紧急情况下公民权利保护研究

赵慧芳

山西大同大学，山西 大同 037009

当今世界发展瞬息万变，公众随时可能受到来自紧急情况下各式各样危机状况的冲击。相较于正常的社会状态，紧急情况表现出一定的特殊性，处在紧急情况下的国家权力通常会趋于集中、强化，有时还会表现出相应的扩张性，当然该种特殊情况是构建在法理前提下的。因此，与此期间，在对国家安全这一国家最高利益进行维护，以及在为公民基本权利提供保障之间，便需要进行选择，而实践表明通常会对公民的基本权利作出相应限制，由此使得处在弱势地位的公民基本权利极易受到国家权力的威胁。由此要求应当提高对公民基本权利的保障力度，以及对国家权力行使进行切实规范，特别是紧急情况下国家权力的规范程度，进而推进紧急情况下公民基本权利保护制度建设的完善。因此，本文对紧急情况下公民权利保护进行研究分析，有着十分重要的理论价值和实践意义。

一、紧急情况相关概述

对于紧急情况的基本含义，主要可从以下几方面内容展开界定：一是紧急情况是一种法律层面上的特殊状态。紧急情况的成立具有十分严格的条件要求，除去要满足相应的法定要求，还要经由严格的法律程序，最终通过国家权力机关决定及宣布方可成立。此处的法定要件可理解为危机情况的发生或即将发生时，唯有启动国家紧急权力才能应对危机状况，并且必须通过国家权力机关依据法律程序进行宣布施行。二是紧急情况下的国家权力会表现出一定的扩张性。鉴于在紧急情况下，国家安全受到威胁，社会无法正常运行，为应对这一情况并使公民权利得到有力保障，现代民主宪政允许“法外特权”的存在，进而也决定了在紧急情况下对国家权力予以适度扩张的必要性，值得一提的是该种扩张必须以相关法律原则及程序为前提［1］。三是紧急情况下公民权利会受到相应克减。鉴于公民权利的行使是以国家权力为基础的，因而在紧急情况下，公民权利要为国家权力做出牺牲，通过克减公民权利，来保障国家安全及生存。当然，紧急情况下，对公民权利的克减并非毫无限度的，比如，关乎公民人身安全的权利不可克减，同时所克减的权利必须与民主宪政的应有之义相契合。综上，紧急情况这一概念，主要指的是为消除应对因突发事件所引发的国家危机，通过国家权力机关按照法定程度决定及宣布，启动紧急权力，并对公民权利予以适度克减的一种特殊法律状态。

二、紧急情况下公民基本权利保护的法理依据

（一）公民基本权利的目的性、最终性

在我国，人民是国家的真正主人，国家一切权力属于人民，经由国家对社会开展管理维护，使公民基本权利行使得到有力保障，因此，国家权力与公民权利有着手段与目的的联系，并最终是为了做到为人民服务。具体而言：第一，不管是基于国家安全及生存的视角，还是就权力行使目的而言，尊重和保障人权都占据着首要位置。紧急情况下，国家权力难以为公民基本权利提供切实保障，同时国家安全也可能遭受威胁，因此，唯有该种情况得到及时有效解决，让社会得以重新正常运行，方可提及公民基本权利的实现。从这一角度而言，立法机关应当围绕保障国家安全、恢复正常社会秩序、保护公民基本权利这一目的，推进对相关法律法规的制定完善。第二，基于发生视角而言，紧急情况是以一种特殊的形式产生的。紧急情况下，国家安全、公民基本权利都受到极大威胁，因此必须启动紧急权力以达到消除由紧急情况所带来不良影响的目的，让紧急情况最大限度恢复至正常。第三，紧急情况下，对于公民基本权利的克减不可毫无限度，如果为消除该种紧急情况，亦或消除紧急情况的应对手段，对应付出的代价远超公民基本权利在紧急情况下任其自由发展的代价时，则宁可不对公民的基本权利予以限制。

（二）宪政原则与法治原则的民主要求

宪政原则、法治原则与紧急情况具有兼容性。与此同时，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）的产生和发展，其一项重要目的在于为公民基本权利提供更有力的保障。从国家权力机关角度而言，《宪法》存在的主要目的是让公民基本权利得到有力保障，因此，虽然在紧急情况下紧急权力的启动不违背法理，但是按照现代民主宪政要求，紧急权力势必要建立在符合《宪法》的前提下。值得一提的是，这一前提不仅包含实体法层面，还包含程序法层面。因此，面对处在强势地位的紧急权力，应当为紧急情况下公民基本权利保障相比正常情况下公民基本权利保障提供更多的关注，并采取科学有效的手段限制紧急权力，如此方可彰显出保障公民基本权利的实质意义。

三、紧急情况下公民基本权利的保护原则

（一）非歧视原则

非歧视原则，主要指的是法律面前人人平等，且有权获取法律的平等保护。紧急情况下的非歧视原则在国际人权法中有明确体现，如《公民权利和政治权利国际公约》中相关条款规定，在紧急情况下缔约国不可采取对公民有歧视的紧急措施。紧急情况下极易引发歧视、不公平等问题，只要并非有意针对各种种族、肤色、性别、语言等少群群体的成员，即是允许的。倘若某一群体相比社会中其他群体更确切地构成了对某一国家安全的威胁，则该国采取特定仅针对这一群体的克减手段，是否有违非歧视原则，针对该项问题的评定取决于做出该种区分是否为紧急情况所不可或缺。所以，紧急情况下，作出对公民基本权利克减的不同对待，行使紧急权力的权力机关有必要阐明该种区别对待的正当理由。倘若无法提供该种不同对待的正当理由，则应当对其予以取消［2］。

（二）比例原则

在宪法层面，比例原则问题主要探讨的是一个关乎人权的公权力，其目的与实行的措施间是否存在一个相当的比例问题。在公法层面，比例原则是一项不可或缺的原则，主要是为了达成私益与公益之间的平衡，其以协调限制公民基本权利与实现行政目的之间的平衡为切入点，在法律实践中有助于保障人权，并与《宪法》的内在价值高度契合。紧急情况下公民基本权利保护的比例原则，主要作用在于对公民基本权利限制的程度予以规范，在此过程中，不仅要对紧急情况的特殊性进行深度考虑，不过度追求政府行为的精确性，还要开展好对紧急情况下政府自由裁量权的规制工作，防止其对公民的基本权利构成过度侵犯。

（三）行政效率原则

行政效率原则，主要指的是行政机关在行使权力时，应当以尽量短的时间开展尽量多的工作，继而创造尽量可观的综合效益。行政效率原则应当同时满足行政程序简化、行政权力集中、行政决策成本低等要求。其中，行政程序简化与紧急情况下紧急权力运行程序要求相符，在紧急情况下，时间至关重要。所以政府行使权力的程序应当比正常情况下权力的行使程序更为简化。行政权力集中主要表现于紧急权力行使机构单一、权力集中、责任明确，这同时与紧急情况下紧急权力的高度集中性相统一。紧急情况下，唯有保证紧急权力的高度集中，方可在尽可能短的时间内创造理想的综合效益。行政决策成本低是指行政机关在围绕相关客观事实所投入的决策成本低、花费的精力少。这同样与紧急情况下政府处理危机状况的决策事宜要求相符。一般来说，行政机关围绕某一问题开展探究时，制定最终决策往往要经过一个商讨合议的过程，然而鉴于紧急情况时间紧迫，需要政府针对危机状况迅速做出反应，并在短时间内做出决策，推进对危机的有效消除。

四、紧急情况下公民基本权利保护路径

（一）构建健全紧急情况法律体系

紧急情况下，危机状况不仅考验着政府职能部门保障国家安全和恢复正常社会秩序的能力，还考验着其保障公民基本权利的能力。与此同时，鉴于紧急情况下国家权力的扩张性以及对公民权利的克减，致使不论是紧急情况还是紧急权力的相关问题均隶属宪法范畴。我国作为一个典型的成文法国家，基于“宪法—法律”的逻辑关系，应当根据《宪法》制定“紧急情况法”，构建健全的紧急情况法律体系。具体而言，在此过程中，应当以《宪法》为统领，以“紧急情况法”为支撑，并依托“紧急情况法”明确紧急情况的指导原则、适用范围，紧急权力行使主体、责任及程序，以及对于公民基本权利的克减与保护等相关问题，确保紧急情况运行于法治框架的范围内。与此同时，推进对相关单行立法的修订完善，梳理明确各种相关法律法规之间的关系，依托“紧急情况法”推进对一系列紧急情况的全面整合，对现行单行立法中存在的与紧急情况法不相契合，亦或各单行法之间相互冲突的情况予以修订完善，保障紧急情况法律体系的全面统一。

（二）明确紧急情况下公民的基本权利

紧急情况下，国家权力可在法律规定的基础上进行一定扩张，由此极易让公民基本权利受到一定限制。诚然限制是在所难免的，但并不等同于可以随心所欲。鉴于此，紧急情况下公民基本权利保护，应当对公民基本权利最低标准予以切实明确。需要注意的是，这一过程除去是一个法律制度建设的过程，也是对国家与公民之间的关系理念予以革新的过程，即为要推进传统官本位思想向民本思想的转变。由此要求政府职能部门在保障国家安全、恢复正常社会秩序的基础上，应尽可能减少对公民基本权利的限制，加大对公民基本权利的保护力度，在相关法律法规制定中秉承非歧视原则、比例原则［3］。在法律法规中对紧急情况下公民的基本权利予以明确，一方面，应当秉持保障国家安全和保护公民基本权利并重的理念，不可违背保护公民基本权利的初衷，进而切实做到在紧急情况下的公民基本权利保护；另一方面，还应当立足于我国国情和发展实践，以及结合我国对应签署的国际公约中的相关规定，以建立紧急情况下公民权利保护的最低标准。

（三）建立完善行政应急机制

紧急情况下，政府需要担负起消除危机状况的重要任务，在此过程中，行政机关的行政效率是一项十分重要的影响因素。倘若无法做到对危机状况的迅速解决，势必会对公民基本权利构成极大威胁。为实现对危机状况的高效应对，并开展好对公民基本权利的保护工作必须建立并完善好行政应急机制。近年来，我国发生了各式各样的突发事件，在应对危机问题时政府已积累了相应的经验，但当前所建立的应对紧急情况的行政应急机制仍不够完善，由此影响了对危机状况的解决，以及影响了对公民基本权利的保护。鉴于此，在构建健全紧急情况法律体系的基础上，应当在紧急情况法律体系中特别建立行政应急价值，并将其纳为应对紧急情况行政行为的总则［4］。尽管我国陆续出台了一系列应对突发事件的单行法，但该部分法律仅仅面向的是单一的突发事件，其涉及的行政应急手段不具备广泛的适用性，因而建立可应对全面突发事件的行政应急机制刻不容缓。

（四）建立完善紧急情况下的信息公开制度

全面畅通的信息是公众了解社会的一条重要途径，也关乎着人们生产生活的有序运行。在紧急情况下，更离不开公开透明的信息让人们获得心灵上的慰藉以及对所处局势的了解，助力政府更好地解决危机，保护公民基本权利。鉴于此，政府相关部门应当明确，在紧急情况下对相关信息予以公开，不仅决定着政府职责履行，也是对公民知情权、参与表达权等基本权利的保护。因而，应当建立完善紧急情况下的信息公开制度。

第一，设置负责应急信息采集和公开的独立部门。紧急情况下，对于应急信息的采集公开对政府的执政能力提出了极大考验，应通过设置负责应急信息采集和公开的独立部门，以提升应急信息采集的系统性、及时性，进而在为政府应对危机状况作出科学决策提供有力信息依据的同时，实现与公众在信息层面的有效及时沟通，保护公民的基本权利［5］。第二，加大对政府信息公开的监管力度。紧急情况下，政府相关应急信息公开真实性，很大程度上影响着人们对生产生活的评估，非真实的信息极可能让公众面临不必要的损失或致使危机进一步恶化。对此，必须加大对政府信息公开的监管力度，保障信息公开的真实性、及时性，使危机状况得到有效消除，保护公民基本权利。

综上所述，紧急情况下，协调好国家权力与公民基本权利之间的关系，是保护公民基本权利的重中之重。而为协调好两者之间的关系，应当秉承非歧视原则、比例原则、行政效率原则等原则，并从构建健全紧急情况法律体系、明确紧急情况下公民的基本权利、建立完善行政应急机制和信息公开制度等方面入手，进而切实达成两者之间的平衡，使公民基本权利得到切实保护。