破解物流“用地贵”“用地难”难题为现代物流提质增效降本提供基础保障

刘文华　董欣垒

物流项目用地需求大、投资回收期长、空间合理布局要求高，是实施物流集约化规模化网络化运作的核心载体，是加快全链条设施衔接、标准统一、信息互联进而推动物流体系性提质增效降本的主场景和基础，具有典型的公共性、基础性特征，因此，其用地需要予以基本保障并确保空间布局的合理性。近年来，我国物流用地保障环境有了明显改善，但部分地区、部分领域物流“用地贵”“用地难”“用地边缘化”等问题仍长期存在，制约物流提质增效降本动能释放，也降低了多年来政府着力推动物流降本的政策获得感。近期，国家发展改革委综合运输研究所人员配合委经贸司围绕物流提质增效降本存在问题、面临难点堵点等，赴河北、浙江、安徽等地实地调研，深入了解各地物流发展土地要素保障等一手情况，针对性地提出相关政策措施意见。

一、物流企业“用地贵”“用地难”“用地边缘化”问题突出

专题调研及实地考察发现，尽管大部分地方积极贯彻落实重大物流基础设施等项目用地的保障要求，严格执行物流企业大宗商品仓储设施用地城镇土地使用税优惠政策，不断完善物流用地要素供给环境，但部分地区尤其是东部发达地区物流用地要素供给普遍不足问题突出。

（一）物流“用地贵”

一是以亩均税收考核物流用地要求高。许多地方忽略物流设施项目占地面积大、单位产出绩效低、外部正效益大的特点，普适性参照工业用地的用地指标——亩均税收考核物流企业，抬高物流企业用地成本。如东部地区部分地市物流供地亩均税收要求分别达到50万元/亩或30万元/亩，远超物流企业园区类项目亩均税收（据测算，近年来规上物流企业亩均税收不足10万元）实际水平，大幅度增加物流企业用地成本。二是部分减税政策执行不力，一定程度推高成本。部分地区在执行物流企业大宗商品仓储设施用地城镇土地使用税优惠政策等时，在储存物资种类、企业工商登记、企业责任能力等方面认定享受政策条件规定模糊、标准不一，影响政策执行力度和物流企业政策获得感。

（二）物流“用地难”

一是物流用地出让少。受制于物流用地土地出让收入低、亩均税收产出少等，部分地区落实物流用地保障方面积极性不强。以东部地区某市为例，2021—2022年，全市累计出让38宗工矿仓储用地，总面积仅884亩，不到其全市工业用地的百分之五、建设用地的千分之五，平均出让面积不足25亩/宗。二是物流用地整合难。铁路专用线、货运场站等用地利用统筹均不属于地方事权，地方开展基于铁路物流运作的资源整合时，面临掣肘。此外，既有物流用地分散且规模较小，具有整合性质的规模用地较难获取，不利于公共性、集成性资源整合。以上述东部地区某市为例，物流园区或枢纽规模多数仅占地100—200亩，至多占地500—600亩，且周边发展空间已受限。

（三）物流用地“边缘化”

一是物流用地稳定性差。随着城市产业发展建设，物流作为非核心功能其用地不断外迁，物流用地稳定性也难以得到相应保障，同时额外增加搬迁以及后续运营成本。二是既有制造、商贸领域社会需求释放不足。既有制造企业、商贸企业自建仓储设施等比例过高，一定程度增加物流企业拿地难度。以东部地区某市为例，对重点工商企業调研显示，拥有自建仓储企业占到90.3%，规上企业更倾向且未来仍希望自建仓库、自行管理，因其更能满足亩均税收要求拿地，挤占物流企业用地空间。三是低价竞争易造成“劣币驱逐良币”现象。部分地区部分企业利用不符合规定的民房等改造成简易仓储满足市场低价竞争需求，易造成“劣币驱逐良币”现象，造成物流企业用地恶性竞争，难以获得合理收益。

二、用地保障不足制约物流提质增效降本动能释放

（一）影响重大物流基础设施规模化网络化布局，一定程度上制约物流体系性降本

主要表现在，部分地区无法有效有力保障国家物流枢纽、国家骨干冷链物流基地、国家级示范物流园区、城郊大仓基地等重大物流基础设施用地，影响物流资源在此基础上开展要素规模化集聚整合，减缓在全国形成“通道+枢纽+网络”现代物流运行体系步伐，不利于系统性提质增效降本，也降低了国家层面降低物流成本政策的企业获得感。以东部地区某市为例，2018年12月，《国家物流枢纽布局和建设规划》规划其布局建设陆港型、空港型、生产服务型、商贸服务型等4个类型国家物流枢纽，2021年12月，《国家骨干冷链物流基地建设实施方案》规划其布局建设国家骨干冷链物流基地。但截至目前，仅一个类型国家物流枢纽纳入年度建设名单，进度明显滞后。

（二）阻碍社会需求释放，影响更大范围更具规模的资源整合

主要表现在，既有部分地区片面强调亩均税收考核，客观上增加工业企业自建仓储用地的意愿和能力，也使得社会物流需求释放不足，导致物流企业难以在更大范围、以更具规模的形式实施资源整合和供应链集成，影响物流网络规模经济效益的产生，也在一定程度上增加了物流用地集成整合难度，造成物流基础设施布局与工业产能、流通消费等布局适配性不强，既不利于物流业系统性降本，也不利于产业通过供应链服务外包获得成本效率优势和实施制造业服务化转型升级，打造现代化产业体系。

三、保障和优化物流土地要素供给的政策建议

（一）强化土地要素保障政策措施引导

一是引导地方保障合理物流用地需求。建议发展改革委纠偏各地单纯参照工业用地亩均税收指标考核物流企业的典型做法，从更好发挥现代物流在促经济、保民生、强韧性等方面的综合和潜在价值角度，引导地方政府研究制定物流用地保障措施，在城市用地分类与规划建设用地标准中，明确物流仓储用地最低比例要求，保障物流用地合理需求。探索实施以大宗物资仓储实际业务发生为标准，统一物流企业大宗商品仓储设施用地城镇土地使用税优惠政策享用条件，增强企业降本政策获得感。规范不正当物流用地市场竞争行为，营造良好政策保障环境。二是优先保障重大物流基础设施用地。建议发展改革委加强与自然资源等部门衔接，加大重大物流基础设施用地要素保障，探索将国家物流枢纽、国家骨干冷链物流基地、国家级示范物流园区、城郊大仓基地等重大物流基础设施项目用地统筹纳入国家重大项目用地土地指标管理范畴，优先保障用地。

（二）推动物流业与产业深度融合，推动既有产业释放土地要素资源

一是供给方面，强化物流企业一体化服务能力提升。建议发展改革委持续深化物流业与制造业、商贸业融合，围绕重大物流基础设施，集约节约利用土地，培育发展以资源整合和供应链集成为特征的物流解决方案，创新服务区域经济产业的供应链集成模式，推动制造、商贸企业由简单运输外包向运输、仓储、分销等一体的供应链集成外包模式转变，释放土地要素资源。引导地方制定相关鼓励政策，对承接制造、商贸一体化物流业务的物流企业，对符合税收减免条件的，应予及时兑现；有资金需求的，择优推荐给有关银行提供政策性贷款支持。二是需求方面，引导地方制定工商企业物流需求外包的鼓励性支持政策。探索以物流供应链方案为依托，支持符合条件企业将物流资产从主业中分离出来，成立独资或合资法人企业或整体转让，推进内部物流社会化。鼓勵钢铁、化工、能源、装备制造、粮食加工等领域自营物流比重较高企业，加快内部物流资源整合、流程优化，推动物流业务分离外包。三是供需匹配方面，推动现代物流与生产力布局高效合理适配。加快物流基础设施布局高效适配生产、消费布局，在重大生产力布局中把物流综合成本和支撑能力作为重要评估条件，推动产业布局与重大物流基础设施建设一体规划、同步推进，创新“重大物流基础设施+产业集群”协同发展模式，从根本上降低全社会物流网络运行成本。

（三）激发地方积极性，提升物流用地价值创造能力

一是破除铁路领域用地制度性屏障。建议统筹发改、自然资源、生态环境、铁路等部门，综合解决铁路生产经营性划拨土地性质制约与其他交通运输方式设施设备高效衔接、经营效率效益低下等问题，推动铁路与其他交通运输方式接取“最先一公里”、送达“最后一公里”设施设备顺畅衔接，探索推进铁路物流场站设施用地分层立体开发，为地方更好利用铁路专用线、货运场站等资源，开展基于铁路规模化物流运作的资源整合创造条件。二是推动部门管理和地方协同发展，增强物流用地新价值。建议发展改革委围绕布局建设国家物流枢纽、国家骨干冷链物流基地、国家级示范物流园区、城郊大仓基地等重大物流基础设施项目，引导地方推进交通设施、物流枢纽、产业功能区的一体化建设运营，加快谋划推进国家物流枢纽经济区等工作，强化物流与区域现代产业链供应链和制造、商贸、信息、金融等产业联动，大力发展枢纽经济，从根本上增强物流项目亩均产值和效益，形成区域经济发展新动能，激发地方参与积极性。

（作者单位：中国宏观经济研究院运输所）