第三支柱个人养老金：国际经验与中国路径

张鑫龙 凌文豪/ 河南大学哲学与公共管理学院

一、引言

随着我国老龄化进程加快、老龄问题日益严重，由政府主导的单一支柱养老保险体系难以应对这一时代难题。我国第一支柱基本养老保险是养老保险体系的“中流砥柱”，在养老生活中发挥着不可或缺的作用，但面对我国人口老龄化的基本国情，其保障能力稍显不足，亟待发掘养老保险体系多支柱的力量。1994 年，世界银行发布的《防止老龄危机——保护老年人及促进增长的政策》报告汇集了多国养老金实践经验，提出“三支柱”模式以应对人口老龄化危机。此后，国际上衍生出多种内涵相同、架构相异的多层次、多支柱模式，但广为各国接受的仍是世界银行提出的“三支柱”模式。2022年4月，国务院办公厅印发的《关于推动个人养老金发展的意见》指出，“为推进多层次、多支柱养老保险体系建设，促进养老保险制度可持续发展”，加快第三支柱个人养老金体系的建立和完善是一条有效的制度路径。党的二十大报告明确提出，“完善基本养老保险全国统筹制度，发展多层次、多支柱养老保险体系”，因此，在第一支柱基本养老保险做强做大、第二支柱企业年金和职业年金稳步发展的背景下，推动第三支柱个人养老金迈向发展快车道已然成为时代要求。

我国的第三支柱个人养老金制度具体是指，由政府进行顶层设计、个人视自身意愿选择参加、市场提供产品且市场化运营，并与第一支柱、第二支柱相衔接的新型养老保险模式，其明晰了我国养老保险体系当中个人养老金的重要补充作用。从世界各国养老保险体系发展历程来看，与单一支柱养老保险体系相比，多支柱养老保险体系能发挥出更有力的保障效能。由此可见，建设好第三支柱个人养老金制度是完善我国养老保险体系的必由之路。基于上述背景，本文对我国第三支柱个人养老金发展的历史沿革进行梳理，并深入剖析美、英、德三国的个人养老金制度设计，对比和探讨其个人养老金制度发展过程所选择的理性道路及实践逻辑，进而加以总结反思，为个人养老金制度发展之中国路径提供建议。

二、相关研究文献综述

我国个人养老金制度发展至今，学界的既有研究基本锚定两大方向：一是以整体视角探讨我国个人养老金制度的完善进路；二是以微观视角分析制度内部的税收作用机制和资产配置问题。董克用、施文凯（2020）强调了政府在个人养老金制度中的重要作用，政府优化治理格局的能力可以推动制度有序发展。庹国柱、段家喜（2018）则从“自动加入”机制着手，阐明在现阶段个人养老金制度的管理方式下，引入这一机制有利于制度推广和市场开拓。制度运行由上而下涉及较多主体，建立主体间的协同机制尤为重要，高和荣等（2022）认为，促进各部门通力合作，形成良好的协同合作机制，使博弈各方利益均衡。我国个人养老金制度起步较晚，而美、英、德等国家第三支柱建设已较为完善，部分学者在探寻制度进路时借鉴了他国实践经验。具体来看，美国个人养老金制度的成功主要在于税收优惠有力、资产转换便捷和运营成本较低（齐传钧，2018），而德国的里斯特养老金和吕鲁普养老金则在计划设计之初就考虑到了不同群体间的公平性问题（于秀伟，2013）。张盈华（2022）从个人养老金的四大制度要素入手，明确制度强制性、制度间的替代性、家庭资产管理偏好和制度弹性之于制度参与率的重要意义。房连泉（2022）以国际经验点明，在个人养老金的受托管理和信息系统建设方面，应尽快建立统一的账户管理平台。

在税收作用机制和资产配置问题方面，郑秉文（2016）认为，要推动个人养老金制度发展，首先应充分认识到税收政策的深远意义和税收政策顶层设计的深层含义。其中，税优政策的力度关乎制度扩面工作的效率。胡怡建等（2021）在梳理美、日、德三国制度实践经验的基础上，认为我国现阶段个人养老金税优力度较小，应适当提升税优额度。袁中美、郭金龙（2018）通过对上海个人养老金试点政策进行比较分析发现，TEE（征—免—免）对中等收入群体的税优效用更大，提出应制定EET（免—免—征）和TEE结合的税收政策。国内学者普遍认为，在个人养老金投资模式选择上，应建立起多元化投资品类的“投资型”体系（孙洁、朱梦真，2024）。董克用、张栋（2018）明确提出，个人养老金投资渠道的多元化建设至关重要，应赋予个人以自由的投资选择权。

综上所述，目前已有学者从完善进路、税收政策和资产配置方面对个人养老金进行深层探讨，而学界对税收政策的讨论多集中在税收优惠。税收政策作为提高个人养老金制度吸引力、增加个人养老金参与率的重要手段，倘若从税优环节的阶段异质性视角入手，基于国际经验以各阶段的有机治理促进整体协调发展，可以给制度的完善进路提供更为便捷、更易落实的“抓手”，进而推动我国个人养老金制度在发展初期少走弯路、有序发展。

三、我国个人养老金制度的历史沿革

（一）第一阶段：第三支柱个人养老金的制度萌芽（1991—2007年）

20世纪90年代初期，我国生产力水平高速发展，经济体制改革取得一定成效，养老保险制度作出相应调整。1991年，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出要建立起基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险三者有机结合的制度，以适应经济发展要求，由此，个人养老金制度设想初步显现；1995年，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，再次明确建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相关制度的重要性；1997年，《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》明确提出，在贯彻基本养老保险制度的同时，应重视企业补充养老保险和商业保险对现行养老保险体系的补充功能，逐步落实多层次社会保障体系建设；2006 年，我国养老保险体系历经数十年改革发展，在保障经济、稳定社会等方面发挥了重要作用，但仍未与建立健全社会主义市场经济体制的要求相适应，据此，《关于保险业改革发展的若干意见》从宏观层面明确大力发展商业养老保险对适应完善我国经济体制的重要意义。

从上述相关文件可以看出，我国养老保险体系在这一阶段不断尝试并作出调整，但人们也只是逐步认识到市场经济体制以及政府、雇主、个人三者责任共担之于养老保险体系的制度意义，此时的个人储蓄性养老保险仅是对个人养老金作出尝试性的制度设想，并未具体落实到制度建设层面，养老保险体系仍存在较大优化空间。

表1 制度萌芽阶段相关政策

表2 制度探索阶段相关政策

（二）第二阶段：第三支柱个人养老金的制度探索（2008—2017年）

随着人口老龄化程度的加深以及金融危机的冲击，不少学者意识到过于依靠基本养老保险的养老生活存在诸多风险，第一支柱基本养老保险“一支独大”，而第二支柱、第三支柱发展严重滞后，养老保险体系“跛脚”走路必然不稳定，加快推进多支柱养老保险体系均衡发展具有重要意义（齐传钧，2021）。2008年，国务院办公厅印发的《关于当前金融促进经济发展的若干意见》提出，积极发展个人、团体等保险业务，以构建多层次养老保障计划，并研究给予投保人延迟纳税等税收优惠，个税递延型养老保险设想显现，第三支柱个人养老金自此正式走向规范探索阶段；2014 年发布的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》强调，要完善多层次社会保障体系，不可忽视商业保险这一重要力量；2016 年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《关于印发人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要的通知》明确提出，要完善第一支柱基本养老保险制度，促进第二支柱、第三支柱协同发展，税收递延型养老保险正式推出；2017 年发布的《关于加快发展商业养老保险的若干意见》将商业保险与养老事业和养老产业紧密结合，营造适宜个人养老金制度发展的良好环境。

在这一阶段，个税递延型养老保险概念被正式提出，这一保险形式充分发挥了个人在养老保险体系中的补充作用，丰富了第三支柱个人养老金制度内涵，标志着关于个人养老金制度的探索取得了一定成效，养老保险体系逐步完善。

（三）第三阶段：第三支柱个人养老金的制度确立（2018年至今）

自1991年以来，对个人养老金制度的探讨已形成较为科学的理论体系，进而亟需一个从政策方针到制度落实的成果转化过程。财政部等三部门于2018年发布的《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》和原中国银保监会于2021 年印发的《关于开展专属商业养老保险试点的通知》《关于开展养老理财产品试点的通知》明确要推进个税递延型养老保险等一系列商业养老保险的试点工作，并对个税递延型养老保险的运作形式、管理机制、税优政策和适用对象作了初步规定；2022 年，国务院办公厅印发的《关于推动个人养老金发展的意见》强调，推动个人养老金发展是健全多层次、多支柱养老保险体系的重要举措，并正式确定个人养老金制度的运营和管理体制机制；同年，人社部等五部门颁布《个人养老金实施办法》，明确了个人养老金具体的参加流程、基金存取方式、账户管理办法和监督管理机制，个人养老金制度迎来规范发展期；2022年，《关于公布个人养老金先行城市（地区）的通知》发布，规划个人养老金制度首先覆盖全国31个省、直辖市和自治区的36个城市，由此，个人养老金制度迈入发展快车道。

纵观我国第三支柱个人养老金制度发展历程，可大致划分为对个人养老金制度的初步设想、政策探索以及具体落实三个阶段。虽然目前阶段我国个人养老金制度发展迅速，体系建设基本完善，但终归处于制度初步形成期，仍存在一些不足，如税收调节作用不够、信息披露机制不完善、应税方式较为单一等，需要加以改善，以保证制度得到有效执行。

四、个人养老金制度发展的国际经验

放眼国际，不少国家在养老保险体系第三支柱的建设上取得成就。美国于20世纪70年代建立个人退休账户（Individual Retirement Account，IRA）制度，其目的是在雇主养老金（401K）的基础上，特别是大量雇员未能被纳入雇主养老金计划的情况下，为民众提供一项能够提高退休后养老金水平的制度安排。现阶段，IRA 制度的资金规模已经超越401K 计划，显著增加国民养老储蓄，大幅提高国民养老金水平，成为世界上第三支柱个人养老金制度建设的典范（Gravelle，1991；Moore，2016）。英、德两国作为世界范围内较早建立社会保障制度的国家，在多层次、多支柱养老保险体系发展道路上颇有建树。英国于1986 年出台《社会保障法》，标志着其第三支柱个人养老金体系正式形成。经过多年发展，英国养老保险体系第三支柱发展愈发全面，具体涵盖个人养老金计划（Personal Pension Plan，PPP）、存托养老金计划（Stakeholder Pension Scheme，SHPs）、团体个人养老金计划（Group Pension Plan，GPP）、自主投资型个人养老金计划（Selfinvested Personal Pensions，SIPP）和个人储蓄账户（Individual Savings Accounts，ISA），其中ISA是现阶段英国个人养老金制度中较为重要的代表类型（张磊、陈龙，2023）。而德国的第三支柱个人养老金具体分为两部分，一部分是2002 年为弥补法定养老保险替代率不足而引入的里斯特养老金，另一部分是为覆盖自雇人员、自由职业者和高收入群体推出的一项享受大数额、高比例退税的吕鲁普养老金（Gerber U.等，2010）。里斯特养老金相比吕鲁普养老金更受德国民众欢迎，前者参保人数远多于后者（郑秉文，2022）。因此，本文将美、英、德三国的个人养老金相关制度作为参考，分析各国制度的核心要素，汲取相关经验并结合中国自身特色，提出中国现行个人养老金制度发展道路的建议。

（一）美国、英国、德国个人养老金的制度设计经验

1.缴费环节：税优制度复合，覆盖范围明确

养老金税收根据缴费、投资和领取三个环节是否征税分为不同的税收优惠激励模式，即EEE、EET、ETE、ETT、TEE、TET、TTE、TTT 八种，E 代表免税（Exempt），T 代表征税（Tax），其中EET 和TEE 为两种最常见的税收优惠激励模式。税收激励通常会促使“理性人”作出参与选择，美国IRA 计划在一系列激励机制特别是税优措施的作用下快速发展（Pierlot J.等，2012）。据统计，2020 年，美国56～64岁人群中参与IRA等其他账户制养老金的比重达58.1%，40～55岁人群中参与IRA 制度的比重高达56.1%（Holden S.等，2022）。美国传统IRA 设立的目的是给予未参与第二支柱的公民补充保障。为保障税收公平，传统IRA 制度的财税规则与参与者的个人收入和婚姻状况紧密相连，要求所有人在缴费时可以享受个人所得税的税前扣除优惠，而领取时应计算个人当期的应税收入，即EET 模式。由此看来，若传统IRA 制度的参与者在退休后的所得税税率低于工作期间的税率，则领取时缴纳的税款将低于缴费时免除的税款。罗斯IRA 设立的目的偏向于帮助想要一次性领取养老金又担心税率过高的参与者，虽然罗斯IRA 的参与者在缴费环节不享受任何个人所得税优惠，但罗斯IRA 内的资金在积累和领取时可以享受完全免税，即TEE 模式（王向楠，2023）。同理，若罗斯IRA 参与者在退休后的所得税税率高于工作期间的税率，则领取时缴纳的税款将高于缴费时免除的税款。在研究两种计划的收益回报时，有学者认为，罗斯IRA所提供的未来储蓄高于传统IRA，该模式对高收入人群有较大吸引力，而中等收入人群更为偏向传统IRA（Beshears J.等，2017）。

表3 我国个人养老金制度确立时期相关政策

表4 美国、英国、德国和中国的第三支柱个人养老金制度

英国在个人养老金多种计划并行的背景下，其税收优惠政策主要是依赖EET 和TEE 两种模式。其中，个人储蓄账户计划（ISA）为TEE 应税模式（Rossi M.，2009），该模式主要面向自雇者和无业人群，ISA 的缴费以税后收入为准计算，积累期和领取时的个人账户总额完全免税。存托养老金计划（SHPs）因其低费率和低缴费广受民众欢迎，SHPs 账户持有者前十年年均缴费不超过账户价值的1.5%，在此之后不得超过1%，最低缴费额为20英镑，且参与者可以随时停止或恢复缴费，缴费压力较小（Leisering L.，2012）。

德国为推广里斯特养老金计划制定了一系列补贴激励方案，使参与者可以享受除基础补贴外的子女补贴、特别补贴和税收优惠（Pfarr C.等，2013），具体为参与者将税前工资的4%存入里斯特账户，最大额不超过2100 欧元，从而得到政府提供的每年154 欧元的基础补贴，若夫妻任何一方符合参与条件，其配偶只需要每年缴费60欧元，一个家庭一年即可获得308欧元的补助。其中，税收优惠采取EET的应税模式，参与者存入账户中的收入享受税收优惠，在其退休领取养老金时需全额缴税（Egan M.L.等，2021）。

2.投资环节：账户转接顺畅，运营机制健康

不同参与者在自身年龄、身体状况、风险偏好等方面存在差异，对不同个人养老金计划的需求也不同。倘若对不同计划抑或计划内不同环节预先建立灵活性的制度安排，则目标群体对于第三支柱个人养老金的需求必然会提高（张栋、张琳，2022）。从美国实践来看，为了使脱离第二支柱雇主养老金计划的个人仍能够享受到税优政策，《雇员退休收入保障法》明确规定了建立IRA 制度来接纳该群体及其资金，在此之后经过不断调整和优化，形成了包括传统IRA、罗斯IRA 在内的多种IRA 计划。无论是传统IRA还是罗斯IRA，其账户内资金都可以灵活转移或整合，目前IRA 制度内的大部分资金来源于第二支柱雇主养老金计划的转账。这种打破不同模式间资金壁垒的特点，使账户转接更为顺畅，对于参与者来说有足够的吸引力。

从英国实践来看，个人养老金账户可以转接其他账户的资金，同时，在退出某一种个人养老金计划而转投另一种计划的情况下，其账户资金也可以接续转移（James H.L.，2019）。资金使用方面，自主投资型个人养老金计划（SIPP）一部分资产保留在传统养老基金中，其余部分可以随参与者意愿进行“自我投资”，抑或大部分养老金以被保险的养老基金形式持有，较少部分投资于共同基金，经过一段时间之后，由参与者自行选择自我投资或领取资金，这些限制正在逐渐放宽。德国在这一方面的实践稍显不足，2005年的《老年人收入法》明确规定，法定养老保险和吕鲁普养老金权益不得继承、转让、出借或资本化。里斯特养老金计划同样不够灵活，不能进行抵押，在2008年之后，里斯特养老金领取有所放松，账户内资金可用于购买住房（林佳钰、董克用，2023）。

为加快职业农民培育，今年以来，我国大力开展部级层面示范性师资、农业企业家培训，省级组织农业职业经理人、青年农场主培训，市县级组织新型经营主体骨干、产业扶贫带头人等培训，构建起立体化培训新格局。这是笔者从近日召开的全国新型职业农民培育经验交流暨信息化工作推进会上了解到的信息。

当下个人所得税的减免是助推目标群体主动加入个人养老金计划的有力措施，而从长远利益来看，通过投资来提高退休后的养老金水平才是真正决定目标群体参与个人养老金计划的核心因素。以美国IRA 为例，其投资管理模式主要取决于参与者自我角色的选择，即一种是“放手”投资，由开户金融机构代其打理；另一种为主动管理投资，由参与者自主决定投资。同时，受托机构和托管人的资格由美国国税局进行严格审批，劳工部对受托机构和投资顾问的诚信进行监督。一般情况下，若参与者希望自主投资，那么可以找一个账户管理费或佣金都较低的经纪公司，现实情况中确实有较多参与者选择不收取或收取较低费用的经纪公司。若参与者自认为金融知识不足或无暇管理个人账户，则可以选择自动化理财顾问进行投资，由其根据参与者风险偏好建立投资组合。美国政府制定有关个人养老金投资产品的政策是宽容的，未曾作限制性的规定，即“非限即入”。但金融市场发展迅速，产品形式日益复杂，美国政府在逐步明确个人养老金投资的相关规制（陈敏安，2021）。

英国的金融市场十分自由，可以在不受欧盟的限制下使用货币政策改善国内金融状况，英国就业与养老金部、养老金监管局、金融市场行为监管局等七个部门对个人养老金计划的多个环节进行监管，为不同类型养老基金运营机构提供了良好环境，促进个人养老金制度蓬勃发展（王向楠，2023）。

德国里斯特养老金计划的产品供给、基金投资和养老金领取等环节同样受到严格监管。德国政府于2001年制定的《退休养老保险合同认定法案》明确了里斯特养老金计划的产品标准，并于2005年对其进行简化改革，但对关键环节如资金安全与收益、养老金发放等仍作严格要求（林义、周娅娜，2016）。从管理体制来看，真正对里斯特养老金进行管理的是德国保险基金会联合会，该机构于2005 年被“联邦德意志养老保险”所替代，由其进行的政策设计充分体现了德国政府“自治”的特点。同时，里斯特养老金计划的补助由“联邦德意志养老保险”下设的专门针对老年储蓄的中央补贴部门管理，该部门职责主要为认定参与者是否满足补贴资格，核算符合补贴资格的参与者实际获得的补贴金额，并将补助金转到其账户内（刘涛，2014）。

3.领取环节：支取政策灵活，领取方式多元

美国政府制定的关于个人养老金的应急支取机制较为人性化，具体表现为账户内资金可以提前支取，只需缴纳相应的个人所得税和账户内资金10%的惩罚税。同时，美国政府设定了“困难提取”条款，在第三支柱个人养老金计划参与者遭遇特殊情况（如自然灾害、重大疾病、教育所需、首次购房等）时，提前支取只需缴纳个人所得税，免除10%的惩罚税。这种机制明显提高了账户资金的流动性，满足计划参与者对必要时资金支取的需求（董登新，2023）。在21世纪初的全球金融危机期间，美国、英国个人养老金的缴费和转存仍能维持正常运转，主要原因在于其个人账户中的资金积累较多，从而在危急时刻回馈了这些国家的资本市场。从实践来看，个人养老金资金的保值增值率在很大程度上随本国股票市场的走势而变动。2018 年底，美国传统IRA 参与者将74%的资产基本通过共同基金形式投资于股票市场，股票和股票基金占到总资产的51.1%，其次是占比为24.6%的平衡基金，此外17.5%是债券和债券基金，6.3%是货币市场基金。传统IRA 的复合收益率在近15年、10 年、5 年分别达5.5%、8.7%、11.8%，可以看出其有较好的保值增值效果（Holden S.等，2020）。

从英国实践来看，ISA 个人养老金计划的参与者因特殊情况需提前支取个人养老金账户内资金，政府对其管控较为宽松，给予相应通道使参与者不因特殊情况损害自身权益，但领取时会有固定存续期。德国里斯特养老金的参与者若因生活状况窘迫，在政府认定程序中被认作有长期领取失业救济金和社会救济金的行为，即可提前支取账户内资金。同时，大多数建立第三支柱个人养老金制度的国家均鼓励参与者符合领取条件后长期领取养老金，为此，通常会对一次性领取养老金的参与者设置较高税率。一方面，政府要保障参与者领取养老金后对资金使用能够进行合理安排，减少一次性领取后的报复性消费行为；另一方面，长期领取使得制度运行更为平稳，可以有效缓解公共财政压力。

（二）个人养老金制度现存问题——以美国IRA为例

1.账户实际缴费金额较少

美国的传统IRA和罗斯IRA在家庭退休计划中通常有两大作用：一是作为缴费储蓄的便捷工具，二是通过资金转存保持资金积累。从现实情况来看，向IRA 制度的缴费主要来自私人储蓄或其他计划的资金转移（马源，2023）。部分研究同样认为，现有IRA 制度内的资金大部分并非来自现有财产（Feenberg D.等，1989）。2019和2020年有关IRA 制度的纳税数据显示，两年间分别仅有12%、13%的美国家庭向传统IRA和罗斯IRA缴费，长期存在现有持户多、实际缴费少的情况。拥有传统IRA 的美国家庭大多使用职业养老金计划中的账户资金进行缴费，这一比例约占60%。相比之下，罗斯IRA 的新增资金则主要来自个人缴费，这一现象是因为从其他养老计划转入到罗斯IRA 中的资金需缴纳所得税。

表5 个人养老金制度设计对比

2.资金管理“自由”但不“安全”

美国个人养老金制度的投资管理模式取决于参与者自我角色的选择，可以分为“放手”投资和主动管理投资两种。一般情况下，个人养老金的投资应交由银行或指定金融机构进行投资管理，但由于民众相关投资知识的增加和投资市场与生俱来的“隐性趣味”，越来越多个人对主动管理投资产生兴趣，以至于发展成为一种“自我指导”的个人投资计划，脱离以保障老年生活为目的而进行资金积累的初衷。多渠道的养老金储蓄推动金融市场快速发展，一些非常规交易容易被监管部门忽视，个人养老金资金可能会参与到房地产、私募股权、虚拟货币等非公开交易产品中，而进行此类交易是被禁止的，存在资金风险较大的问题。若出现上述违规行为，交易各方将被征收15%～100%的消费税，更为严重者会永久丧失IRA 的税收优惠地位。

3.社会公平风险显现

从既有研究来看，美国的个人养老金制度正在逐步发展为“富人俱乐部”，具体表现为，美国22～35 岁群体中拥有个人养老金账户的比例为20%，而45～54 岁群体的这一比例为47%，已婚者相较于未婚者更倾向于参与IRA。同时，男性IRA账户内资金要明显高于女性。差别更为明显的是家庭收入，高收入家庭中拥有个人养老金账户的比例为60%，而中等收入家庭和低收入家庭这一比例仅为48%、25%（Ghilarducci T.等，2015）。在个人养老金制度中，参与者既可以享受个人所得税的税前扣除优惠，又可以在资金长期的完全积累后得到收益。但由于群体间参与结构不均，制度运行反而会拉大经济差距，有违社会公平。

五、个人养老金制度发展的中国路径

（一）缴费环节：加强信息披露，健全税优机制

现阶段，我国个人养老金制度应当构建更为透明的信息披露机制，使参与者能够基于充分、准确的信息作出相关决策，进而激发其缴费行为。具体来看，各金融机构可以预先向参与者提供风险—收益特征分析，客观展示不同投资组合可能得到的预期收益，并对参与计划后会受到的流动性约束作出明确提示。需要特别注意的是，监管部门应明令禁止可能存在的掩盖收益风险或夸大预期收益等行为，以免金融机构为自身利益而有意误导参与者。此外，鉴于美国、英国等国家个人养老金制度中多元税收模式所带来的显著成效，如降低政府财政负担、提高老年人退休生活水平等，笔者建议我国个人养老金制度保持现行的EET 税收优惠激励模式，同时引进TEE税收优惠激励模式作为补充，对不同收入群体实行不同的税优方式，以弥补EET模式对低收入者激励性较弱的缺点。其机理在于，EET 税收优惠激励模式的纳税节点在领取养老金阶段，高收入群体在缴费阶段购买金融机构所提供的个人养老金产品可以降低当期应税收入总额，即享受税前列支，进而得到税收优惠；在养老金领取阶段，个人收入较退休前低，进而参与者所需缴纳的税费也低，因此EET税收优惠激励模式广受高收入群体欢迎。而TEE税收优惠激励模式的纳税节点在缴费阶段，低收入群体因没有达到个人所得税起征数额，从而在缴费阶段即可享受免税或者减轻税负，可以有效吸引低收入群体参与个人养老金计划。从我国公民的收入结构可以看出，中、高收入群体占人口总数的比例相较于低收入群体占人口总数的比例高，因此，以EET 为主、TEE 为辅的税收优惠激励模式能够有力推动个人养老金计划扩面。

（二）投资环节：打通制度壁垒，完善监管规则

我国在进行第三支柱个人养老金体系建设时，应学习美、英等国的实践经验，明确第三支柱个人养老金的转移接续功能，构建能平顺过渡的养老金衔接机制。从我国第二支柱职业养老金现状来看，若参与者存在职业转换情况，有可能因工作转换之后的单位未建立职业养老金计划而导致职业养老金无法继续积累，影响参与者享受职工权益。从美、英两国的制度设计与实践经验来看，将第三支柱个人养老金账户作为接收第二支柱职业养老金转移的目标账户，可以有效保障参与者不因制度设计影响自身权益，提高个人养老金制度的灵活性，进而增加个人养老金计划的吸引力。第三支柱个人养老金应打通养老保险体系各支柱间的壁垒，增强多支柱间的联系，市场资金才能够更好运转。与此同时，个人养老金资金的投资运行存在于金融市场，为抵御投资风险，应在《个人养老金实施办法》指导下，由政府部门牵头尽快明确相关投资管理办法，通过筛选合适机构、制定准入条件、明晰监管责任等使个人养老金金融市场规范化，最大程度保障参保者的投资收益。

（三）领取环节：优化支取政策，补全支付功能

《个人养老金实施办法》明确规定，除达到基本养老金领取年龄外，只有在完全丧失劳动能力、出国（境）定居和国家规定的其他情形下才能提前支取个人养老金。相较于美国个人养老金制度中特别设立的“困难提取条款”，当参保者在无法支付高等教育学杂费、医药费、房租或首套房按揭款时，可申请支取个人养老金账户内资金，无需缴纳10%的惩罚税。我国应提升个人养老金支取政策弹性，明确对“国家规定的其他情形”的相关阐释，优化特殊情况下可以提前有限度支取个人养老金账户资金的认定程序。考虑到参保者在退休之前可能存在影响自身生存的各项因素，政府应改变将个人养老金账户资金基本锁定到退休后才能领取的做法，为参保者提供应急之需。同时，为避免参保者在无特殊情况下短期领取个人养老金账户全部资金，过度消费进而导致后期保障不足，我国个人养老金制度应引进个人所得税超额累进税率，对短期领取全额养老金设置较高税率，鼓励长期领取，如此更能促进对低收入者的税优倾斜，彰显社会公平。此外，建立个人养老金制度的目的是为了更好实现“老有所养”。倘若在个人养老金制度设计中将养老金领取与社区养老服务、长期护理服务、养老机构等进行对接，由政府及相关机构设立支付渠道使个人账户内资金直接支付给养老服务提供商，进而以较低的养老服务供给成本带动养老消费，能够促进养老服务规范化、高效化。

六、结语

在中国人口老龄化形势愈来愈严峻的现实情况下，从养老金领域着手，健全第三支柱个人养老金制度具有重要战略意义。这一举措充分发挥了个体在养老生活中的参与作用，既壮大了资本市场，又增加了家庭财富，在一定程度上给予参保者更充足的养老保障效能。第三支柱的承载主体是市场，但制度的平稳运行离不开政府、市场和个体任何一方。因此，筑牢适合第三支柱的治理体系与明确第三支柱的完善进路，可以为第三支柱平稳发展夯实基础。

他山之石，可以攻玉。不少国家在第三支柱制度建设上取得了不少成就，而一个良好体系的建设非一时之功。因此，结合我国国情并汲取他国相关成功经验可谓高效之举。税收制度是促进养老金制度发展和市场发育的关键，从税收的不同阶段观测个人养老金制度具有特殊意义。将各阶段的完善进路有机结合，进而打造整体性治理意义的中国路径，锚定现阶段的道路遵循，引领我国第三支柱正确发展，可以给予多支柱养老保险体系强劲力量，以此有效应对人口老龄化危机，实现“老有所养，老有善养”的理想老年生活。