我国基层安全生产治理体系和治理能力现代化建设实现路径思考

大连船舶重工集团有限公司 林茂盛 王之楠 辽宁省安全科学研究院 李蓉华 张静波 王可心｜文

当前，全面提升安全生产治理体系和治理能力是我国安全生产工作的主要目标。街道的安全生产监管工作作为基层工作的重要一环，对于提升整体安全生产治理体系和治理能力至关重要。

本文从多维度、多视角、多层次入手，深入分析基层安全生产治理体系和治理能力建设的实现路径，希望能够为各街道开展安全生产工作提供参考借鉴。

基层安全生产治理面临的主要问题

人员结构较复杂 专业能力不足

笔者通过对于一些乡镇、街道的调研发现，目前基层安全监管人员方面主要存在以下3 方面问题：

一是监管人员组成复杂。对于街道一级来说，一方面近年来所承担的任务和工作越来越重，而另一方面编制人员招录受限，有条件的单位只能通过招录临时人员的方式进行补充。各街道所招录的临时人员有的是劳务派遣方式、有的是临时用工方式、有的是网格员或社区工作者。

二是乡镇、街道的监管人员普遍年龄较大，对新时代下的安全生产工作知之甚少，难以适应安全生产形势的不断发展和变化，且专业能力普遍较低。

三是监管人员不稳定。对于乡镇、街道而言，一方面，具有编制的人员往往会按照内部管理，经常性调岗和轮换；另一方面，临时聘任参与安全监管工作的人员，流动性也比较大，由此导致了监管队伍整体不稳定。

缺乏执法权限 监管威慑力弱

《中华人民共和国安全生产法》第九条规定：“乡镇人民政府和街道办事处，以及开发区、工业园区、港区、风景区等应当明确负责安全生产监督管理的有关工作机构及其职责，加强安全生产监管力量建设，按照职责对本行政区域或者管理区域内生产经营单位安全生产状况进行监督检查，协助人民政府有关部门或者按照授权依法履行安全生产监督管理职责”，明确了乡镇、街道需对企业开展监督检查，也对授权问题进行了明确。

然而目前很多地区委托执法仍难以推进，这就导致乡镇、街道只能开展监督检查，但不能对违法行为进行执法，对于企业来说，难以形成有力震慑。在基层实践中，很多企业在落实乡镇、街道的整改要求时推诿扯皮，导致很多隐患迟迟难以整改。

责任体系不完善 职责不实不清

近年来，我国曾发生多起重大或特别重大事故，笔者根据查阅《湖南长沙“4·29”特别重大居民自建房倒塌事故调查报告》《湖北省十堰市张湾区艳湖社区集贸市场“6·13”重大燃气爆炸事故调查报告》等发现，街道层面存在的属地责任落实不到位等问题，都被列入了事故调查报告之中。究其根本其实是街道、乡镇责任体系不健全，没有对安全生产责任进行划分，导致各部门安全监管职责履行不到位。无论是责任，还是职责，一旦不实不清，就很容易会造成安全监管的缺位。

制度机制难落实 监管工作不规范

区县应急管理部门是安全生产执法的主要机构，一般都具有比较完善的运行制度和机制，但承担任务较重，对于很多具体工作，往往会部署给辖区内的各乡镇、街道来做。然而，在实践中，乡镇、街道通常仅有几个人负责开展安全生产监督管理工作，缺乏人员、资金、制度等基础保障，特别是大多乡镇、街道工作缺乏规范性，往往“自成一派”，缺少相关工作制度和机制，工作不系统且杂乱无章，有时甚至为了完成任务“眉毛胡子一把抓”，导致工作完成质量不高，完成效果一般。从这个角度来看，现阶段乡镇、街道的安全监管工作仍然较为落后，与安全生产治理能力和治理能力现代化的目标仍存在一定差距。

基层安全生产治理体系和治理能力现代化构建思考

科学配置基层监管人员

目前，对于专职消防队伍建设，已经有部分地方出台了相关建设标准或是意见，对消防站或是消防队人员等方面做出了详细的规定，无论是对人员数量配置，还是对装备配置都有具体的标准，以及明确的规定。

对此，各地区在推动应急管理综合行政执法改革的过程中，可借鉴消防队伍建设的相关标准，推动乡镇、街道的监管人员建设，按照企业数量、辖区面积、重点行业领域企业情况等指标，合理计算出乡镇、街道安全生产监管人员的需求数量，统一本省市基层监管人员的建设数量标准，帮助基层解决监管人员少、专业性低、流动性高等难题。

构建权责一致的责任体系

对于基层来说，“权、责不对等”的问题可以说普遍且长期存在。对此，一方面区县级应急管理部门应指导乡镇、街道建立权责清单，同时研究规范委托执法方式，明确权利和责任，确保步调一致。另一方面，对于乡镇、街道来说，则应按照权责清单，构建完备的责任体系，推动建立本单位党委、政府、安委会及其成员单位、党政主要负责人、分管负责人、安全监管机构、村（社区）信息员等职责清单，通过各乡镇、街道照单履职、照单负责、照单工作，从而避免大包大揽、不抓不管、懈怠懒散等现象发生。

推动建立规范化监管模式

对于各乡镇、街道而言，在开展安全生产日常监督检查和管理工作时，应参照上级区县应急管理部门监管模式，逐步提升监管能力和监管质量，衔接应急管理综合行政执法改革，推动基层监管更规模化、正规化、规范化。例如：可通过编制安全生产执法指南，制定年度执法检查计划，规范基层应急管理部门检查权限、执法程序、检查流程等方式，不断规范执法行为。

通过制度机制向末端发力

根据安全生产执法监管情况，各乡镇、街道可通过建立健全安全生产制度体系，强化运行机制保障。

第一，各乡镇、街道应着力完善相关制度，具体包括基层安全生产会议制度，监督检查和隐患排查制度，宣传教育培训制度，安全生产告知、承诺、报告制度，安全生产值班制度，收发文件制度，安全生产信息、台账和档案管理制度，生产安全事故报告和应急处置制度，安全生产应急管理制度等。

第二，机制方面则较为灵活，各乡镇、街道可从安委会层面考量，围绕安委会实体化运行，研究建立季度会议、定期调度、联合检查等机制。

总之，各乡镇、街道应通过制度和机制的建立，最大程度提升基层安全生产治理能力。

争取保障措施向基层倾斜

乡镇、街道作为监管工作的最基层单位，是整个监管链条中最重要的一环，各级政府应着重加强对其的保障措施。尤其是从国家层面，应给予一定的政策支持，从而解决基层监管能力弱、安全生产基础薄弱等突出问题。具体来说，包括4方面：一是人员招录方面，应通过明确建立站队规模和人员编制数量，不断提升安全生产专业人员比例。二是执法保障方面，应给予一定法律权限，同时保障执法用车和执法装备等。三是在技术指导方面，应加大对基层监管人员的培训和教育，对安全生产相关技术进行帮扶。四是在资金支持保障方面，每年应给予一定的资金预算，用于隐患排查、宣传教育等工作，保障其基本运行。

小结

当前，我国正在全面推行应急管理综合行政执法改革，通过改革来加强和规范各级应急管理部门安全生产监管工作，从而实现安全生产治理体系和治理能力现代化。在改革进程中，从基层人员配置、责任体系、规范监管、健全制度、加大保障几个维度加强乡镇、街道安全生产监管建设，可以更好地促进我国安全生产监管水平的全面提升，进而为实现治理体系和治理能力现代化发展目标奠定基础。