办理土地承包经营权登记是否需要合同审查

钟京涛

案   例

1986年，某村村民甲通过家庭承包方式承包了村民小组（以下简称乙组）包括南山坡地块（面积2.1亩，以下简称争议地块）在内的6个承包地块。2007年8月，县政府为甲颁发了土地承包经营权证。2015年11月，当地开展新一轮土地确权颁证，调查结果公示无异议后，乙组与组内原承包户重新签订了承包合同。甲签订的承包合同（以下简称A承包合同）载明：承包地6块（包括争议地块），承包年限为1999年12月1日起至2029年11月30日止。2016年6月，村委会统一代村内各承包户向登记机构提交登记申请材料。2017年6月，乙组村民丙向村委会和乙组提出异议，认为争议地块由其长期耕种且已通过信访和民事诉讼取得承包经营权，乙组与甲签订A承包合同仍包含争议地块明显错误。乙組核实后遂与甲重新签订了一份承包合同（以下简称B承包合同），将争议地块调出承包范围，该合同由甲的亲属代为签名。与此同时，乙组又与丙重新签订了一份承包合同（以下简称C承包合同），将争议地块调入承包范围。2018年9月，登记机构向乙组承包户颁发了土地承包经营权证。甲领取其土地承包经营权证（以下简称1号产权证）后发现，争议地块并未在该证上记载，而是登记在丙领取的土地承包经营权证（以下简称2号产权证）内。随后，甲以登记错误为由，向法院提起行政诉讼，请求撤销登记机构为丙颁发2号产权证的行政行为。乙组和丙辩称，争议地块已收回重新发包给丙；2017年重新调整的B承包合同和C承包合同是办理1号产权证和2号产权证的依据；办理2号产权证的行政行为在程序上和事实上均合法合规。登记机构辩称，办理2号产权证严格履行了入户权属调查、测量地块成图、公示审核、登记簿发证等程序；土地承包经营权登记仅对申请材料进行形式审查，在材料齐备情况下，应当登记颁证。

分   析

就本案而言，需解决两个问题。其一，因土地承包经营权争议诉请撤销登记行政行为，能否予以支持呢？根据《民法典》《农村土地承包法》等法律规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。由此可见，土地承包经营合同是判断土地承包经营权归属的依据，登记机构依法办理登记并颁发土地承包经营权证并不导致土地承包经营权的变动。因此，土地承包经营权属纠纷不属于行政诉讼的受案范围，登记颁证行为撤销与否并不能引起土地承包经营权的变动。本案中，甲对颁发2号产权证行为合法性的诉讼，实质为土地承包经营权纠纷。

其二，登记机构办理土地承包经营权登记应否进行合同审核？无论是统一登记前的土地承包经营权登记制度规定，还是统一登记后不动产登记规则要求，土地承包经营权（包括土地经营权）登记审查原则均是形式审查，首次登记中只审查土地承包经营权合同（土地承包合同）等土地权属来源材料是否齐全、有效。但是，本案中反映出的程序瑕疵，如合同订立晚于登记申请、委托办理缺失委托书等问题，值得注意。

本案先后经历了一审和二审，最后进入再审程序。再审法院认为，甲对登记机构办理2号产权证的行为提出异议实质上是对C承包合同效力产生争议，在未经相关法定途径解决承包合同是否合法有效的情形下，请求撤销登记机构颁发2号产权证的行政行为缺乏事实和法律根据；甲的权利主张应当通过法律规定其他途径予以救济。综上，再审法院裁定，驳回甲的再审申请。

笔者建议，随着各地登记机构接收承包经营权登记工作逐步完成，大量承包纠纷不可避免地传导至登记环节，并由此带来相应复议和诉讼。这些纠纷虽然将因实体权利合同生效的特点而难以得到支持，但由于涉及群体规模庞大，仍需要提前积极应对。因此，在今后工作中，既要加大宣传力度，释明登记制度的功能与作用，也要进一步划清登记审核与承包合同管理界线，细化登记受理要件、审核要点，避免登记环节的失误引发不必要纠纷。