浅谈土地储备工作中存在的问题及法治规范途径

刘卫苹

土地储备工作是指各级人民政府依照法定程序，在批准权限范围内，对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地，进行储存或前期开发整理，并向社会提供各类建设用地的行为。当前，土地储备管理工作中面临一些问题与困难，尤其是依法规范和推进土地储备工作，尚有许多值得深入研究的问题。

一、土地储备工作的重要意义

土地储备制度在国外已有上百年的历史。适合我国国情的土地收购储备制度源于上海，成熟于杭州，短短两三年时间就发展到了全国，到目前全国已有80%以上的市、县建立了土地收购储备制度，在建设与经营城市等方面发挥了显著的作用。实践证明，做好土地储备工作，对于保障粮食供给的稳定性和安全性，促进农业可持续发展，促进农村土地集约利用，推动城乡一体化发展，实现农业农村现代化具有重要意义。从现阶段看，其作用体现在：一是充分发挥政府在土地市場中对资源配置的宏观调控作用；二是有利于土地资源的集约利用和经济的可持续发展，从长远利益着眼，能有效落实城市总体规划；三是培育和规范土地市场，优化房地产市场投资环境；四是盘活企业存量土地资产，服务城市企业改革；五是防止国有土地资产流失，集聚城市建设资金。

二、当前土地储备工作存在的主要问题

（一）配套法律法规体系不完善。目前，我国没有一部全国性的法律来规范土地储备行为，2007年国土资源部、中国人民银行等部委联合颁布了《土地储备管理办法》，但这仅仅是一部部门规章，从法的效力和位阶层次上讲仍然较低，实践中如果出现与相同位阶的法律相冲突的问题，将不利于土地储备制度的实施。由于我国尚未出台关于土地储备的全国性法律，导致监督体系缺失，同时关于法律责任和追责的规定也仅仅存在于地方政府规章的层面，法的约束力作用有限，实践中无法保障制度实施和良好运行。

（二）监督体系缺失产生权力“寻租”空间。相应的监督监管制度建设比较滞后，立法监督也尚未形成。土地作为一种价值巨大的资产，在人地矛盾日益紧张的今天更是紧缺的重要资源，一些不法土地开发商为了获得土地，铤而走险采取非法手段，加上个别地区一些领导人员自律性差，从而产生权力“寻租”行为。

（三）土地储备资本保障不充足。在土地收储实际运行过程中，是以很大的收储资金为前提的，而现行政策下，土地储备资金来源只有财政拨款和土地储备专项债券两种渠道。2020年国家停发债券以来，出现资金短缺、土地收储步履艰难的状况：一是土地储备债券停发后，土地储备项目资金主要来源于土地出让收入和国有土地收益基金安排资金，少量来源于往年结转资金和其他财政资金；二是土地财政收入减少，导致财政可支付的储备预算资金规模及拨付时限等，难以满足土地收储实际需求。

（四）土地储备监测监管系统功能有待完善。土地储备监测监管系统升级后，明确了各类开发区（园区）管委会、国有平台公司、基层政府或相关单位可以向所在地自然资源部门申请填报数据，但目前有个别填报单位账号中没有开放填报项目管理权限。此外，监管系统要求年度计划、项目、地块强制关联，但在实际工作中受用地指标、征地补偿、资金筹措等多方面影响，部分市县土地收储工作存在不确定性，造成年度计划、项目和地块在实际执行中发生偏离。

三、完善我国土地储备制度的法治途径探讨

（一）提高土地储备制度的法律位阶层次。为了保障土地储备制度顺利施行，建议制定一部专门规范土地储备制度的全国性法律，使土地储备制度也成为一项全国性的统一制度，并且以全国性法律的形式规范土地储备制度的各个环节，使土地收购、土地储备和土地出让等实体和程序内容都有章可循，为整个制度运作提供法律保障。

（二）建立相应的土地储备法律责任制度。法律责任是一部完整法律的必备部分，确定法律责任也是体现法律具有国家强制性的体现，因此在制定土地储备法律中明确相应的法律责任问题是很有必要的。土地储备中的法律责任就是违反土地储备的法律规定后所要承担的经济上或人身自由上的不利法律后果。坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的原则，保证土地储备制度成为促进经济社会发展的有效手段和方法。

（三）完善土地储备方面的投融资法律制度和政策机制。探索引导社会资本等多元化的土地储备资金保障方式，拓宽土地储备资金来源渠道。如：从省级层面出台相关政策文件，明确“片区开发”的招商引资程序、实施管理、回报机制等内容，市、县可探索制订与之相配套的、符合实际的、可行的地方性政策文件，最大程度吸引社会资本。同时，社会资本的资金支付应纳入政府财政预算内，引入片区开发项目，需具有一定的经营收益内容，纯公益性项目应由政府财政资金建设，避免产生新增地方债务问题。

（四）完善监管系统功能。在完善法律制度体系的基础上，不断加强监管系统建设。开放各类开发区（园区）管委会、国有平台公司、基层政府或相关单位填报项目管理的权限，在监管系统中另外设置适时更新模块，随机更新模块与年度计划、项目相关联，实际收储总面积、总资金超出计划时，按照原审批程序报批、备案。