浅议统一自然资源调查监测体系下森林资源数据管理与更新

王 铠

(辽宁省林业发展服务中心，辽宁 沈阳 110122)

森林资源是陆地生态系统重要的自然资源，森林资源管理和保护对生态环境、气候调节、水源涵养、保育土壤等具有重要意义，对维护生态平衡和人类福祉至关重要。习近平总书记强调“一定要把森林资源保护好”，保护和管理森林资源是落实习近平总书记“绿水青山就是金山银山”理念的重要实践，也是林业管理部门保护自然生态环境的重要使命。要保护和管理好森林资源，最为基础的一项工作就是明确森林资源的位置、范围、类型、树种、生长状态、生态重要性、保护等级等信息，这些信息构成了森林资源数据，将这些数据利用信息化的手段进行管理，并对森林资源由于人为干扰、经营管理、自然变化产生的变化情况，通过森林资源调查监测的手段进行数据更新，就构成了森林资源数据管理和更新工作，这项工作对于及时掌握森林资源的现状和变化情况，科学管理森林资源具有十分重要的作用。中华人民共和国(新中国)成立以来，林草管理部门一直致力于做好“以图管地”工作，形成了森林资源数据库，并不断更新完善，应用于林业管理工作，2018年机构改革后，党中央确定了统一自然资源调查监测体系，构建国土空间规划一张图的战略安排，打破了原本森林资源数据和国土调查数据分别管理格局，这给林草管理部门管理森林资源数据工作带来了新的变化和挑战，如何在统一自然资源调查监测体系下做好森林资源数据的管理和更新工作显得尤为重要。

1 森林资源数据管理和更新现状

1.1 森林资源数据库

森林资源数据管理的核心就是森林资源数据库。目前，森林资源数据库主体上由国土调查因子和林业调查因子组成，国土调查因子由国土地类、权属、坐落单位、补充标记等因子组成，林业调查因子主要由政区因子、经营界线因子、基础因子、林分因子、管理因子、其他因子等构成，共计134项因子。采用CGCS2000坐标系，数据精度为0.01m。

由于森林资源数据库由国土调查因子和林业调查因子两大部分组成，而且国土调查数据和林业调查数据是分别开展调查更新，因此，林草部门每年需要对最新的国土调查数据和林业调查数据进行数据融合，方可形成最新的森林资源数据库。

1.2 调查更新

目前，森林资源数据库的调查更新分为2个部分，国土调查数据的更新，林业调查数据的更新。国土调查数据更新主要依托国土三调年度变更调查工作完成，依托的软件平台是国土调查云平台。林业数据的调查更新主要依托国家林地草地湿地调查监测工作完成，其工作模式为根据国家下发地类变化判读图斑和县级林草主管部门掌握的森林资源变化档案，并辅以现地调查核实，开展森林资源数据库年度变化更新，更新成果由县、市、省、国家逐级汇总形成，依托的软件主要是国家森林资源智慧管理平台。

2 存在问题

2.1 林业与国土地类不一致问题

地类是森林资源数据库和数据管理的核心因子，也是森林资源数据更新的重点因子。由于森林资源调查与国土调查的标准和调查方法的差异，林业调查地类和国土调查地类间一直存在较大差异，虽然经过林业数据与国土数据对接融合，但林业地类和国土地类的差异问题仍然比较突出，尤其是林业二级地类的差异问题。以辽宁省为例，根据辽宁省2022年林草湿调查监测结果显示，全省林业与国土二级地类不一致图斑130.04万个，涉及面积109.47万hm2，分别占全省林地图斑数和林地面积的29%和18%。其中，差异最大的地类集中在乔木林地，乔木林地认定不一致图斑数55.44万个，面积63.96万hm2，图斑数和面积分别占不一致图斑总数的43%和58%。按照国家层面以国土三调及其年度变更调查成果为“统一底版”的要求，林草部门在开展森林资源数据更新过程中需要调查核实并逐步捋顺地类不一致问题，但由于差异数量较大、基层林草部门对于地类认定与自然资源部门存在差异、调查更新中发现的问题图斑缺乏衔接反馈渠道和软件等原因，地类不一致问题一直未得到妥善解决，这给林草部门开展森林覆盖统计、森林资源管理、用地审批、规划编制、辅助决策等方面工作带来极大不便和困难。

2.2 调查更新体系差异问题

森林资源数据库中包含国土和林业2套调查因子，这2套调查因子分别来源于国土年度变更调查和林草湿调查监测，目前2项工作在实际操作层面是分别开展，各成体系的，一般是自然资源部门先形成国土年度变更调查成果后，林草部门以此为基础进一步开展林草湿调查监测，工作过程中独立开展，成果形成时两部门开展共同审核。由于调查体系不同，调查队伍不同，技术标准也存在一定差异，不可避免的产生对地类等因子认定存在差异的问题。如，在耕地和林地的认定问题上，国土年度变更调查中地上生长农作物即调查为耕地，但辽宁部分地区存在在树木行间距稍大的林地内间作矮稞农作物，以及采伐更新间隔期农民临时耕作农作物情况，这些基层林草部门认为应该属于乔木林地或采伐迹地而国土调查结果为耕地。由于调查体系的差异也使得两部门的资源数据调查更新成果产生一定的差异。

2.3 数据精度差异问题

国土调查数据和森林资源数据原有数据精度差异也给森林资源数据管理和更新带来许多困难和挑战。由于数据建库采用的基础数据精度不同，内业调查区划时使用的遥感影像分辨率不同，外业调查设备的定位精度不同，使得国土调查数据和森林资源数据在精度上存在一定差异。按照目前的工作模式，森林资源数据更新前需要与最新的国土调查数据进行数据融合，数据精度的差异使得融合过程中产生很多细小和碎小图斑，这些图斑对于森林经营和管理来说极为不便。以辽宁省为例，与国土调查数据对接融合前，全省森林资源数据库小班总数222万个，其中林地图斑188万个，与国土调查数据对接融合后数据库总图斑1462万个，其中林地图斑415万个；对接融合前森林资源数据库中面积在1000m2以下图斑总数3.3万个，对接融合后为436.4万个，其中林地图斑80万个。按照每年森林资源数据更新都与最新国土调查数据融合的工作模式开展下去，细碎图斑数量仍会不断增加。这些细碎图斑面积较小，数量较多，年度更新中处理工作量较大，加之优先完成主要任务，导致图斑区划破碎化问题积累，不利于林草部门开展森林经营和管理工作。

2.4 县级森林经营单位数据管理和更新问题

由于森林资源数据年度更新需要与国土调查数据进行融合，而国土调查数据是以县级行政单位为基本工作单元，因此，森林资源数据更新的基本工作单元也为县级行政单位，这就造成一些省属国有林场、县级开发区、县级煤矿集团所属林场等县级森林经营单位无法独立开展森林资源数据更新工作，需要与资源所在行政县合作开展，给资源数据管理和更新工作带来诸多不便。以辽宁省为例，辽宁省国土调查县级行政单位100个，森林资源调查县级森林经营单位113个，有13个县级森林经营单位无法独立开展资源数据管理和更新工作，有些县级森林经营单位的森林资源又较为分散，可能分布于多个县级行政区内，因此，开展工作较为繁琐，管理和更新到位率受到一定影响。

2.5 新划入林地问题

在以国土三调及其年度变更成果为统一底版的要求下，林地范围由国土年度变更调查确定，国土年度变更中林地转入和转出情况较为多见，2020—2021年，辽宁省新划入林地约为2万hm2。对于国土年度变更中产生的新划入林地，按照森林资源数据管理和更新要求，林草部门要对其逐小班开展林分因子调查和管理因子划定，工作量较大，且由于新划入林地情况不一，有些为农民在房前屋后临时栽植的树木，随时有采伐可能，存在刚调查完不久就被再次划出的可能性。由于新划入林地基础调查工作量大，且林地属性不稳定，给林草部门开展森林资源数据管理和更新带来诸多不便。

2.6 国家级公益林管理问题

按照传统的管理模式，应在林地范围内划定国家级公益林，但在以国土三调及其年度变更成果为统一底版的管理模式下，林地范围会产生年度变化，林地范围的变化极有可能导致国家级公益林范围的变化。根据近年情况来看，由于林地转出的因素，原国家级公益林也会一定数量上转为非林地，由于划定为国家级公益林的林地，其生态区位较为重要，生态较为脆弱，具有特殊的生态价值，国家级公益林地随着国土年度变更确定的林地范围而逐年变化不符合对国家级公益林地进行保护的理念和初衷。因此，在统一调查监测体系下，国家级公益林管理存在一定问题。

3 对策建议

3.1 优化技术标准，统一地类差异

林业与国土地类不一致问题主要是由两部门采用的细化调查技术标准存在差异导致。因此，建议两部门尽快统一调查过程中采用的具体技术标准，着力解决林粮间作的地类认定争议和未及时更新的采伐迹地认定争议等问题，综合考虑地类来源的合理性和合法性，以及适宜的土地利用方向来确定地类。如，对于现状为林粮间作的，如树木生长良好，已经成林或具备成林条件，且以往一直作为林地管理，已办理林权证的，地类按照林地调查；对于未及时更新的采伐迹地，若未改变土地用途，前地类是林地，且办理过林权证，地类按采伐迹地认定。

3.2 完善调查体系，加强部门协同

建议将自然资源部门的国土调查工作和林草部门的森林资源监测工作统筹部署、深度融合，完善统一的调查监测体系，解决调查监测成果差异问题。建议从顶层设计上，自然资源部门和林草部门联合开展国土年度变更调查工作，林草部门全过程参与国土调查中林地、草地、湿地的地类确认工作，形成准确的国土调查成果后，林草部门在已明确的林地、草地、湿地内开展专项资源监测工作，专项资源监测不涉及地类认定问题，方可在调查层面解决调查监测成果差异问题。

3.3 统一数据精度，合理图斑区划

建议林草部门通过技术处理将矢量数据精度统一到国土年度变更调查成果数据精度上，开展细碎图斑专项整改，解决图斑破碎化问题，将林业图斑外边界与国土图斑彻底统一，进一步完善林地图斑区划，使林地图斑区划符合森林经营管理需要，避免图斑破碎化带来的管理不便问题。

3.4 完善区划体系，加强经营管理

建议在国土调查数据和林业调查数据中分别增加林权单位字段，明确省属国有林场、非林地系统林场和县级开发区等独立开展森林经营管理的森林经营单位，并在调查监测中及时更新森林经营管理界线的变化，以便于县级森林经营单位更好地开展森林资源管理工作。

3.5 区分调查成果和管理界线，明确林地管理范围

建议自然资源部门和林草部门进一步明确调查监测成果与管理界线的差异。将调查监测成果作为了解和掌握各类资源分布现状的基础依据，参考划定林地、草地、湿地等部门管理界线，但不作为确定林地、草地、湿地等部门管理界线的唯一依据。同时，综合考虑地类来源的合理性、合法性，以及适宜的土地利用方向，统筹开展林地、草地、湿地等部门管理界线的划定工作，将林地、草地、湿地等部门管理界线相对固化，并根据建设项目用地和各级政府对土地利用的调整规划，及时更新管理界线，为地方林草管理部门开展资源监管、违法用地执法等提供依据，避免因调查监测数据变化导致的执法依据不充分或无法执法的问题。

4 结语

森林资源数据管理和更新是林草部门开展森林资源监管的基础依据，在统一调查监测体系的要求下，科学有效开展森林资源数据管理和更新工作，使调查更新成果能够在监管工作中真正发挥作用，避免监管困难，十分重要。本文简要介绍了森林资源数据库的现状及更新模式，对目前在管理和更新中存在的地类不一致、调查监测体系差异、数据精度差异、新划入林地和国家级公益林管理问题进行了详细剖析，并针对上述问题在优化技术标准，完善调查体系，统一数据精度，增加林权单位，明确管理界线等方面提出了对策和建议，为林草管理部门进一步做好森林资源数据管理和更新工作，实现科学准确资源监管提供了一定参考。