关于EOD 模式支持乡村振兴的探索与思考

张婷

（1.中铁第五勘察设计院集团有限公司，北京 102600；2.北京中铁生态环境设计院有限公司，北京 102600）

1 引言

党的十九大报告提出乡村振兴战略，明确产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求。实施乡村振兴战略关系到农村基础设施、城乡融合、民生发展、生态建设等诸多领域，其中生态宜居是乡村振兴的关键。良好的生态环境是农村的宝贵财富。坚持人与自然和谐共生，走乡村绿色发展之路，是乡村振兴的支撑点。乡村振兴，关键是产业要振兴。产业兴旺，是解决农村一切问题的前提［1］。党的二十大报告提出，全面推进乡村振兴，发展乡村特色产业，加快建设农业强国。充分发挥农村生态资源优势，积极发展特色产业，深入践行“绿水青山就是金山银山”发展理念，实施“生态+产业”融合发展，是乡村振兴的有效路径。乡村振兴在生态治理和产业发展领域面临不同问题。农村生态环境综合治理涉及项目多，资金需求大，许多项目投资回报率低，资金回收期长，且带有公益或准公益性质［2］。乡村产业存在门类不全、产业链条较短、要素活力不足和质量效益不高等问题［3］。因此，在全面推进乡村振兴的战略背景下，进一步深入研究乡村生态建设与产业融合发展路径和创新投融资模式，对于破解乡村振兴发展瓶颈具有重要的实践意义。

2 生态环境导向的开发模式概述

近些年，我国积极探索生态保护与经济建设协调发展路径。2018 年8 月，生态环境部发布了《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》，首次提出探索开展生态环境导向的开发（EOD）模式，推动生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展［4］。《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》进一步明确EOD 模式内涵。我国EOD 模式是以习近平生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，将关联产业统筹后的一种创新型城乡发展组织模式［5］。该模式通过生态环境治理与产业开发项目联合实施、统筹推进，改善生态环境质量，提升区域发展品质，将生态产品价值释放到片区开发、生态农业、文旅康养等关联产业，实现产业增值溢价，以产业盈利反哺生态环境治理［6］。采用EOD 模式推动生态环境治理项目与关联产业有机融合，发挥项目自身造血功能，能够有效破解生态环境治理与产业发展瓶颈。本文以辽源市北部采煤沉陷区EOD 模式试点项目为例，探索乡村振兴引入EOD 模式，加快实现生态环境资源化、产业发展绿色化，为乡村振兴模式创新提供借鉴。

辽源市坚持绿色生态发展理念，统筹推进山水林田湖草综合治理，全力推进农村人居环境整治；坚持把发展优势特色产业作为乡村振兴的关键，立足本地资源优势、发掘多元价值，拓展产业链条，增加产业功能，构建产业发展新格局。辽源市北部采煤沉陷区EOD 模式试点项目在新形势、新背景下应运而生。

3 EOD 模式试点项目的实施基础

3.1 实施背景

辽源市是我国重要的煤炭基地和吉林省最大的煤炭生产基地，也是东北老工业基地的重要组成部分，是名副其实的煤炭工业城市。依据《吉林省采煤沉陷区界定及分类标准》文件规定，辽源市西安区采煤沉陷区属于重点采煤沉陷区。长达百年的煤炭开采活动，给矿区遗留了大面积的地下采空区，导致地表大面积沉陷，沉陷区存在地质灾害、植被破坏、水系连通性差、水生态破坏等问题，同时区域内配套基础设施缺乏，对人民群众的生命财产安全构成威胁，也制约了当地经济社会可持续发展。

为解决辽源采煤沉陷区的历史遗留问题，2002年，经国家发改委批准，辽源率先开始实施采煤沉陷区生态修复工作。2011 年4 月，辽源市矿山地质环境恢复治理项目建设办公室成立。在国家和吉林省一系列政策组合拳推动下，辽源市经过10 余年的综合整治，陆续实施了灯塔镇地面塌陷矿山地质环境恢复治理、仙人河老工业区污染土地治理、矿山湿地公园废弃污染土地恢复治理、凤鸣湖湿地保护建设等工程，区域生态修复取得了一定成效，但区域系统性生态修复和产业转型发展仍缺乏有效应对措施。

3.2 现状条件

辽源市北部采煤沉陷区紧邻辽源市城区，是受煤炭资源开采影响最为严重的区域之一，占地面积34.03 km2，其中地面塌陷面积约20 km2。项目研究范围约20 km2，南临泰安大路，西、北至北环路，东临人民大街。项目区交通便利，有尹辽高速公路、尹开高速公路、省道206、环城公路、泰安大路等，距离辽源火车站1.8 km，距离长春机场150 km。项目范围内主要有灯塔镇部分村庄和安家街道部分社区，常住人口约10.77 万人。

项目区内土地利用类型以旱地、林地、工矿用地、农村宅基地等为主。地面沉降或塌陷形成众多湖塘水体，主要有凤鸣湖、鹿鸣湖、烟霞湖等。经生态治理，鹿鸣湖公园已成为周边居民日常休闲观光场所，现受地面沉陷地质灾害的影响，湖堤、园路等出现沉降问题。其他湖体未开展生态保护和治理，生态环境较差。经过市政府多年开展矿山生态修复工作，项目范围内尚遗留烟霞湖治理区和安家治理区亟须开展矿山修复。项目范围内产业以种植业为主，有少量休闲旅游业分布，但处于小、散、弱的局面。

4 EOD 模式试点项目的实施意义

试点项目旨在解决采煤沉陷区多年以来存在的历史遗留顽疾，修复沉陷区内生态环境，防范地质灾害发生，同时引入关联产业，发展社会经济和改善居民生活条件，增加就业机会，提高居民收入，优化产业结构，使得生态环境的外部效益内部化，实现生态保护与产业升级融合发展，助力辽源市乡村振兴建设。

4.1 消除地质灾害隐患，改善乡村生态环境

按照“以自然演化、自然修复为主，结合人工修复，充分尊重自然规律，发挥自然恢复潜力”原则，对现状矿山地质环境问题进行总体规划、综合治理，消除采空塌陷地质灾害隐患，恢复受干扰地表植被系统。实施水系连通和生态修复，改善凤鸣湖、鹿鸣湖、烟霞湖水质，修复生态系统，提升区域生态品质和价值，为乡村振兴发展提供良好的生态基底。

4.2 促进农业产业化发展，优化乡村产业结构

聚焦产业发展，推动产业结构调整和完善，有效激发乡村发展的内生动力。依托乡村资源优势，探索运用现代化、产业化手段经营传统乡村，发展特色产业，延伸产业链条，推动生态价值多点位多层次实现，通过植入生态农业、光伏产业、休闲体验等新兴业态，打造集有机农耕、文化体验、乡村生活为一体的产业融合发展模式。

4.3 创新多元化投融资模式，激发共同富裕新动能

探索多元化投融资模式，带动乡村共同富裕。EOD 模式下生态环境关联度高、经济发展带动力强、经营收益好的产业开发为项目融资创造了条件［7］。充分借助政策性银行“融资＋融智”的服务优势，加强政银合作，建立定期沟通协调机制和项目协同服务机制，强化项目谋划包装和信贷审批投放力度，以政策性银行带动商业银行支持乡村振兴。建立特色产业项目，吸引社会资本注入，社会资本介入乡村振兴，不仅为乡村建设注入资金，而且带来了先进的理念、管理和技术，通过资本市场运作，实现农业项目增值收益，促进生产要素的城乡流动。

5 生态治理与产业融合发展路径

坚持生态环境优先，践行绿色发展理念，以改善区域生态现状、提高人民生活质量为根本，依托区域优势，探索将生态环境治理与资源利用、产业开发有效融合，实现生态环境外部效益的内部化，将环境效益转化为经济效益、社会效益，实现乡村价值的整体提升。

5.1 强化顶层设计，深化融合发展

加强顶层设计，做好区域项目规划和产业策划，优化区域采煤沉陷区生态修复规划设计，谋划与生态治理关联性高、发展动能好、可持续性强的产业类项目。政府层面出台促进生态环保与产业相融合的指导性意见，加强财政、税收、土地、金融等支持性政策，加大对乡村振兴建设的支持。

项目依托现状生态资源，以采煤沉陷区生态修复为基底，优化增加产业驱动要素，打造生态产业和文化旅游高地，构建生态农业、光伏产业、文旅等关联性强的产业体系，从而促进乡村产业结构优化与升级。

5.2 挖掘生态环境本底，提升生活品质及产业发展空间

采煤沉陷区生态环境脆弱，人民生活有待改善，产业结构有待提升。为妥善解决好这一矛盾，经过深入研判分析，确定了“生产、生活、生态”三生融合的发展道路。

坚持生态优先，修复采煤沉陷区生态基底。坚持生态惠民、生态利民、生态为民，让人民群众享受良好的生态环境。在生态筑底的基础上，建设现代农业示范园、发展清洁能源及文旅度假示范基地等生态产业，实现产业生态化。关联产业主要包括建设温室大棚、绿色农产品加工仓储物流中心等，积极引入新品种、新技术、新设施，建成现代农业设施配套齐全，产品品质优良的大棚果蔬生产基地；发展光伏产业，有效开发与利用当地丰富的光能资源；发展生态旅游等特色产业，充分挖掘当地生态优势和文化底蕴。

5.3 推动一二三产业融合发展，优化乡村产业结构

良好的生态环境与产业发展相辅相成。试点项目将生态发展贯穿于一二三产业融合发展各环节、产业兴旺全过程。以生态发展引领产业融合，节约集约循环利用各类资源，优化农业产业布局、鼓励清洁能源发展，融合休闲、旅游、文化等产业元素，努力构建产业绿色发展价值链，让优良的生态环境资源化、有价值、可开发、增效益。

发展生态农业和高效农业。建设农光互补项目，采用高支架光伏基础，上可光伏发电、下可农业种植，实现一二产业融合；同时农业产出的有机食品可直供文旅示范基地，有效降低农业生产的风险，提升项目内生价值。发展光伏产业，可为农业生产、文旅基地提供足够的电力能源，实现电力能源的内部利用，建立绿色低碳能源体系。依托良好的生态区位，发展文旅产业，打造文化旅游景点。文旅示范基地的建设，将为特色农业和光伏产业吸引大量的旅游人口，增加项目整体的旅游观光收入，同时带动区域特色农产品的销售与附加值的提升。

5.4 建立产业收益反哺机制，实现生态价值转换

通过试点项目的实施，建立产业项目对生态治理项目的反哺机制，通过灵活的市场机制将环境效益转化为经济效益，将部分经营收益作为生态修复补偿资金，使得生态修复产生的环境价值转化为经济价值，并实现生态环境外部效益内部化。由政府平台公司采用招标等竞争方式择优选择社会资本方，共同成立项目公司，由项目公司全权负责项目的“投—融—建—管—运”一体化运作。将生态治理项目与产业发展项目融合实施，打通产业收益反哺生态环保投资的路径。

6 结语

与传统模式相比，EOD 模式下，强调以生态可持续发展为导向，通过山水林田湖草系统性治理，重构生态环境资源架构，重塑资源环境生态价值。通过挖掘生态修复后区域资源利用潜力及其经济价值，创新回报机制。而乡村振兴为农村优越的生态资源与产业发展深度融合提供了难得的发展机遇，采用EOD 模式通过市场机制将生态系统服务转化为经济价值，将乡村生态资源优势转化为产业优势，破解了乡村振兴在投融资方面面临的困境。