甘肃省中药饮片产业政策环境与发展现状分析*

苏雨楠，冯 帅，李雨佩，张梦倩，柳 童，董 晖，罗 臻

（兰州大学药学院，甘肃 兰州 730000）

中药饮片产业是中医药产业的重要组成部分，具有承上启下的作用，链接着中药材生产经营与中成药、中药提取物、中药保健品等中药产品的生产和中医临床用药［1］。甘肃省中药资源丰富［2］，区位优势较好，产业扶持政策有力，具有发展中药饮片产业的良好基础，但存在产业集中度较低，资金投入不足，创新能力较弱，产业现状不清等问题。本研究中从政策工具视角分析了甘肃中药饮片产业的发展政策特点，通过问卷调研产业发展现状，提出促进产业高质量发展的建议，以促进中药饮片产业的高质量发展。现报道如下。

1 研究方法

1.1 基于政策工具视角的政策分析法

选取甘肃省人民政府门户、药品监督管理局、卫生健康委员会（中医药管理局）、发展和改革委员会、工业和信息化厅、科学技术厅、商务厅、林业和草原局、农业农村厅等官方网站公开发布的中药饮片产业相关政策性文件。筛选政策原则：发文时限为2016 年1 月1 日至2022 年12 月31 日；公开发布的甘肃省省级层面政策性文件；政策内容中至少有1 条以中药饮片为主体。根据ROTHWELL 等［3］的政策研究模型，将纳入政策分为供给型、环境型和需求型政策。不同类型政策对中药饮片产业高质量发展的效力见图1。

图1 不同政策工具中药饮片对产业高质量发展的效力Fig.1 Effectiveness of different policy tools on the high-quality development of Chinese herbal pieces industry

1.2 问卷调研法

建立包括二级指标体系的调研问卷，衡量甘肃省中药饮片产业高质量发展的现状，其中一级指标6 个，二级指标36 个，详见表1。主要生产、经营数据设置为2019 年至2021 年。截至2021 年12 月，甘肃省中药饮片企业共110家，其中正常生产经营的企业75家。本问卷调研面向正常生产经营企业发放，发放调研问卷75份，回收64份，其中4家因不符合药品生产质量管理规范（GMP）要求不纳入研究，实际回收60份，有效回收率为80.00%。

表1 甘肃省中药饮片产业高质量发展调研问卷指标Tab.1 Indicators of the research questionnaire on the high-quality development of Chinese herbal pieces industry in Gansu Province

2 政策环境分析

2.1 政策基本情况

共发布37 份政策法规，细分为133 条政策。发文机关方面，共20 个机关单位参与了甘肃省中药饮片产业相关政策法规的发布，其中甘肃省人民政府办公厅参与发布数量最多（16份）；发布时间方面，2021年发布政策法规最多（11份），其次为2016年（7份）。详见表2。

表2 2016年至2022年甘肃省中药饮片产业政策规划Tab.2 Policy plans related to Chinese herbal pieces industry in Gansu Province from 2016 to 2022

2.2 甘肃省中药饮片产业政策应用情况

环境型政策工具：环境型政策工具使用最频繁（58.65%）。其中，配方颗粒管理应用最多（42 条），其次是饮片质量监管（16 条）；政策制度建立、医保优惠政策作为有力的环境型政策工具被频繁使用，分别有11 条和9条。详见表3。但甘肃中药饮片产业发展相关政策缺少顶层设计与规划，环境型政策分布较分散，缺少中药饮片产业发展专项规划。

表3 甘肃省中药饮片产业政策工具含义与分布（n=133）Tab.3 Meaning and distribution of relevant policy tools for Chinese herbal pieces industry in Gansu Province（n=133）

供给型政策工具：供给型政策工具排第2 位（25.57%）。其中，基础设施建设和技术研发工具的应用相对较多，分别有17条和14条。2020年至2021年，甘肃省药品监督管理局先后发布9 批省级中药炮制技术标准。但供给型政策中资金支持与人才培养工具应用较少，未能为中药饮片产业的高质量发展提供全面支持。究其原因，一是甘肃省经济发展在全国相对落后，不能给予较多财政支持；二是纳入政策文件与中药饮片直接相关，中药饮片产业相关人才培养可能在中医药产业相关政策法规中提及，而在中药饮片产业相关政策法规中较少出现。

需求型政策工具：需求型政策工具数量最少（15.79%），其中拉动国内需求的17 条，海外销售渠道的有4条。甘肃省政府相关部门主要应用拉动国内需求工具，但对拓宽海外销售渠道应用较少。究其原因，一是相关理论不足，对海外市场开拓的相关研究项目较少；二是相关实践不足，省内中药饮片企业海外市场开拓成功案例较少，海外渠道开拓未成体系。

3 发展现状分析

3.1 基本情况

甘肃省中药饮片产业集中度较低，缺乏大型龙头企业。纳入研究的60 家企业中，定西市24 家，兰州市、陇南市各6 家，天水市5 家，张掖市4 家，武威市和庆阳市各3 家，白银市、临夏回族自治州、酒泉市各2 家，金昌市、平凉市、甘南藏族自治州各1 家；资产规模超过2 000 万元的企业有46 家，基本形成了以定西市为中心向周边辐射的中药饮片产业布局。

3.2 生产情况

甘肃中药饮片产业生产情况较好，市场抽验合格率较高。2021 年，甘肃省中药饮片产业市场抽验合格率为99.82%，高于国家中药饮片抽验合格率的97.00%。60 家企业2019 年至2021 年的中药饮片市场抽验合格率均稳定在99%左右，70%的企业抽验合格率均为100.00%。

中药饮片产业产量与产值逐年上升，增长率较高。由图2 可见，60 家企业2021 年的产量达46 703.27 吨，产值达191 280.90 万元；较2019 年产量增长了41.40%，产值增长了26.61%。究其原因，受新冠疫情影响，中药饮片的市场需求量总体上涨；同时，随着国家对中医药传承与创新发展的重视，人民群众对中医药服务的需求增长，中药饮片的需求量也随之增加。

图2 2019年至2021年甘肃省中药饮片产量与产值Fig.2 Output and output value of Chinese herbal pieces industry in Gansu Province from 2019 to 2021

中药饮片生产原料来源较单一，企业对中药材生产基地利用不足。60 家企业中，超1/2 的企业仅靠单一的途径购进原料，16 家（26.67%）企业有3 种原料来源途径，43 家（71.67%）企业选择中药材种植户为原料供应商。60 家企业中，39 家（65.00%）企业已建设中药材生产基地，仅27 家（45.00%）以中药材生产基地作为原料供应渠道，主要原因为部分企业中药材生产基地还未建成或未持续生产经营。

3.3 经营情况

甘肃省中药饮片产业主营业务收入与缴税额波动较大。主营业务收入从2019 年的274 278.82 万元升至2021 年的291 456.15 万元，增长率为6.26%，但2020 年的主营业务收入为264 545.89 万元，有所下降；2021年缴税额为8 675.61万元，较2020年的8 464.71万元有所回升，但较2019 年的10 542.10 万元下降较多，增长率为-17.71%。新冠疫情期间，部分小微型企业生产活动停止，但中药饮片的总体市场需求扩大，主营业务收入增多，由于国家实施了减税降费政策［4］，因此缴税额下降较多。2019年至2021年，某家饮片企业因内部业务重组调整，主营业务收入和缴税额大幅下降，增长率分别为-83.92%和-84.64%，由于该企业资产规模在调研的60家企业中排名第2，故对产业整体调研结果影响较大。

甘肃省中药饮片产业利润总额呈下降趋势，利润率逐年上升，部分企业的利润总额为负值。由图3可见，2021 年的利润总额为19 022.50 万元，较2019 年增长-19.37%，但平均利润率呈逐年上升趋势，2021 年达5.27%。2019 年至2021 年，调查问卷中有效填写利润总额与平均利润率的56 家企业中，16 家企业的利润总额为负值。其中，6 家企业2019 年至2021 年的利润总额均为负值。究其原因，一是中药材价格逐年上涨，成本增加，多数企业为小微型企业，规模较小，销售渠道较单一，市场竞争力不足；二是中药饮片产品科技含量较少，产品附加值较低，利润相对中成药、化学药品较低。

图3 2019年至2021年甘肃省中药饮片产业利润总额与平均利润率Fig.3 Total profit and average profitability of Chinese herbal pieces industry in Gansu Province from 2019 to 2021

多数企业中药饮片销售网络布局覆盖全国，少数企业仅在省内销售，国际市场薄弱，销售渠道较单一。60家企业中，有19家企业销售网络仅限于甘肃省，且企业出口销售较薄弱，2019 年至2021 年仅2 家企业进行了出口贸易。甘肃省中药饮片企业的销售渠道以中药饮片批发企业、医疗机构、零售药店、制药企业为主，且渠道均匀分布。调研结果显示，56.67%的中药饮片企业仅有1 种销售渠道，仅有33.33%的企业省有3 种以上的销售渠道。究其原因，一是甘肃省生产的中药饮片并未直接出口，而是销售到省外再由省外企业出口；二是甘肃省中药饮片产业国际市场开拓能力不足，企业实力相对较弱，与海外企业签约的成功率较低。

甘肃省中药饮片产业品牌创建整体不足，大部分企业并未建立企业品牌。调研结果显示，60 家企业中有6 个国家级品牌、12 个省级品牌、5 个行业协会品牌及2 个市级品牌，集中分布于20 家企业中。其中，1 家企业拥有5 个品牌，而66.67%的企业未建立品牌。究其原因，一是企业的品牌意识较薄弱，未将品牌建设纳入发展规划；二是文化建设不足，不能较好地支撑品牌建设；三是大部分企业整体规模较小，不具备建设企业品牌的能力。

甘肃省中药饮片产业主要生产销售的品种以道地药材为主，以特色中药饮片品种为补充，饮片品种呈多样性。60 家企业中，2021 年产量与销售收入均排名前5的中药饮片品种分别为黄芪、党参、当归、甘草、大黄，均为甘肃省大宗道地药材饮片，其中黄芪饮片以9 029.50 吨的产量与269 005.69 万元的销售收入位列第1。详见图4。

图4 甘肃省中药饮片产业2021年产量与销售收入排前5品种Fig.4 Top five varieties in output and sale amownt of Chinese herbal pieces industry in Gansu Province in 2021

3.4 技术创新与产品研发情况

60家企业中，高新技术企业25家，国家级专精特新企业3 家，省级“专精特新”企业9 家；拥有国家级技术创新平台1 个，省级技术创新平台18 个，市级技术创新平台18 个，企业自主技术创新平台2 个。但超1/2 的企业未与高校及科研机构合作，产学研用结合不足；产业整体研发投入较少，35.19%的企业2019 年至2021 年研发投入为零，但总体研发投入经费和投入强度逐年提升，2021年为1.93%，但仍低于2021年我国医药制造业研发投入强度的3.19%［5］。

甘肃省中药饮片产业专利类型以实用新型专利为主，专利分布领域以设备为主。60 家企业拥有的专利集中分布在35 家企业。401 项专利中69.58%为实用新型专利，22.44%为发明专利，7.98%为外观设计专利；专利分布领域方面，甘肃省中药饮片产业专利主要分布领域为设备（78.83%），其次为工艺（9.77%）、技术（6.84%）、新产品（4.23%）、其他（0.33%）。究其原因，一是甘肃省中药饮片企业多以提高产能和产品质量为目的进行相关科研活动，产品相关的科研创新成果较少；二是中药饮片产品本身创新空间较小，创新活动开展较困难。

3.5 人才培养情况

由图5 可见，2019 年至2021 年甘肃省中药饮片产业相关从业人数增长缓慢，绝大多数企业未达到大中型企业规模；企业营销人员数量增长缓慢，无法满足产业发展需求。2021 年，甘肃省中药饮片产业从业人员3 317 人，较2019 年增长10.35%；营销人员617 人，较2019 年增长28.27%。调研数据显示，2021 年从业人员2 648 人（79.83%）为大学专科及以下学历；4 人为正高级职称，22人为高级职称，502人为其他职称（中级职称、初级职称及执业中药师），占从业人员的15.92%。究其原因，一是由于成本因素，中药饮片企业所需人才多为专科及以下学历的专业技术人才；二是由于地理位置、工资待遇等因素难以引进本科以上学历的专业人才，且人才流失严重。

图5 2019年至2021年甘肃省中药饮片产业从业与营销人员数量Fig.5 Number of employees and marketing personnel in Chinese herbal pieces industry in Gansu Province from 2019 to 2021

4 建议

目前，甘肃省中药饮片产业政策中，环境型政策工具的应用频繁且全面，但政策分布较为分散，缺乏针对性强的专项政策规划；供给型、需求型政策工具应用不足。中药饮片产业基本形成了以甘肃省定西市为中心向周边辐射的产业布局；2019 年至2021 年，甘肃省中药饮片产业产量、产值、利润率和产品质量均有所提升；在产业集中度、海外销售渠道拓展、龙头企业培育、品牌创建、产学研用衔接、人力资源等方面仍存在短板。

为促进甘肃省中药饮片产业的高质量发展，提出如下6 个方面的建议。1）强化中药饮片产业顶层设计。建立并完善促进中药饮片产业高质量发展的政策体系，制订实施中药饮片产业高质量发展规划，建立并完善甘肃省道地大宗中药材及饮片的质量标准体系，加大中药饮片产业资金扶持等。2）优化中药饮片产业布局［6］。重点围绕甘肃省定西市产业特色集聚区，综合考虑气候、地理环境和经济学因素，优化中药材良种繁育种植基地、中药饮片加工集聚区、中药饮片仓储物流交易市场等布局，培育龙头骨干企业［7］，促进甘肃省中药饮片产业的合理分工，发挥甘肃省各区域的特色优势。3）完善中药饮片生产规范。提高生产效能和增强产品质量是实现甘肃省中药饮片产业高质量发展的重要途径。建立中药材供应商评价体系［8］，推进中药饮片生产技术创新［9］，引进先进的生产设备，建立中药饮片生产规范，提高中药饮片质量标准，提高中药饮片质量检验检测能力，建立中药饮片质量追溯体系，建立现代化的中药饮片仓储设施［10］等，加强中药饮片生产规范，降低生产成本［11］。4）增强中药饮片生产企业经营能力。培育区域优势品牌，打造中药饮片企业知名品牌，促进区域品牌和企业品牌联动发展［12］，拓展中药饮片市场销售网络，开拓中药饮片海外市场［13］，提升中药饮片市场信息获取能力，制订中药饮片新型营销策略，提升甘肃省中药饮片市场竞争力。5）提升技术创新与产品研发水平。深入研究炮制原理，依托甘肃省科研院所，推进产学研用紧密合作，提升甘肃省道地大宗中药饮片炮制技术标准，实现成果转化，推动甘肃省道地大宗中药饮片炮制的智能化、信息化发展。6）培育并壮大中药饮片人才队伍。开展产业人才需求调研，建立企业和院校的合作机制，建立人才培养体系［14］，提高福利待遇，培育吸引省内外人才投身中药饮片产业，重点加强炮制技艺传承创新、市场营销等高质量人才队伍建设。