号） 等文件当中的绩效评价管理要点，结合专项债券项目资金“借、用、还”等特点，参考天津、上海、浙江等地方的经验，结合评价过程中实际遇到的问题，设置了决策、管理、产出、效益4个一级指标，下设项目立项批复情况、项目前期工作情况、项目符合专项债券支持领域和方向情况、项目绩效目标设定情况、 专项债券管理、 资产管理、问题整改、专项债券项目信息管理、其他财务采购和管理情况、产出数量、产出质量、产出时效、产出成本、经济效益、社会效益、可持续影响、满意度等17 个二级指标，具体评价指标体系框架详见表1。

1.决策方面。 设置了4 个二级指标，分别从立项依据、立项程序、前期工作准备、项目与专项债券支持方向、 债券资金支持额度以及绩效目标设置合理和明确性上细化了7 个三级指标。

2.管理方面。 主要从债券管理、资产管理、过程问题整改、债券信息管理、其他财务采购和管理情况设置5 个二级指标。 债券管理结合“借、用、还”从资金本身角度出发进行细化，重点考察资金的规范性。 根据相关规定，专项债券资金要尽快形成实物工作量，设置了资产备案和产权登记。其余的从项目采购、财务、项目管理等方面设置合理的指标。 管理方面虽然作为共性指标，但其细化至末级可结合项目管理特点细化个性指标。

3.产出和效益方面。可参考《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10 号）当中产出和效益的设置方法分别设置。产出方面还是遵循实际完成率、质量达标率、完成及时性、成本节约率四个维度，但是成本节约方面需要结合评价时段主要是建设成本还是运营成本等；效果方面可以从经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、满意度等方面结合项目实际特点设置。

三、评价结论与分析

经评价打分，青岛市市北区鞍北三期和测绘院西侧停车场专项债券项目绩效评价整体得分为82.51 分，评价结果为“良”。

（一）存在的问题

1.原项目未按计划执行，调整后项目未按新项目立项，立项程序缺乏决策科学性，影响债券资金使用效率。原立项项目计划建设包括鞍北三期在内的11 处地块的停车场。 因原项目对工程建设实际情况和具体实施工作前期调研不足、论证不充分，项目在推进过程中，除鞍北三期地块以外，其他地块存在信访隐患、土地不可用等问题， 导致部分停车场项目短期内无法施工建设，后经梳理将测绘院西侧项目作为替换项目，与原项目中鞍北三期地块组成调整项目——“鞍北三期和测绘院西侧停车项目”。根据《关于测绘院西侧停车场项目建设有关情况的说明》以及相关会议文件等，形成青岛市市北区鞍北三期和测绘院西侧停车场专项债券项目，项目绩效目标作了调整，并形成新的项目实施方案。 但调整项目未按照新设项目工作流程办理， 缺乏可行性研究报告、事前绩效评估报告、法律意见书、财务评价咨询报告等立项评估资料， 没有完整立项依据，项目决策缺乏科学性。同时原立项项目已经发行债券资金， 项目调整前已产生债券资金投入费用，包括利息2742.00 万元， 债券发行费用60.00 万元，影响了资金使用效率。

2. 项目前十年实际收益与预期收益差距较大，存在债务偿还风险。 根据项目收益与融资自求平衡财务评价报告和四份运营合同（《鞍北三期停车场、 测绘院西侧停车场项目承包运营合同》《车位租赁合同（甲方松立）》《商业网点出租合同》《车位租赁合同（甲方城建）》）分析，本项目债券存续期 （20 年） 内专项收益净额达到16407.55 万元，前10 年预期收益7031.01 万元，满足专项债券还本付息的要求。 该项目前10 年实际收益为1968.09 万元，实际收益与预期收益差距较大，未能达到“收益与自求平衡测算”收益指标。 当前运营收入资料不能证明项目实际收益能力可以覆盖债券存续期， 项目当前收益能力和收益期限与前期预测不符， 存在还债风险。

3.项目运营管理不合理，运营方案有失公允。2022 年5 月19 日， 由A 有限公司召开董事会，会议原则同意《鞍北三期和测绘院西侧项目停车场和商业网点运营合作方案》，最终确定《鞍北三期停车场、 测绘院西侧停车场项目承包运营合同》《车位租赁合同（甲方松立）》《商业网点出租合同》《车位租赁合同（甲方城建）》等四份运营合同， 评估组仅是通过分析合同涉及的相关收益，测算该项目运营收益存在不合理情况。 同时，该运维合同当中存在一些不合理规定，项目前期可研报告、融资与收益自平衡财务分析中对于预期收益的测算是基于预期收费标准，对于实际中项目如何能够实现预期收费能力或者采用何种运营方式才能达到收益水平，前期立项的各种材料都没有体现，未确定具体实施方案，实际运营收益没有保障。

4.项目设施设备未形成固定资产，仅以存货列支。本项目土地属于棚改腾空地和国有空闲地利用建设项目， 不涉及资产备案和产权登记情况。 根据项目单位提供的资产负债表，目前该项目涉及的所有费用均记录在资产——存货当中，设施设备并未纳入固定资产管理，不能体现政府专项债投资形成固定资产情况和资产归属性。根据《青岛市机械式立体停车设施规划建设管理实施细则（试行）》（青建规字〔2020〕3 号）第二十一条，机械式立体停车设备投资可以纳入固定资产进行管理，并依据固定资产管理有关规定，按照设备使用年限计提折旧。

5.项目建设进度未达到规划要求，部分项目管理不到位。青岛市市北区鞍北三期和测绘院西侧停车场专项债券资金主要是建设智能立体机械式停车场、自走式停车场及配套用房，其中鞍北三期建设项目建设机动车停车位336 个；测绘院西侧地块规划建设停车场共11 层191 个车位。 截至2022 年8 月底，鞍北三期建设项目建设机械式立体停车位330 个；测绘院西侧建设项目建设停车场共11 层，188 个机械车位。 截至评价期间，鞍北三期建设项目已完成竣工验收、设备检验和结算审计；测绘院西侧建设项目已完成竣工验收（验收报告未显示具体时间）、设备检验，结算审计未完成。根据项目建设工程总承包合同工程进度，鞍北三期和测绘院西侧停车场建设工程因疫情原因存在竣工和设备验收延期问题。综上，该项目在整体推进过程当中存在管理不到位的情况。

6.专项债项目运营管理缺乏有效监管机制和保障机制。 运营管理方面，目前停车场项目运营由项目方内部管理决定，缺乏有效的管理依据和相应的制度、标准和流程；同时未建立公开的运营管理程序，缺乏运营监督管理机制。 设备维保方面，目前设备故障及维护由设备厂家进行处理解决，维保期2 年，后期尚未建立长期维保机制。

（二）相关建议

1.严格项目立项审批，增加决策有效性，提高债券资金使用效率。项目审批部门应严格审核立项申报项目，核实申报内容，特别是项目可行性研究报告和实施方案具体要求，对工程建设实际情况和具体实施工作进行前期充足调研、组织相关专家进行充分研讨论证，确保立项项目符合社会需要和环境需要， 避免出现社会性隐患问题，造成项目推进障碍， 出现无法施工建设的现象。对于因项目建设运营环境发生重大变化等原因需要调整的项目， 按照新设项目工作流程办理，进行新项目立项，完善可行性研究报告、事前绩效评估报告、法律意见书、财务评价咨询报告、实施方案等立项评估资料，增加决策有效性，提高债券资金使用效率。

2.强化项目运营管理，将运营方案纳入立项审批程序。项目运营能力是专项债资金还本付息的保障，为确保项目运营收益，建议将项目运营能力研究前置，纳入立项审批。 在项目立项阶段同步做好配套运营方案，将项目可研报告、实施方案和运营方案一并审批，形成项目前、中、后三位一体化管理，保证项目在规划、实施与运营阶段实现绩效目标的一致性和匹配性，保证专项债券资金收益能力。

3.确保运营能力与测算收益匹配，实现项目预期绩效。项目运营阶段无论自运营还是合作运营，都需根据项目融资与收益财务平衡分析报告测算收益数据， 确定合理的运营方案和实际收益，确保收入达到预期收益，保障项目还本付息能力。对偏离绩效目标实现程度的运营现状及时调整改进，积极寻找替代方案，保证项目实际收益实现预期绩效目标，满足专项债券还本付息的要求。

4.建立专项债券资金项目全生命周期跟踪问效机制。 针对专项债券资金项目债券周期长的特点，实行项目全周期管理。 对项目运营和收益情况进行穿透式监管， 根据专项债周期跟踪监管，定期进行绩效评估，发现问题及时纠偏纠错。 一是加强运营管控， 建立过程监管机制和公开机制，确保运营工作符合正常操作流程，保证运营收入的合理性和可靠性，确保项目收益。 二是强化项目后期监管程序，落实责任单位，保证政府投资债券资金固定资产转化情况，并对项目运营能力进行监管，保障政府资金使用效率和产出效益。

5.加强项目管理，保证工程建设质量。项目建设工程施工前分析该项目的实际建设内容及可行性，并对其进行充分论证，防止项目落地后实际与计划发生偏差。 首先，进行项目的进度控制。项目进度计划调整主要是监督进度的执行状况，及时发现和纠正偏差、错误。 在控制中要考虑影响项目进度变化的因素、 项目进度变更对其他部分的影响因素、 进度表变更时应采取的实际措施。当出现偏离进度计划的情况时，要及时更正调整。 其次，进行项目的质量控制。 项目建设和施工过程应严格按照城发集团工程项目监督管理制度、管理细则等制度要求，规范基础建设程序，强化现场监督落实监管责任，进一步完善项目管理制度，加强项目监控；定期召开项目进度汇报会议，及时了解项目实施中出现的问题，分析原因并尽快解决，以保证项目按时按质完成。

6.加强专项债项目运营监管和保障机制，确保项目实现其经济效益和社会效益。项目运营方面，首先落实专项债项目运营方管理责任，建立合理规范的项目运营管理制度、 流程和程序，确定合理的项目运营方式及运营收入，保障专项债项目运营期还本付息能力。 其次，加强专项债项目主管单位监管责任，建立健全有效的专项债项目运营管理机制和监督机制，落实运营效果和项目收益，保障专项债项目运营期的经济效益和社会效益。

设备保障方面，根据实际使用情况分析原因解决故障， 确定正确的使用方法和管理方法，形成一套切实可行的运维管理制度，确保项目正常运行， 保证停车场有效使用率和健康的使用环境。 同时在项目长期的运营管理中，要严格遵守项目所属监管单位对项目的管理要求，保障对设备的定期检验和日常监管。运维单位应根据智能停车场项目的特点严格遵守《中华人民共和国特种设备安全法》，建立安全管理制度、制定操作规程，在检验有效期内安全使用特种设备。 项目要落实运营和维保责任，建立起完整有效的长效运维管理机制，提高用户满意度，增强项目的可持续发展，实现效益最大化。

四、分析项目经验与不足

（一）项目经验总结

此次绩效评价是青岛市市北区财政局对地方政府专项债券资金绩效管理的一次探索。以微观的视角，从决策、管理、产出和效益4 个维度设置评价指标。 重点分析决策合理性、专项债券资金管理等方面，结合专项债券项目资金“借、用、还”等特点，参考天津、上海、浙江等地方的经验，结合评价过程中实际遇到的问题，同时分解细化末级设置关键指标。对青岛市市北区鞍北三期和测绘院西侧停车场专项债券项目情况进行了系统、客观的评价，全面反映了专项债券资金和业务目标实现情况，初步形成区级层面专项债券项目绩效评价指标体系框架， 理顺评价路径和方法，总结形成可复制推广的经验，为青岛市市北区下一步扩大地方政府专项债券资金绩效评价提供有力支撑。

（二）不足之处探讨

一是对项目自有资金评价不够完善。该项目绩效评价指标体系设计还不够完善，缺乏对自有资金的监督管理。自有资金作为项目整体资金的一部分也是不可或缺的。二是效果指标设置上还需进一步完善。 通过现有指标体系分析，效果指标均设置为微观指标，缺少一些带动社会有效投资情况和项目支持国家重大区域发展战略情况的宏观指标。 综上，地方政府专项债券资金绩效评价指标体系仍有较大的改进空间，后续仍需要不断完善改进。 ■