京津冀三地协同立法走深走实?经验篇

吴桐 梅晓

“改革与法治如鸟之两翼、车之两轮，凡属重大改革都要于法有据”，京津冀协同发展重大国家战略落地实施需要法治保驾护航。

十年来，京津冀三地人大常委会围绕北京非首都功能疏解、京津冀交通一体化、生态环保、产业升级转移、公共服务保障等重大立法课题，就120余部法规开展协同立法工作，构建起目标一致、优势互补、合作共赢的区域协同立法新格局，开创了协同立法联合宣传和联合执法检查工作模式，逐步向全方位、全领域、全过程协同迈进。

制定规划计划，

为协同立法锚定发展方向

地方协同立法是摸着石头过河，前无借鉴，旁无参照，但三地形成共识即制定各自立法规划计划、选择立法项目时，都应当服从服务京津冀协同发展，并照顾彼此关切。

为更好服务京津冀协同发展实际需要，2015年，河北省人大常委会报经省委批准对已经出台的五年立法规划作了调整。2020年，三省市人大常委会就强化公共卫生领域协同立法达成共识，分别出台了《关于强化公共卫生法治保障立法修法工作计划（2020—2021年）》。2021年，在京津冀人大立法协同工作机制第八次会议上，三省市商定协同推进编制下一个五年立法规划工作。

2023年9月26日，在京津冀人大立法协同工作机制第十次会议上，研究讨论《京津冀人大协同立法规划 （2023-2027年）》，并随后在三地人大常委会主任会议讨论通过。规划明确协同推进同一文本的立法项目5项、协同推进三地同向的立法项目8项，以及需要三地互动的高质量发展、交通一体化、安全、生态环保、社会事业5个领域20个立法项目。通过发挥规划计划引领作用，京津冀协同立法方向更加明确、重点更加突出、步骤更加清晰、成果更加丰富。

坚持理论与实践相结合、相促进，始终贯穿京津冀协同立法全过程。三省市人大自行或者委托高等学校、科研机构开展协同立法理论研究，形成丰硕研究成果。2016年，三省市人大分工协作完成了《京津冀协同立法研究报告》《推进京津冀协同发展首都城市立法问题研究》《京津冀协同发展立法引领与保障研究报告》等理论研究成果，协同立法基础理论研究实现突破。2018年，三省市人大分别委托有关机构完成了《河北省新车生产环保一致性检验研究报告》《关于京津冀移动源污染协同治理研究报告》《京津冀移动源污染防治协同实施项目市場监管法律缺失问题研究报告》等专项研究报告，为具体立法项目协同提供了理论和技术支持。三省市人大还依托中国法学会立法学研究会和省级法学会，积极组织、参与京津冀协同立法学术交流。

十年来，京津冀协同立法实现了由最初的松散型协同向紧密型协同转变，由机制建设协同向具体项目协同转变，由单一的立法项目协同向全方位协同转变，由“点状”到“面状”转变，在全国率先实现了不同立法主体在机制制度上的有机融合与协同突破，京津冀协同立法方向更加明确、重点更加突出、步骤更加清晰、成果更加丰富。

打造三种模式，

为协同立法绘制发展路径

“京津冀如同一朵花上的花瓣，瓣瓣不同，却瓣瓣同心。”京津冀三地经济社会发展水平不均，经济体量差异较大，基本公共服务差距明显，人均收入不平衡，利益冲突根深蒂固、复杂多样。

如何破除利益藩篱、消解行政隔阂，真正使京津冀发展的“势能之差”变为“动能之和”？在协同立法之初，三地人大常委会便开始考虑这个问题。三地人大立法机构精准把握京津冀协同发展的重点领域，在协同创新、产业升级转移、交通一体化、生态环境保护等领域实现率先突破，推出多部全面协同法规和一大批协同立法项目，着力解决制约协同发展的痛点难点焦点问题。

河北省人大常委会法工委主任杨金深介绍说：“三地人大常委会从问题导向出发，坚持协同发展、互利共赢、优势互补、重点突破、成果共享的原则，坚持求大同、存小异，不搞一刀切，既在大的方向目标上求同，又在具体条款上保持各自特色，积极探索和实践协同立法新路径、新模式、新方法，打造越来越多的协同立法精品。”

保持“协同”的战略清醒，增强“求变”的战术主动。京津冀三地“握指成拳”，推动协同立法不断向纵深迈进。截至2024年1月，河北省人大常委会已就45部地方性法规与北京市、天津市人大常委会开展了不同程度的协同立法工作。

征求意见模式。代表性法规主要有《河北雄安新区条例》《白洋淀生态环境治理和保护条例》。这两部条例制定过程中，河北省人大常委会赴北京市、天津市、山西省实地考察，邀请京津晋有关方面参加条例修改论证，认真研究京津两市提出的修改意见，确保条例紧扣疏解北京非首都功能这个“牛鼻子”，为国家大事、千年大计注入强大法治动力。

设置协同专章或者专条模式。如《河北省数字经济促进条例》设置“京津冀数字经济协同发展”专章7个条款；《河北省大气污染防治条例》设置“重点区域联合防治”专章4个条款；《河北省水污染防治条例》设置“区域水污染防治协作”专章5个条款等。

“一个文本、三家通过”模式。2020年1月，三地人大通过“五个同步”（同步起草、同步审议、同步通过、同步宣传、同步实施），分别在人民代表大会会议上出台《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，实现了“六个统一”（立法目的统一、制度设计统一、标准规程统一、主要措施统一、重点罚则统一、文本表述统一）”，携手打造了国内首部实质性协同立法，开创了区域协同立法的新模式、新路径。此后，京津冀三地人大常委会又通过“一个文本、三家通过”模式出台了《关于授权省（市）人民政府为保障冬奥会筹备和举办工作规定临时性行政措施的决定》《关于京津冀协同推进大运河文化保护传承利用的决定》《关于推进京津冀协同创新共同体建设的决定》3部协同法规，这种紧密协同模式为各地开展协同立法提供了实践样板。

分工协作、联合起草是“一个文本、三家通过”模式下主要工作方法。2023年11月，三地人大常委会协同出台了《关于推进京津冀协同创新共同体建设的决定》。该法规制定过程中，成立了由三地人大领导牵头的联合起草大专班，由法制工作机构组成的联合起草小专班，确定了“由一到三”再“由三到一”的工作思路，即首先由河北省人大常委会提出法规草案初稿，再由三地人大常委会各自提出修改稿，再对三个修改稿进行整合，最后形成统一文本。

注重建章立制，

为协同立法夯实发展基石

制度先行才能行稳致远。十年来，京津冀三地人大常委会以高度的政治自觉和行动自觉推动协同立法工作扎实开展，取得了一批具有重大意义和实践效果的立法成果，形成了稳定、高效、务实的工作机制，深化了对协同立法工作规律和特点的认识，打造了区域协同立法高地和样板，为京津冀协同发展提供了有力法治保障。

搭建协同立法交流机制。为更好地开展协同立法工作，加强交流平台建设势在必行。经共同协商决定建立京津冀人大立法协同工作机制会议制度，轮流主办，每年召开一次，三地人大常委会主要领导均出席会议，并邀请全国人大常委会法工委领导同志到会指导，自2015年召开首次会议至2023年已经召开十次。会议议题包括研究规划计划、研究协同方向、确定协同项目、协调协同进度等。这一会议机制主要作用在于明确协同方向、确定协同项目、协调协同进程，解决了协同立法不知道干什么、怎么干的问题。2014年以来，三地人大常委会取得丰富实质性协同立法成果，这一会议机制发挥了重要协调、推动作用。

河北省人大常委会法工委副主任刘汉春介绍说：“在首个全面协同法规——《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》联合起草过程中，召开了十一次法制工作机构联席会议。本着力争全面协同、照顾彼此实际的原则，通过一次次思想碰撞、研讨争论、观点交锋，最终促成法规草案形成统一文本。”

夯实协同立法制度建设。2015年3月，在首次京津冀人大立法协同工作机制会议上，共同研究通过了《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》，这是京津冀协同立法第一项工作制度。2017年，共同出台《京津冀人大立法项目协同办法》，就需协同的重点领域、内容、原则、方式、机制、程序提出了明确、具体的要求，标志着京津冀立法项目协同机制正式建立。同年，出台《京津冀人大法制工作机构联系办法》，意味着法制工作机构工作层面协同机制正式确立。2018年，出台《京津冀人大立法项目协同实施细则》，为推进具体立法项目协同制定了操作规程。2023年7月，河北省十四届人大常委会第四次会议修订了《河北省地方立法条例》，增设“协同立法”专章，在协同立法基本要求、基本原则和工作机制、规划计划及项目协同等方面予以具体规范，并对设区市协同立法作出了相应规定。

协同法规的出台不是协同立法的终点，推进协同法规宣传贯彻是协同立法工作重要延伸。在宣传贯彻协同方面，针对“一个文本、三家通过”模式出台的协同法规，三地人大建立了联合新闻发布机制、联合执法检查机制。

2020年4月27日，三地人大常委会首次召开联合新闻发布会，就《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》进行新闻发布。2020年9月3日，三地人大常委会就该条例开展联合执法检查，這是京津冀人大首次联合开展法律监督工作。2022年8月3日，三地人大常委会就《关于授权省（市）人民政府为保障冬奥会筹备和举办工作规定临时性行政措施的决定》联合召开新闻发布会。2023年12月12日，三地人大常委会召开联合新闻发布会，对三地人大常委会审议通过的《关于推进京津冀协同创新共同体建设的决定》进行解读介绍，并回答记者提问。

如何防止法律法规“一立了之”？立法先行，监督紧随。在协同立法示范引领下，三地人大常委会各项工作全面协同进入新阶段。2023年7月，京津冀三地人大常委会主任会议同步通过《关于构建京津冀人大协同监督机制的实施意见》，推进协同监督工作形成常态化、规范化机制。12月8日，京津冀人大协同监督第一次联席会议在石家庄召开，确定三地人大2024年围绕大运河文化的保护和传承等情况开展协同监督，共同查找问题并推动解决。这是京津冀人大首次对大运河开展协同监督。

（作者单位：河北省人大常委会立法研究中心）