立案查处涉嫌违法用地占用地类的认定

卢旭

案   例

2012年，某公司按照当时出台的建设用地管理相关政策，通过“先占后补”进行项目建设，到期归还周转指标。由于该公司经营管理不善，建设项目一再搁置，2015年度土地变更调查时将该建设地块地类调查为非耕地。该公司超期限未归还周转指标，截至2015年底未合法取得用地手续。

2016年，该公司在未取得合法用地手续的情况下，擅自开工建设。由于该建设项目涉嫌违法用地，被行政执法部门依法立案查处。行政执法部门在下达行政处罚决定时，仅依据2015年度土地变更调查地类，对该公司违法用地行为进行行政处罚。

分   析

在立案查处涉嫌违法用地行为案件时，为使违法相对人受到相应的法律惩罚的同时，保护土地权利人依法使用土地的权益不受到侵犯，涉嫌违法用地占用地类的认定尤为重要。

被占用地块地类认定不同，违法行为适用法律也不同，所产生的法律后果也不一样，甚至涉嫌犯罪，触及到刑法；由于地类认定不严谨，对违法相对人采取的行政处罚措施和力度会有较大差别，致使违法相对人得不到应有的处罚，有的违法相对人甚至会逃避法律制裁。

《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》（自然资发〔2022〕165号）

4.2.2对“违法用地占用地类认定”的规定：“判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生时最新或者上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库及国家永久基本农田数据库上，对照标示的现状地类进行判定。”

涉嫌违法用地立案查处不能简单依据年度变更调查地类进行判定，应依法依规综合判定用地性质。

《土地调查条例》第二十八条规定：“土地调查成果应当严格管理和规范使用，不作为依照其他法律、行政法规对调查对象实施行政处罚的依据，不作为划分部门职责分工和管理范围的依据。”

首先，土地调查仅能反映调查时点土地的利用状态。调查地类不能反映出违法占用土地行为发生前土地的实际用途，由于权利人的生产、生活等在不断发生变化，再加上调查时点、技术、方法等因素影響，土地调查和每年一次的年度土地变更调查，仅能反映调查时点土地的利用状态，单一采用土地调查或年度土地变更调查地类作为处罚认定依据，在违法事实认定上往往无法达到证据确凿。

其次，土地调查成果发布认识的误区。依据《土地调查条例》规定，土地调查和年度土地变更调查成果数据经国家审核后，依据程序进行发布，经发布后的土地调查和年度土地变更调查成果数据，应用于国土空间规划、农用地转用审批等管理。实际应用中，部分人员对经审核发布的土地调查和年度土地变更调查成果数据产生认识的误区，简单认为审核发布的土地调查地类是法定用途，在农用地转用和建设用地审批以及查处违法用地时，直接采用土地调查或年度土地变更调查中的现状地类。

最后，土地调查地类不是法定的许可使用用途。土地调查按照实地现状进行认定，即俗称的“所见即所得”，由于土地调查过程中未对土地利用现状用途是否有合法来源进行核实，也未对使用方式是否违法进行判定，某地块的调查地类与其审批用途或不动产登记用途会出现不一致的情形。在土地调查过程中，土地利用现状发生变化不意味着其用途的合法许可调整。

综合所述，涉嫌违法用地行为进行立案查处时，涉嫌违法用地地类的认定，第一，应参考土地变更调查地类；第二，应套合土地利用现状数据库；第三，应综合考虑土地用途改变的合法性；最后，将违法用地地类追溯到违法行为发生时合法许可的地类进行判定。涉嫌违法用地行为立案查处应做到违法行为调查证据确凿、地类认定事实清楚，依据《土地管理法》等相关法律法规给予违法行为人行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。