中国粮食安全：内涵、挑战和对策建议

云中马

摘 要：粮食安全既是“推进国家安全体系和能力现代化”的战略基础，也是中国农业发展的压舱石［1］。从古至今，粮食对于一个国家生存和发展都极为重要。在外部风险、挑战以及内部问题并存的背景下，中国粮食安全问题愈发严峻，成为学者们研究的重点。基于党的二十大报告中提出的“推进国家安全体系和能力现代化”战略指导下，来阐释中国粮食安全的新内涵，研究粮食安全面临的新挑战，同时提出现阶段解决粮食安全问题的对策建议［2］。

关键词：中国粮食安全；国家安全体系；能力现代化

中图分类号：C934文献标识码：Ａ文章编号：１００９ — ２２３４（２０24）01 — ００05 — ０7

一、引言

习近平总书记在党的二十大报告中强调“推进国家安全体系和能力现代化”，说明迈入新征程阶段的中国对国家安全的要求达到一个新阶段。粮食安全是国家安全的重要基础［5］，也是国家安全体系的重要组成部分（见图1）。从2020年开始，世界粮食生产接连受到新冠疫情、俄乌冲突、恶劣的气候变化等多重因素的持续影响［7］，导致全球粮食供给前景不容乐观，而中国作为人口大国，自然要保证粮食的有效供应，保证粮食安全是今后党和国家工作的重中之重［6］。

二、基于“推进国家安全体系和能力现代化”战略视角下中国粮食安全的内涵

（一）粮食安全的内涵

粮食既是国家经济发展的物质基础，也是人民生存的重要保障。早在20世纪70年代初期，国际上就提出了“粮食安全”这个概念。而随着世界经济水平的发展，到了20世纪80年代初期，联合国粮农组织对“粮食安全”的定义进行了修改，改为“所有的人在任意时间都能通过支付的手段来获取足够、健康、干净和有营养的粮食，从而保证其可以健康的生活”［3］。

2021年尽管受到新冠疫情的影响，在党和人民的团结奋斗、齐心协力下，中国粮食生产实现了连续第18次丰收，同时这也是总产量超过1.3万亿斤的第七个年头，粮食生产呈现出稳定的状态。我国人民对粮食的需求已经不局限于吃饱、吃好，而是追求更高级的享受。粮食安全的内涵自然也会随着人民需求的变化而发生改变，主要矛盾表现为高质量粮食的供给不平衡和不充分，因此，粮食安全需要实现治理体系和治理能力的现代化，为实现中国式现代化奠定基础。

（二）“国家安全体系和能力现代化”所包含中国粮食安全的新内涵

在当今国际局势愈发纷繁复杂的情况下，习近平总书记在党的二十大报告中提出要“推进国家安全体系和能力现代化”，这是党和国家根据国际国内的客观实际情况而作出的正确决定［21］，也是国家和人民享受更加高质量生活水平的重要保障。“推进国家安全体系和能力现代化”其内涵是在保证国家安全、社会稳定的情况下来建设平安中国［23］。而粮食安全恰恰是国家和社会稳定的基础，在国家安全体系中发挥着中流砥柱的作用。所以要将粮食安全的内涵置于“国家安全体系和能力现代化”这个更大的视野中来进行论述。

1.以大食物观保障中国粮食安全

在中国粮食安全面临新形势的大环境下，大食物观的提出，成为中国粮食安全体系的重要内容。习近平总书记在2022年指出要树立大食物观［4］，以满足中国人民更加多样化的食物需求［15］。由此得出结论，传统粮食安全内涵的外延得到扩展，从传统的粮食安全向食物安全转变，不光要保证总量安全，更要注重质量安全，这也与世界上粮食安全的概念愈加契合，从更广的视角来研究、保证粮食安全。

首先，中国人民饮食结构发展多元化以满足享受更加优质的社会生活需要，这就要以“大食物观”为战略支撑［26］。几千年来，中国人民的传统主食有水稻、小麦、玉米等，但随着经济的发展和人民生活水平的提高，“食物”这个词的含义已经外延至包括肉类、乳制品、蔬菜、水果等，饮食种类更加多样化。在这种形势下，通过“大食物观”战略来保障人民的饮食需要，合理膳食，从而保证粮食安全。

其次，中国自然资源丰富，为推进“大食物观”提供物质基础。自然环境气候多样化决定了中国人民饮食多样化。而中国丰富的自然资源提供了足够的食物资源，满足了中国人民复杂的饮食需要［27］。

2.粮食安全重心立足中国国内

中国粮食安全作为中国国家安全体系的子集，更多的是立足于国内，激发作为世界农业大国的农业生产力的潜力，在保证满足国内粮食需求的情况下，探索、生产出更加优质、更加安全的粮食［24］。当今世界正经历百年未有的大变局，西方等国家破坏世界稳定并不断和中国制造贸易摩擦和矛盾，因此在今后的国际贸易中，很可能会出现以西方发达国家限制对中国农产品贸易的行为。因此保证粮食安全要立足于国内，要依靠自身力量端牢自己的饭碗，有了粮食安全，中华民族伟大复兴才有物质保障。

3.粮食安全治理现代化

“推进国家安全体系和能力现代化”意味该体系所有部分的现代化，粮食安全治理的现代化自然就提上了日程。首先，粮食安全治理政策专业化［13］。在充分咨询专家、专业团队的基础上，要广泛吸纳人民群众的智慧。通过多方面的信息汇总，来对粮食安全治理政策的合理性和可行性进行验证，最终保证其在中华大地上有序推行。其次，粮食安全治理结构合理化。政府各部门在保障国家粮食安全的过程中需要高度的协作和配合，提高粮食安全治理的效率。其关于粮食安全治理职能划分应当更加清晰、明确，从而更好地推进粮食安全治理现代化。最后，粮食安全治理方法科学化。科学技术因素对于粮食安全治理越来越重要，主要体现在关于粮食信息的收集、粮食的管理系统以及关于粮食信息政务的公开等方面。通过科技赋能粮食安全治理体系，充分发挥技术政治的优势，推进粮食安全治理体系现代化［25］。

三、基于“推进国家安全体系和能力现代化”战略视角下中国粮食安全面临的問题和挑战

随着中国步入社会主义现代化强国建设新征程，所面临的风险和挑战也更加多元。“推进国家安全体系和能力现代化”正是为了应对更加复杂多变的风险和挑战，其中粮食安全乃是重中之重。只有在保证中国粮食安全的前提下，才能更稳地走好中国伟大复兴之路。盡管中国粮食总产量连年增长，但还是遇到以下诸多问题和挑战（详见图2）：

（一）粮食供求失衡及粮食进口增加带来的结构性风险

虽然“十四五”时期中国粮食生产处在一种平稳的状态，粮食总产量也在逐年提升，但是由于中国人口基数大以及生活水平不断提高，对粮食的需求量也与日俱增［20］。显然，中国人民粮食需求量的增长速度已经超过中国自身粮食生产总量的增长速度，平衡被逐渐打破。2021年，我国粮食产量为68285万吨，比2020年增加了1336万吨。从2016年到2021年这五年间，中国粮食总产量增长了3.39%，而近五年来中国人均粮食消耗量增长了10.54%，显然中国粮食总产量的增长速度已经大大低于中国人均粮食消耗量的增速，导致国内粮食供给不能有效满足中国人民与日俱增的粮食需求。中国粮食供求缺口因此增大，粮食供需压力增大，国家粮食安全受到威胁。

中国国内的粮食需求缺口增大自然导致进口粮食总量增加，而粮食出口量从2019年开始逐渐下降（见图3），粮食进出口的比例严重失衡。在进口的粮食品类中，对大豆的依赖程度最高，占总进口量的58.6%，而进口美国大豆数量占总进口大豆数量的33.47%。另外对玉米等品种的粮食进口依赖程度也比较高。这说明我国粮食进口的品种比较单一，粮食进口来源国家也以美洲国家为主。中国对外粮食进口的过度依赖增加了中国粮食安全遭受外部风险影响的几率。在未来，以美国为首的西方国家为了遏制中国发展，极有可能通过粮食这个“关键命脉”来限制中国，这样必然会对中国国家安全带来巨大威胁。

（二）农业基础设施较为落后及土地资源短缺且利用率低

中国农业基础设施仍然较为落后，虽然国家投入了大量资金建设，但后期获得的收益却较低。拿水利设施来说，全国拥有完备的灌溉设施的农田数量不足50%，同时拥有完善的排水设施的农田占比也较低［9］，一旦遭遇旱灾、洪涝等自然灾害，必然会给农业粮食生产带来巨大的损失。据统计，中国粮食生产平均每年因为受到自然灾害的影响损失逾5000万吨［8］。

中国农业发展正处于转型改革时期，在转型升级的过程中暴露出土地资源短缺的问题。中国正在大踏步的迈入现代化，需要大量的土地进行开发。在城市化率越来越高的同时，农村耕地流失的速度也在加快，已经逐渐接近耕地红线。其次，农村耕地的质量也在持续下降。对耕地过度使用化肥和农药——使用质量较差的化肥和农药给土壤造成了严重损害。农村周围的工厂所排出的有害物质也会对粮食种植产生影响。最后，农村人口流失严重导致在农村从事耕作的职业农民越来越少，土地的弃耕率偏高。而农民年龄结构也逐渐向老龄化倾斜，“青壮年”农民占比极低，这很大程度上降低了中国农业粮食的生产能力。

（三）种粮成本逐渐提升并降低农民种粮热情

中国农业经营的主体仍然是小农户，数量达到98%。中国农民的种粮热情和积极性很大程度上受到农业经营所获收益影响。最近五年，虽然粮食价格趋于稳定，但是农业生产成本却是与日俱增，这样使得粮食种植收益逐年减少，损害了种粮农民的利益，降低了种粮农民生产积极性和热情［10］。种粮成本上升主要受到农业生产资料价格、土地成本以及人工成本这三个方面的影响。

1.农业生产资料价格上升

农业生产资料主要包括农药、种子、化肥等要素。化肥由于受到新冠疫情影响减产、国内存量贫乏、原材料价格上涨等因素的联合影响［11］，供求关系发生改变，国内外需求旺盛，因此价格上涨最为显著。化肥是农民种粮的必需品，属于种粮农民的主要支出，化肥价格上涨必然导致种粮农民生产成本上涨，压缩了小农户的种粮收益，使得本就绵薄的收入变得更加微少。

2.土地成本上升

2021年全国范围内很多省种粮土地的租金都有不同程度的增加，大趋势是北方种粮地租大多上涨，而南方各省地租基本保持平衡。就不同种粮土地来说，玉米地的租金涨幅最大，可能与种植玉米农户增多有关。其他种粮土地租金上涨并不明显。

3.人工劳动成本上升

中国粮食收割人工成本总体上呈现出一种每年递增的状态。但不同地区的增长幅度不同，经济发达地区增长幅度一般较大。比如2021年江苏省粮食人工劳动成本提高了大概30%。而湖北省2021年粮食人工成本甚至出现了小幅的下降。

受到以上三个主要方面的影响，使得种粮农民的种粮毛利润与种粮成本差值越来越少，种粮所获收益甚微，这很大程度上打击了小农户的种粮积极性。一些青壮年农民背井离乡去城市打工，农村种粮人口减少进而导致农村土地荒废现象增多，从而影响中国整体粮食产量。

（四）粮食损失与粮食浪费现象严重

粮食损失和粮食浪费对粮食供给体系产生直接的负面影响，对粮食安全造成威胁。在贮存、运输、加工的过程中，粮食都会产生损耗。而在餐桌上，人们主观浪费也导致粮食大量损失。据中国国家粮食和物资储备局统计，中国每年粮食因为贮存、流动和消费损耗超过3500吨［22］。另外，中国城市餐饮行业每年仅饭桌上浪费食物就高达惊人的1800万吨。综上所述，中国每年约有5300万吨粮食因为各种原因被损耗和浪费，这些粮食抵得上1.1亿人1年的口粮，令人感到震惊之余也感到痛心。

中国人民日益美好的生活需要使人们对食物质量要求越来越高，这从某些方面导致了浪费食物的现象日益加重。在未来如不采取有效措施制止，这种浪费趋势会变得更加严重。

（五）极端气候、自然灾害影响粮食供给体系的稳定性

由于生态环境治理滞后，导致全球极端天气逐年增加，给农业生产增加了羁绊。自然灾害的发生会对农业带来致命的打击，会造成粮食大面积的欠收、减产，甚至绝收。根据中国应急管理部发布的2022年前三季度自然灾害情况可以看到，中国自然灾害以洪涝、干旱、风雹、地震和地质灾害为主，台风、低温冷冻和雪灾、沙尘暴、森林草原火灾等也有不同程度发生，农作物受灾面积达到11617千公顷。2022年，受副热带高压偏强偏大和拉尼娜现象等影响，中国平均气温偏高，中东部地区夏季出现1961年以来最强高温过程，造成较为严重干旱灾害。持续的高温少雨，对中国农业生产造成巨大影响。发生频次增多的极端气候和自然灾害已经严重威胁到中国粮食供给体系，中国粮食安全道路又多了一条拦路虎。

四、基于“推进国家安全体系和能力现代化”战略视角下中国粮食安全的对策建议

（一）通过政策和制度改革推进国家粮食安全治理体系和能力现代化

推进粮食安全治理体系和能力现代化需要国家从宏观层面通过政策和制度的手段保证粮食供给体系的正常运行。通过稳定、连续、精准、有效的政策和制度才能更好地保证粮食安全，这主要包括粮食价格政策、粮食进出口限制政策、粮食储备政策［12］。

1.粮食价格政策

粮食价格趋于稳定，种粮成本却逐渐上升，农民种粮动力严重不足。政府需要通过以下几种不同粮食价格政策来提高农民种粮热情。

（1）粮食价格补贴

中国政府应该用市场化政策来加大对种粮农民的粮食价格补贴的力度，调动足够的资金，促使种粮农民收入得到进一步改善，调动种粮农民的积极性，提高粮食产出的数量和质量。

（2）良种补贴

为了更大可能地增加种粮农民收入，与价格补贴政策相配套的还有良种补贴政策。中国政府应当继续加大良种补贴政策力度，以此为杠杆，在全国范围内推动种粮农民种植高质量作物，进一步提高粮食产出质量。

（3）粮食托底收购价格

为了维护种粮农民切身利益，要把底线思维贯穿于粮食价格政策实施的全过程。中国政府在全国范围内运用大数据技术对产粮大区的重要粮食来拟定一个符合其客观价值的价格。即使此种粮食远低于市场价格，政府通过中介企业来对这种粮食进行收购，附带额外支出均由政府承担，这样从根本上降低了农民种粮的风险，切实保障其利益。

2.粮食进出口政策

中国粮食进口量巨大，出口量少，表现为“进多出少”的结构特点。中国每年从国外进口大量粮食，形成依赖性，增大了自身外部风险。

为了应对粮食进口风险，首先，应当控制进口粮食数量过快增长，鼓励和扶植中国国内的相应粮食的种植和高质量发展，增强自身自给自足的能力，从而更好地应对风险。

其次，增加粮食进口来源国数量。中国的大豆、玉米、小麦很大一部分从美国进口，应当增加这些大宗商品进口来源国的数量。通过扩大全球粮食贸易业务范围，渐渐摆脱对世界农业强国粮食的依赖，优化粮食进口通道的多样性。

最后，优化粮食进口风险预警机制。中国政府需要对全球粮食市场进行无时不刻的监视，运用现代化科技手段，比如大数据技术，来分析粮食进口风险，从而准确、合理制定出粮食进口风险规避预案，提高粮食进口的安全性。

3.粮食储备政策

粮食储备政策的核心任务是维护粮食市场的稳定，以达到保证粮食安全的目的。

首先，粮食储备的全过程涉及政府多个部门，需要通过合理的政策将多个部门协同起来办好粮食储备，这样才能提高粮食储备管理的效率。

其次，私人企业、民营企业、农户粮食储存量占总存储量比例很低。政府需要通过财政政策并动用财政资金通过补贴、贷款的形式对各省、市、县（区）的政府部门进行补贴，层层下发至私人企业、农户等手中，鼓励这些企业及农户等进行粮食储备，做到“藏粮于民”，以增强社会面粮食储备能力，提高粮食安全的韧性。

最后，让粮食储备政策保持灵活性。政府需要对粮食市场进行跟踪监管，用大数据技术进行统计分析，当粮食市场出现剧烈震荡时，通过科学“放粮”政策或者“收粮”政策，从宏观上来起到稳定粮食市场的作用。

（二）实现粮食生产供给能力现代化

在中国粮食“进口多，出口少”的大背景下，中国粮食安全的下限取决于中国自身粮食生产供给能力。推进粮食生产供给能力现代化，可以从增加耕地总数并提高耕地质量、增强粮食亩产能力和质量以及加快培养新型现代化农民等方面入手。

1.增加耕地总数并提高耕地质量

中国在坚守18亿亩耕地红线的同时，可以适当增加耕地总数。耕地总数的增加可以大量增加粮食产量，做到“藏粮于地”，提高粮食生产能力［14］。

在增加耕地总数的同时，还应当继续提高耕地质量。首先，加强政策宣传做好种粮农户的思想工作，鼓励他们树立耕地保护观念，走可持续种粮之路。其次，继续推进高标准基本农田建设。优化高标准基本农田布局，增加提升耕地质量的财政投入并运用大数据技术监测耕地质量，同时坚守“五不批准”“六不批报”等原则。只有建设出更多现代化高标准农田，才能逐渐提高中国耕地总体质量。

2.增强粮食亩产能力

（1）科学适度使用化肥

中国化肥使用总量连年增长，导致中国单位农用土地使用化肥量严重超标，降低了农田土地质量。中国政府应当推动化肥科学适度使用，与其他种类肥料混合使用，改变施肥的比例和用量。

比如种粮农民可以在农业科学理论指导下适度使用有机肥和微生物肥料，这样不仅降低了化肥使用比例还能改善种粮地土壤质量，保证粮食作物的健康生长。

（2）提高種粮业抵御自然灾害能力

首先，中国政府可以运用先进的气象卫星技术，来帮助提高农业预防和抵御自然灾害的能力。其次，政府需要继续推动农业基础设施建设，使其逐步完善，从而提升种粮业整体性、系统性抗灾能力。

（3）建设高效能的灌溉系统

中国农业灌溉表现为不均衡、不充分的特点。针对这些问题，政府需要加大对灌溉设施建设的扶持和投入，特别是对有丘陵、山地的中西部地区要重点攻坚，以解决农业灌溉与种粮业之间的矛盾，建成高效的现代化灌溉系统，提高粮食亩产能力。

3.恢复和发展供销社

2022年中央一号文件提出要全面恢复供销社。以重建基层供销社为基础，把小农户和供销薄弱环节作为改革重点，将本地的小农户、种粮大户以及农民合作社吸纳进供销社系统，为他们提供更优质廉价的农资、便利的粮食流通、充足的粮食补贴，从而更好地为种粮农民提供农业社会化服务，以提高其种粮积极性。

（三）树立新型粮食安全观

在大食物观背景下，中国粮食安全不只要在政府政策上下功夫，还要转变政府及人民对待粮食问题的思想态度，让粮食安全观念深入人心［16］。

1.“粮食安全”观念转变

在“推進国家安全体系和能力现代化”背景下，首先，“粮食安全”概念有了新的内涵。新中国成立70多年以来，中国人民在中国共产党领导下已经告别了吃不饱饭的境遇，因此，今后中国人民追求的是更加美好的、以高质量食物为基础的生活。现阶段在制定中国粮食生产预算时，要提前调查国内粮食生产情况、粮食市场环境、粮食产区生态环境、国际粮食市场形势等方面，从而保证独立自主、安全生产、有序流通、科学储备，在满足中国国内基本供求基础之上，通过国内国际双循环来补足人民群众全方位的需求。其次，中国人民饮食条件越来越好，饮食结构已经发生了很大的改变，粗粮、小麦、稻谷等摄入比例一直呈下降趋势，而各种肉类、各种豆制食品、各种蛋类、各种乳制品摄入量大大增加。随着近年来“人造肉”等新新事物的出现，会打破原有人们对“粮食”的定义。

2.推动“粮食安全”观念深入人心

首先，党和政府通过会议精神和政策宣传逐级对种粮农民进行“粮食安全”宣讲，让他们感受到“种粮光荣”，认识到粮食安全对于中国的重要性，调动种粮农民积极性，从而更好地保证粮食生产。

其次，在不同层级学校内开展“粮食安全”宣讲活动也是很有必要的，其中高校宣传应成为重点。高校大学生作为社会消费的生力军，浪费粮食的现象也屡见不鲜。因此，通过在高校内开展爱惜粮食主题的宣传可以很大程度上教导、警示高校学生，减少浪费粮食的现象。比如，笔者的学院就开展了所谓的“粮心计划”活动，同学们都积极参与，起到了不错的效果。

最后，政府公务人员更要深入贯彻学习“粮食安全”现代化内涵，避免和杜绝公务活动过程中浪费粮食、铺张浪费的现象发生。在节约粮食上要起到表率作用，带头减少粮食浪费。

（四）坚决打击破坏粮食安全犯罪

近年来，破坏粮食安全的犯罪逐渐增多。中国粮食安全不仅有内部隐患，也存在外部威胁。对于危害粮食安全的犯罪，中国政府应当做坚决斗争，实行高压政策，重拳惩处不法分子、不法行为。

1.严惩粮食生产犯罪

中国政府依法严惩国内涉及粮食生产犯罪，主要包括生产和售卖假冒低劣农资犯罪活动、非法占用耕地犯罪活动［17］。在涉及农资犯罪中，对于销售假种子等犯罪应当重点查处，无情打击。中国公安部开展的“昆仑2022”行动就取得了非凡战果。

2.严防走私

（1）严防农副产品走私

无论是走私入境还是走私出境农副产品，都会对中国粮食安全产生巨大危害。外来流入的走私粮食会对中国国内粮食市场造成巨大冲击，严重损害种粮农民、粮食收购企业的利益。这要求中国海关、边防对出入境的农副产品必须严格把关，严防农副产品的走私。

（2）严防土壤走私

最近10年，土壤走私案件逐渐增多。比如最近的阿拉山口就查获了3.3吨外来土壤，而在银川空港口、广州珠海水域、深圳湾口等地都曾查获过土壤走私的案件。土壤中可以夹杂各类种子、虫卵、细菌和其他微生物［18］，甚至可能夹藏境外势力研究出的“生化武器”。一旦这些土壤运往中国腹地，通过土壤传播到中国土地上，可能会危害中国粮食作物的生长，甚至导致绝收，严重威胁中国粮食安全，后果不堪设想。所以，政府要重视土壤走私这类犯罪，万不可掉以轻心。

（3）严防动植物走私

动植物走私也会对中国粮食安全构成巨大威胁［19］。将中国国内优良粮食作物品种走私到外国去严重损害了中国粮食的利益。而境外来的动植物由于在中国国内不存在天敌，如果走私到中国后必然对粮食作物生长带来严重影响。因此，中国海关要严格审查，严厉打击、严防走私行为。

五、总结与展望

随着中国式现代化的推进，粮食安全成为“推进国家安全体系和能力现代化”的关键一环。在国际形势越发严峻情况下，粮食安全也愈发重要。

在中国共产党的领导下我国已经全面建成小康社会，中国人民基本不存在吃不饱饭的问题，但是随着中国式现代化的推进，对粮食质量和数量提出了更高的要求。因此党和国家在保证粮食安全的同时还须兼顾满足人民日益美好生活的需要，走独立自主的中国式现代化农业发展道路，积极建成富有中国特色的农业强国，为国家和民族的兴旺、安全奠定基础。

〔参 考 文 献〕

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〔责任编辑：秋 水〕