生活垃圾焚烧厂运营监管过程简析

李佳谣

（中环智慧环境有限公司，北京 100029）

1 引言

我国各地相关行政主管部门都十分重视对焚烧厂建设、运营管理的监管，包括制定监管办法，实施驻厂监管或委托第三方监管，目前已取得了较好的监管经验和效果，如福建省住房和城乡建设厅于2015 年2 月发布了《福建省生活垃圾焚烧厂运行维护、检测监管及考核评价标准》，且每年组织行业专家对省内各焚烧厂的运行管理状态进行考评，并针对其存在的问题发出整改通知。同时，各地方政府环卫管理部门也对焚烧厂实施监管, 但生活垃圾焚烧厂运营监管仍有改进提升的空间［1］。

生活垃圾焚烧厂运营监管主要是以规范生活垃圾焚烧厂的安全、可靠、环保运行，提高焚烧厂的运行水平，保障社会公众利益为基础，以技术适用、装备可靠、安全保障、环境友好、节能减排、管理科学为基本原则。监管是要通过完善垃圾焚烧处理市场规则，规范市场行为，维护市场秩序，给运行主体提供公平的回报率，确保其合法权益，保证市政公用行业健康发展。本文以近年来关于焚烧厂运营监管的研究为基础，主要阐述生活垃圾焚烧厂运营的监管内容、基本程序和监管考评项目的经验做法，以期为监管从业人员及政府监管部门提供参考。

2 生活垃圾焚烧厂运营监管机构

生活垃圾焚烧厂运营监管机构主要是监管主体和运营主体（即监管客体）。监管主体是在政府依法向运行主体购买市政基础设施服务的条件下，由行政主体或其委托独立第三方承担对运营主体合法合规的运营行为的监管，以达到规定的环境质量标准，协调对垃圾焚烧处理环境质量的监督管理责任或义务。

监管主体、运营主体和监管措施为监管体制的三要素，其中监管主体是指政府相关行政机构，其通过立法或其他法定形式被授予对监管者的监管权，其具有法律地位，属于相对独立的政府监管。监管主体的核心是监管机构的设置与定位。

垃圾焚烧运营主体是运营期内环境安全管理的责任主体，其依法接受政府为市政基础设施购买的服务，承担处理垃圾、控制污染物排放、节约资源能源的首要责任，并获取相应的经济回报。

监管主体和运营主体为互相支持的关系，共同保障监管质量，完成进度目标，确保项目规范安全运行，提升垃圾焚烧厂运营维护管理水平。

3 生活垃圾焚烧厂运营监管内容与程序

3.1 监管内容

垃圾焚烧厂项目运营监管的全过程涵盖市场竞争秩序、特许经营授权、服务价格、设施建设、运营安全、设施维护、服务质量、环境质量、环境监测等。要以垃圾焚烧厂运营期监管为主，同时注重项目建设期监管，避免项目先天不足。相关部门的监管重点是垃圾焚烧厂垃圾处理服务质量和环境质量，必须明确监管指标、可监管指标、不必监管指标，避免干涉焚烧厂自身的质量控制。

根据建设部2005 年发布的《关于加强市政公用事业监管的意见》对垃圾焚烧厂建设运营监管内容作出的原则性规定，监管内容主要为法律法规监管、特许经营合同监管、运营行为监管、温度等级监管、环境质量监管以及对投诉处理等。

3.1.1 法律法规监管

法律法规监管是指政府职能部门依据国家法律、行政法规对运营主体是否符合法合规，是否遵守承诺的责任进行监管。法律法规对运营主体建设运营的规定是多方面的，故而行政主体对运营主体的监管也是多方面的，如环保部门对各项污染物排放的监管、质监部门对规定设施质量的监管、税务部门对纳税情况的监管、工商部门对注册登记等的监管、社会保障部门对用工情况与职工社会保险情况的监管等。

监管机构则是依法对垃圾焚烧市场竞争秩序、市场进入与退出，对建设运营过程的安全生产、环境保护和环境卫生进行监管。法律法规监管具有如下特征：（1）对监管主、客体双方都有法律效力。（2）实质是一种结果监管，是对运营主体在运营过程中遵守法律规定的结果进行监管。比如对垃圾焚烧厂烟气净化的监管，关注的是烟气污染物是否达到国家规定的排放标准等。（3）法律法规监管具有单向惩罚性，表现为只有政府对运营主体具有如下惩罚性行为的权力：强制或行政处罚，包括罚款、责令停产、吊销执照等。

3.1.2 特许经营合同监管

特许经营合同监管是监管机构对运营主体履行合同情况、提供合同约定服务的监管。政府为维护公共利益而组建监管机构，实施对特许经营合同执行情况的监管。

对特许经营合同的监管具有以下几方面的特征：（1）约定监管。即监管的内容、形式、频率等应根据法律法规和监管标准进行，超出范围的不能作为监管的依据。（2）过程监管。即合同监管的实质是在垃圾焚烧项目建设运营过程中对合同遵守和履行过程的监管。（3）持续监管。即由于生活垃圾每天都在产生，每天都要持续进行收运和处理作业。（4）双向惩罚性。特许经营合同监管的结果具有对违约方的惩罚措施，这种惩罚多表现为依据法律法规和特许经营合同，政府对运营主体违约行为具有警告及罚款权力，运营主体对政府违约行为具有行政诉讼权力，以及双方都具有法律意义上的解除合同或终止合同的权力。

3.1.3 运营行为监管

运营行为监管是指监管机构对运营主体在市场准入和建设运营全过程中，不以营利为唯一目标，而是以社会公共利益为重要经营目标，解决市场失灵问题。监管机构需要对市场准入行为进行审查；对主设备采购合同的技术条件与承诺建设水平的符合性进行核查；协助政府财政部门对项目概预算进行审核；参加项目启动试运营、竣工验收工作，以促进垃圾焚烧厂建设正常进行。在运营期间，遵循谨慎工程和运营惯例，建立健全垃圾焚烧厂运行操作规程及突发事件应急措施，保证按规定可接受垃圾量的清洁焚烧，实现焚烧设施正常运转、正常维护及必要的更新，实现安全运行，对质量控制方案与执行情况进行监管。运营主体诚信、公开、规范运营；准确发布运营信息，保证公众的知情权。

3.1.4 温度等级监管

温度等级是确保垃圾焚烧厂安全、可靠运行的基本要求之一。从监管角度看，一要控制好炉膛主控温度，即炉膛温度达到850 ℃时，高温烟气停留时间不低于2 s，以保证二 英类高温分解；二要控制好在进入对流受热面前的温度不高于650 ℃，避免高温结渣及腐蚀；三是要根据运行状态控制好省煤器出口的排烟温度在180～220 ℃，保证后续烟气净化系统正常运行，避免低温腐蚀［2-3］。从运营角度看，运营管理人员还要监控其他许多参数，以保持全厂处于稳定运行状态，控制垃圾焚烧炉的正常燃烧与避免积灰、结渣、腐蚀、爆管等现象，确保稳定的蒸汽参数和最佳处理效果。

一般监管内容包括：安全管理制度与执行状况，运营过程中是否存在安全隐患；炉渣热灼减率及处理率；厂区与作业区卫生环境；焚烧生产线停产检修情况；锅炉受热面清灰情况；汽轮发电机维护检修状况；全厂发电与上网电量。对下列项目要实施重点监管：进厂垃圾称重记录与报表，汽车衡的年度校验；锅炉、压力容器与特种设备的定期检验；卸料与储存系统、渗滤液收集池与收集沟道的安全措施；水冷壁与受热面管壁腐蚀深度的定期测量；防锅炉缺水与蒸汽超温超压措施；仪表指示值、自检仪表准确度的定期现场校准；设施处理能力、运行可靠性，运行故障或终止运行情况；垃圾焚烧炉的起炉和停炉；炉膛主控温度、锅炉出口烟气含氧量、炉排漏渣率、仪表与控制装置投入率等。

3.1.5 环境质量监管

环境质量监管是为了在垃圾焚烧厂运营中，确保焚烧烟气、恶臭、飞灰、渗滤液及噪声有效控制与达标排放。其中包含了如下几层含义：其一，要以国家标准和环评批复指标为底线，在此基础上制定确保达标的企业控制指标。其二，采用适宜的工艺与设备，保证设备性能符合排放指标和系统可靠运行的要求，同时要注重安装质量。其三，提升运营水平，包括摸索出符合烟气污染物特性的，符合规定质量的熟石灰、活性炭、尿素或氨水等还原物质的消耗量；定期对系统设备、仪表进行维护，保证检测数据的真实性。

对焚烧厂运营的环境质量应实施重点监管，包括：环境管理体系、监测计划及各项环保措施的有效性；各环保监测点及检测仪表与定期校验情况；各项污染物排放量与排放值；烟气净化中和剂、吸收剂和吸附剂的质量与消耗量；烟气在线监测系统运行状态；炉膛温度及烟气污染物排放浓度监测仪器的校验和标定；飞灰处理与处置的可追溯性；渗滤液处理量与指标；厂区与作业区的恶臭控制。

3.1.6 投诉处理

监管机构处理投诉时应当依法、公正、及时。应向社会公布投诉电话、电子信箱、投诉接待的时间和地点、查询投诉事项进展及结果的方式等相关事项。应按规定的行政程序，在规定日期内作出是否受理投诉事项决定。对受理的投诉事项进行登记、编号，对不予受理的向投诉人说明理由。

3.2 监管的基本程序

3.2.1 构建监管体系

构建监管体系的工作主要包括：组建监管机构，落实组织机构、监管人员、委托第三方监管单位，制定监管职责、范围、权利和义务，监管人员的责任与自律手册以及信息公开、公众参与、监管经费管理等；编制监管细则或监管手册，内容包括监管标准、检查考核实施方案、考核评价体系等。

3.2.2 制定考核评价标准

考核评价标准是开展监管工作的基础，其需要根据监管机构的职能与监管内容并参照生活垃圾焚烧厂的监管标准，由监管机构负责制定，报上级主管部门批准后实施。考核评价标准应保障监管标准的易操作性，明晰监管点、判别依据、监管结果、监管结果响应情况。

监管标准一般采用多级细化实现垃圾焚烧厂的全过程监管，需达到80%以上量化评价指标，尽可能排除主观因素。评价标准重点在环境质量、温度等级、安全运行、能效分析、节能减排等方面。监管标准应能全面、准确反映垃圾焚烧厂运营状况，起到促进焚烧厂提高运营管理水平的作用。

3.2.3 建立监管日志制度

监管日志是将当日监管工作内容简要记录下来，如对试验、维护、检修、缺陷、设备异动及处理的监督记录，技术与安全状况分析监督记录，整改复查情况，消耗物料的监督记录，复查情况反馈日报，签收文件记录等。记录当日监管人员需签字。

3.2.4 日常监管的一般工作程序

（1）制定监管计划。根据年度监管工作计划，制定月度监管工作计划，确定每周按工作重要等级（如A 级为重要紧急、B 级为紧急不重要、C 级为重要不紧急、D 级为不紧急不重要）需完成的工作内容，拟定每天现场重点巡查的内容。

（2）组织巡查。监管人员应每天进行现场巡查，重点巡查垃圾燃烧状态、烟气及排放口在线检测设备工作状态、渣池内的炉渣燃烬状态、飞灰处理处置状态、渗滤液处理情况、恶臭与噪声感官、厂内和作业区环境以及设备运行、维护、定检、非正常停炉等状态、发电与供电状态等。

（3）运行状态量化分析。根据运营单位日、月报表数据作出运行可靠性、经济性、环保性分析，查清非正常运行工况出现的问题原因和责任单位；发生的一般人员、设备、环保等事故，可组织相关专家会审，提出整改要求；重大事故需要配合安监等部门处理，不得自行处理。

（4）分析通报。编写监管工作月报，报告内容主要包括：①基本运营状态与运营数据情况。包括垃圾焚烧与发电情况；炉膛主控温度日变化曲线，炉渣、飞灰、渗滤液、污水处理情况；烟气污染物控制情况；油、石灰、活性炭、氨水或尿素等主要物料消耗情况。②存在运营问题与缺失，计划与非计划停炉停机情况。③其他重要活动。具体报告内容可按如下逻辑编制：月度运营基本情况、监管工作概述、本月工作纪要、设施设备运营检查维修状态、运营数据汇总分析、运营相关计划审查结果、其他工作执行成果及月报附件等。

（5）月度监管会议。每月月底前召开监管办公会，对当月监管巡查情况进行分析，针对共性问题和热点难点问题，研究解决措施。综合分析结果以巡查监管月报的形式报送相关职能部门。

（6）运营主体一般于每年1 月将本年度的设施检修计划、维护保养计划及安全操作规程报监管机构审查批准后，按照已批准的检修计划，采取计划检修与过程检修相结合的方法实施检修工作。检修计划确需变更的，须重新报监管机构批准。

（7）监管机构初审运营主体年度运营成果报告书、年度财务决算报告书与经营发展规划报告书提交上级主管部门复审，复审时可召集政府监管部门代表、企业代表、相关专家、公众代表等人员共同审议。

（8）督促整改与跟踪复查。对反馈的整改情况进行复查，对未整改或整改不符合要求的问题进入第二轮抄告、整改程序，送各有关职能部门，并纳入相关的评比考核内容，作为扣分因素。

（9）建立监管日志和档案制度。每日进行监管日志记录；对接收的文件及时归档。

3.2.5 运营期间的监管形式

运营期间的监管形式分为书面监管、在线监管、现场检查、运营主体自查与考核评价，见表1。

4 生活垃圾焚烧厂运营监管考核评价项目与方法

4.1 考核评价主要项目

4.1.1 运营绩效

各项运营管理制度建立与执行；安全管理体系建立与执行，安全隐患排查与管控；环境管理体系建立与执行，监测计划及各项环保措施；健康管理体系建立与执行，宣传教育情况；各项运营技术资料归档；对汽车衡、锅炉、压力容器、特种设备定期检验，烟气监测仪器校验与标定，定期现场校准仪表的指示值、自检仪表的准确度等。

4.1.2 年度运营成果

进厂垃圾量、焚烧垃圾量；炉膛主控温度；锅炉出口烟气含氧量；炉排漏渣率；炉渣产生量与热灼减率；飞灰产生量与处理处置的可追溯性；渗滤液处理量与处理指标；发电量、上网电量与厂用电率；氢氧化钙、活性炭、尿素或氨水的质量与消耗量；各项烟气污染物与二 英排放指标、恶臭与噪声排放指标；焚烧线年运行小时、焚烧线年利用小时、发电设备年利用小时、焚烧炉负荷率；仪表与控制装置的投入率；计划检修时数、非计划检修时数等。

4.1.3 日常监管检查

运营日报、月报按期上报，进厂垃圾称重记录，运行报表审查；污染物抽查；卸料与储存系统及渗滤液池与收集沟道的安全措施；设施处理能力以及运营故障或终止运营工况，锅炉受热面清灰情况，对水冷壁与受热面管壁腐蚀深度定期测量，防锅炉缺水与蒸汽超温超压措施；烟气在线监测系统运行状态；飞灰处理与处置的可追溯性；恶臭控制；应急预案的执行；厂区与作业区的环境卫生；质监、环保、消防、审计等部门依法依规核查等情况。

4.1.4 不定期核查情况

由政府相关部门组织或委托相关方对垃圾焚烧厂运营情况进行不定期核查，监管机构需要对垃圾焚烧厂的运营情况进行不定期检验核查的评价。

4.2 考核评价方法

考核评价的依据包括权威部门、第三方机构监测报告和数据；现场拍摄的照片或录像资料；监管人员的现场记录；经监管机构核实的居民监督员的监督记录；监管机构与运营主体的共同监测结果；分散控制系统（DCS）运行记录；在线连续监测系统（CEMS）记录与其他证明材料。

考核评价可按各评价项目权重制定监管考核评分表，采取百分制打分办法。例如，我国某垃圾焚烧厂2013 年度的考核评价权重采取：运营绩效占25%、运营成果占40%、日常监管核查占20%、不定期核查占15%。

4.3 考核评价结果

对考核评价中的亮点可采取适当奖励等激励措施，对存在的问题发出整改通知，并限期整改。

5 结语

目前，国内有些地区制定了地方生活垃圾焚烧厂监管内容与评价标准，但监管工作在实际运行中仍存在一些难点，需要行业内的相关单位和人员共同努力，进一步提高监管工作水平，提升监管效率。