数字赋能乡村振兴的法治保障

徐伟学 管 涛

1.安徽大学法学院，安徽 合肥 230000；2.合肥工业大学文法学院，安徽 合肥 230009

共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。［1］习近平总书记指出：“促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。［2］为此，《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》明确提出，“实施乡村振兴战略是实现全体人民共同富裕的必然选择”。随着信息技术在乡村的普及与应用、乡村基础设施建设与数字化升级、乡村电商与数字经济的发展，乡村振兴进入数字化赋能的新赛道。［3］乡村社会中普遍存在“信息孤岛”“数据鸿沟”“信息不对等”等问题，掣肘了乡村场景与数字技术、算法的匹配与耦合。［4］数字赋能乡村振兴是实现全面乡村振兴的捷径，而全面乡村振兴又能反哺数字技术的升级与更新换代。由此，数字技术作为乡村振兴的工具与手段，如何将其“无痛”融入乡村振兴，实现乡村振兴的高质量、高效率发展成为新发展阶段必须回答的现实命题。为进一步强化党对乡村治理的全面领导，破解数字乡村基层治理难题，推动乡村治理体系和治理能力现代化建设。本文从数字赋能乡村振兴的法治现状入手，从“规范—制度—价值”三个维度入手，剖析当前数字赋能乡村振兴的法治保障困境，提出构建本土化数字赋能乡村振兴的组织架构，以期为中国式现代化乡村的数字化转型以及数字驱动乡村全面振兴提供有价值的经验启示。

一、数字赋能乡村振兴的法治现状

我国在涉农立法方面已经取得了明显的成绩，农村的“山水林田湖草沙”等乡村治理主要领域基本做到了有法可依。《中华人民共和国农业法》第三条、《中华人民共和国草原法》第六条等多部涉农法律中，均对实现数字乡村网络化、系统化、平台化建设作了新的规划。2021 年颁布的《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》）是我国第一部乡村振兴领域的全局性、系统性的法律，但该法的制定仍然存在一定的不完善之处。其中最显著的问题是《乡村振兴促进法》为上层设计，在实操层面上如何实施、哪些做法可行等，规定得并不详细全面，这些都需要通过实践总结，以及加强相关立法来具体细化。

除了大量鼓励乡村振兴和发展农业现代化的法律之外，我国还以政策规范的形式对数字赋能乡村振兴予以支持和保障。“数字乡村战略”首次于2018 年颁布的《中共中央国 务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《乡村振兴意见》）中提出。党的十八大以后，我国颁布了一系列文件指导数字乡村的建设和发展，如《数字乡村发展战略纲要》《 数字乡村发展行动计划（2022—2025 年）》《数字乡村标准体系建设指南》等，现已初步形成了自上而下的保障数字赋能乡村振兴的政策体系以及基础性架构。2021 年《数字乡村建设指南1.0》的公布，绘制了全国数字赋能乡村振兴整体设计和蓝图，数字驱动乡村建设在全国范围内加速展开。［5］2023 年，中共中央、国务院印发的《关于做好2023 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，明确了数字技术已成为实现乡村振兴新的有效引擎和持续动力。

二、数字赋能乡村振兴的问题分析

（一）规范层面：法制保障原则化

相关规范的呈现方式或者规范的设定目标在规制架构中处于核心位置。我国的数字乡村建设仍处于初步探索阶段，有关乡村振兴和农村数字精准扶贫的相关法律制度供给仍然不足，尚未形成完整系统的法治设计。《乡村振兴促进法》的颁布为数字赋能乡村振兴建设吃下了一颗“定心丸”，数字赋能乡村振兴得到了法律保障，做到了“有法可依”。农村扶贫以及乡村治理要坚持政府主导、社会支持、自身努力、法治保障的“四位一体”工作原则，其中“法治保障”处于核心地位。而我国目前仅有一部《乡村振兴促进法》作为支撑，相关行政法规、部门规章、地方性法规以及专项法规配套不足，未能完全发挥法治稳定发展预期的作用。［6］乡村振兴涉及社会生活的方方面面，事关农民的美好生活，事关实现共同富裕这一大局，牵一发而动全身。

法律囿于其立法程序的冗杂、消耗时间长，因此法律的滞后性在“互联网+”的时代越发凸显，因此其必然在各领域存在较大的立法空白地带。［7］我国在数字赋能乡村振兴建设、数字驱动乡村建设方面已有顶层设计部署，但是要推动乡村振兴与数据的深度耦合，还需要具体细化的保障措施从而完善顶层设计。当前青岛市、德清县等地方政府已经制定了《数字青岛2023 年行动方案》《数字乡村建设规范》等地方性法律规范，但是从规范的内容来看并未强调重视协调《乡村振兴促进法》等上位法的内容规范，仅是对上位法内容的简单承接。据农业农村部办公厅、国家乡村振兴局综合司公布的最新一批关于推介全国乡村治理典型案例，以河北省邢台市巨鹿县、江苏省盐城市东台市为典型代表的8 个县市适应时代发展、紧贴治理实践，探索数字化赋能乡村治理新方式，更好满足农民群众对美好生活的需要。［8］但是从细节决定成败的角度来看，乡村振兴战略的实施需要有完备和细化的法治保障。我国数字赋能乡村振兴和乡村建设仍处于试点和探索阶段，试点先行区的典型实践与案例并未在全国范围内得到有效推广，导致数字赋能乡村振兴具体领域的政策法规存在诸多不确定性，相关法律的实施也得不到保证，具有一定的局限性和滞后性。［9］因此各省市还必须因时因地制宜地制定乡村振兴法实施条例以及地方性规范，以确保与上位法衔接融洽。

（二）制度层面：治理模式和治理结构割裂化

在数字社会治理和建构的过程中，“数字政务”“数字城市”和“数字市民社会”等发展实践中，涌现出了各数据平台重复而独立的情形，而“信息孤岛”“信息割裂”等问题成为数字治理乡村振兴的新问题。［10］在数字乡村政策扩散过程中，地方政府面临着照搬外部经验、依赖外部主体、注重形式扩散等一系列困境挑战。政府数字化转型战略缺位，转型意愿不强，且人才、科技、技术和治理结构呈现多重赤字，基层政府治理模式和结构单一僵化成为制约基层数字乡村建设的主要瓶颈。

1.治理模式僵化

传统乡村治理以短期的运动式治理为特征，以行政主导、保守封闭和碎片割裂化为原则，由此产生了“强政府，弱社会”的基层治理模式。而数字赋能的乡村振兴驱动了基层乡村治理模式的转型升级，已经呈现出“政府—社会—个人”等多元主体共治的基层公共治理模式。现实生活中基层政府常对于乡村政府事务加以干预，地方基层自治组织的“行政化”趋势也更加鲜明，传统的政府主导型科层结构已经无法满足多元治理的数字基层治理的需求。［11］乡村与乡村之间的边界清晰，内部治理体系保守封闭。村民大都被束缚在各个乡村内部，缺乏先进技术的学习通道，拘泥于传统乡村的治理模式与机制，缺乏与城市先进治理模式的对话与交流，最终导致整个乡村治理体系的恶性循环。

2.治理结构僵化

乡村内部纵向呈现出“蜂窝状”结构，松散割裂，而横向之间表现为乡村与乡村之间缺乏联系。基层乡村松散分裂的治理现状与数字社会的现代化飞速发展格格不入，阻碍基层社会数字化转型。［12］例如对个人信息的采集，囿于数据的使用目的和收集部门不同，常出现同一数据重复采集的问题，导致同一数据的指标和分析结果也就存在出入，数据的公信力也会遭到村民居民的怀疑，从数据分享的角度来讲，也无法得到共享。基于数据源头缺乏统一的收集和分析标准，不同基层乡村政府部门间通常存在权责不清、职能交叉的问题，一度出现政策执行越位、缺位和失位等现象，掣肘数字乡村治理的质量和效率。［13］

（三）价值层面：“数字弱势群体”权利保障象征化

目前，我国对于乡村数字弱势群体权利的保障不足，农民在数字乡村建设中的参与权、知情权、表达权、监督权等尚未得到充分保障，农民对数字乡村建设的认知度、参与度和满意度较低，农民的数字需求和利益诉求难以得到有效反映和解决。

1.农民对数字乡村建设的参与度不高

一是部分基层政府的宣传不到位，没有打通从政策到落实的“最后一公里”。信息在传递过程中可能受到阻碍，导致农民无法及时了解信息，导致信息传递链条过长，而农民对于信息的传递还停留在传统的印发宣传册、举办大型集会、村口小黑板等信息获取方式上，导致信息传递效率低下，不能有效触及目标群体；二是地方“数字弱势群体”的存在制约其数字乡村建设的参与。大部分农村呈现出“空心化”和“老龄化”的态势，对于新兴的移动设备不敏感、不理解、不接受，还有一部分经济欠发达地区未开通网络服务、教育程度低，部分村民不会使用数字移动设备，成为传统意义上的“数字弱势群体”。上述两种情况导致了部分村民难以参与到数字乡村建设的过程中来，缺乏有效的参与渠道和方式，对数字乡村建设的规划、设计、实施、管理等环节缺乏充分的发言权和决策权，以及对数字乡村建设的成果缺乏充分的分享权和受益权。

2.对数字乡村建设机制缺乏监督

一是信息不透明不公开，村民们难以获取信息。当前大部分县、市政府的相关信息通过“XX县、XX 市政务公开网”的形式进行数据的云公开。而对于乡村居民来说，移动设备资源和数字技术的缺乏导致了其信息获取难，造成了比传统的纸质公示更难获取信息的窘境；二是缺乏有效的诉求表达渠道和方式，乡村居民对于数字乡村建设过程中存在的问题和困难，缺乏反馈和解决的机制。国家的一切权力源于人民，依靠人民，最终也要落实到人民，目前数字赋能乡村建设过程中，乡村居民缺乏表达诉求的“绿色通道”，制约数字治理真正嵌入到乡村治理的过程中来，掣肘数字赋能乡村振兴的发展速度和进程。数字技术嵌入乡村治理是提升基层治理效能的有效途径，但是如何通过数字技术的转型升级进一步优化基层治理体系，以及数字乡村建设监督机制的优化升级，切实保障乡村居民的参与权、知情权、表达权、监督权，仍是当前的一个难题，需要各地依据自身基础条件进行探索。

三、数字赋能乡村振兴的逻辑理路

（一）理论逻辑：“数字赋能”乡村振兴是实现共同富裕的必由之路

在探索实现共同富裕的多元路径中，“数字赋能乡村振兴”逐渐成为一个重要的议题。数字技术的发展为乡村地区提供了前所未有的发展机遇。数字经济代表着未来经济的发展方向，是当前最重要的新型经济形态。最近几年，世界上各个经济体都高度重视数字经济的健康发展，如欧盟通过《通用数据保护条例》《人工智能协调计划》《数字化单一市场战略》等一系列战略和计划保障数字经济发展的健康与稳定。［14］而中国式现代化的共同富裕是具有鲜明中国特色的“全面富裕”，即包括物质、精神、制度等方面的共同富裕在内的中国式共同富裕。［15］“‘一边是繁荣的城市、一边是凋敝的农村’，与党的执政宗旨不符，也同社会主义的本质要求不符”，中国式现代化道路下，我国乡村振兴的发展不是闭门造车，不仅需要依赖于市场化和全球化，更离不开“算法”“神经网络”等人工智能发展带来的高度信息化。［16］通过数字平台，乡村的产品和服务能够获得更广泛的消费市场；利用大数据和人工智能，能够提高农业生产质量和效率，从而实现精准农业；数字赋能的嵌入还能增加农民参与公共事务的机会以及收益的合理分配。因此在中国式现代化道路下，依托大数据、人工智能等促进乡村农业事业的发展，缩小与城市的贫富差距，共享数字经济带来的红利成果，是实现共同富裕的必要路径。

（二）历史逻辑：“数字赋能”乡村振兴是巩固拓展脱贫攻坚成果的必然选择

从历史的角度来看，“数字赋能”乡村振兴不仅是时代发展的产物，更是巩固和拓展脱贫攻坚成果的必然选择。在过去几十年的脱贫攻坚历程中，许多乡村地区通过政策扶持和自身努力，实现了基本的脱贫。然而，脱贫只是第一步，如何“坚决守住不发生规模性返贫底线”，防止返贫和实现可持续发展是数字时代面临的重要课题。

在过去一段时间里，数字技术在实现全面脱贫的过程中发挥了关键作用。一是数字经济能够催生农村文化产业新业态。农村传统剪纸、捏泥人、秧歌等传统文化遗产，能够借助数字技术实现电子化、数据化，更加方便保存和传播共享，同时依托数字技术在传统文化基础上衍生出游戏、直播、动漫等新兴文化产业和产品；二是数字技术赋能精准扶贫。贫困往往意味着基本生存能力的剥夺而非仅为收入低下。因此中国特色的减贫道路经过不断发展，不单单局限于救济式的增加收入，在过去的乡村扶贫过程中，我国采取了资源注入、发展经济生产的开发路径和权利路径，再到实施精准扶贫、精准脱贫战略的统合路径。而利用数字技术能够帮助乡村居民精准推荐就业、精准扶贫等，鼓励引导所有有劳动能力的人根据当地的资源发展生产，自给自足，并通过制定法规、政策保障贫困地区教育资源、加强社会保障等，进而为这些地区创造相对公平的生活环境。［17］此外，数字经济还带动了返乡效应，促进乡村人才的留存与回流，在数字经济的带动下，乡村地区不仅能够留住本地人才，还能吸引城市人才回乡创业，形成人才聚集效应，进一步推动乡村振兴。而且为农村增加了劳动力，既能将农村资源充分利用起来，更能有效监测和预防返贫风险，实现精准扶贫，极大地改善乡村居民的生活质量和福祉。

（三）实践逻辑：“数字赋能”乡村振兴是乡村振兴战略实施的经验总结

实践逻辑下的“数字赋能”乡村振兴，可以被视为乡村振兴战略实施过程中的重要经验总结。近年来，随着信息技术的迅猛发展，数字赋能已成为深化乡村振兴、推动乡村富起来的关键力量。数字赋能乡村振兴的过程中不仅是推广大数据人工智能等新兴技术的应用，更是对乡村振兴战略实践经验的系统梳理和深化。从社会主义的本质出发，我国社会的发展应当为了人民、依靠人民，发展成果要由人民共享。“人民共享就是全体人民不仅要共享国家权力，而且要共享国家的进步和发展。”发展成果的全民共享，是以实质公平为分配标准，体现了国家对整体和个体的双重保障。［18］而数字技术在乡村振兴过程中的应用与实践，自不必多言，其有效促进了乡村产业升级和转型。在社会治理和公共服务领域，数字技术的应用实践也取得了显著成效。以“湖南娄底市涟源市的互联网+村级小微权力监督、提升乡村治理能力和水平”“广东省汕头市建立村级小清单赋能乡村大智惠”等为代表的清单制地方乡村振兴赋能新品牌，改善了乡村治理和公共服务水平，实现了乡村资源的有效管理，大大提升了乡村的治理能力和公共服务水平的提升。［8］数字赋能乡村振兴是对以往乡村振兴战略实施的归纳与整理，是为了应对新的发展情况与发展阶段的战略方针。因此应当对各类主体及其权利、义务、责任的制度安排作出相应变革和调整，从而实现基层治理的制度的体系化，以更好地充分凝聚社会公众共同意志，实现发展成果全民共享。

四、数字赋能乡村振兴的法治进路

（一）政策赋能：制度供给与数字赋能乡村振兴整体设计

要想实现法治，前提就是用规则之治代替人治，脱贫攻坚法治即规则之治。公权主体尝试利用“软法”手段来调控社会治理，其中包括制定指南和行为准则，这些规范虽然旨在影响被规制者的行为，但其本身对被规制者不具有正式的法律约束力。因此应当加强数字乡村振兴和脱贫攻坚战略的立法、政策制度的整体设计，充分发挥立法在乡村振兴和脱贫攻坚中的保障和推动作用。一是尽快回应前文《乡村振兴促进法》存在的争议较大的热点难题问题，以及在实操层面如何详细全面操作的问题，针对数字赋能乡村振兴的设施建设、数字经济、数字生活、数字治理等方面标准的制定进行细化和规范；二是在实践过程中，要及时修改和废止不适用的立法政策，尽快弥补还没涉及的法律漏洞，可以将德清县《数字乡村建设规范》等地方标准作为范本进行推广，对涉及基础设施、产业设施、乡村旅游等“三农”领域的具体内容详细规范，以弥补当前顶层设计与地方规范衔接不当的问题；三是深化数字赋能乡村振兴体系建设试点，组织开展全国乡村振兴数字化建设和治理示范村镇评比、创建，以点带面，将评选出的地方区域数字赋能乡村振兴示范模板向全国推广。“自发社会秩序所遵循的规则系统是进化的产物，并且任何社会中盛行的传统和规则的系统都是这一进化过程的结果”。［19］在此基础下，各地方应当从本地的实际和需要出发，制定专属于本地的数字赋能乡村振兴和数字助力脱贫攻坚的地方性法规、规章和地方特色数字乡村建设标准，完善地方数字赋能规范与数字赋能乡村振兴上位法的衔接与融洽。［20］

（二）数字赋能：数字链接基层治理扁平化

“数字乡村”的建设，需要重点着眼于数字化推动治理结构与治理能力的系统化转型升级，旨在通过治理模式和治理结构的创新，构筑起数字化时代合作共治共享的网格化、精细化管理服务基层治理新格局，进而推进数字赋能扁平化治理新样态。

1.治理模式扁平化

基层强则国家强，基层安则天下安。“自上而下任务下达”与“政治动员”等刚性的治理结构和漠视公共需求的“管制型”治理方式经实践证明不可取。［21］应以基层乡村社区的基本公共需求为导向，形成“基层群众需求—基层群众权益保障—基层权利需求满足于实现”的良性循环。利用大数据治理平台、微信群、钉钉群以及其他形式，创新数字赋能乡村治理新模式，实现从传统的基层乡村行政性管理模式向基层社会服务性治理模式的转变。［22］

2.治理结构多元化

数字技术的嵌入导致了政府与社会的关系被重新定义，权力运作模式也被改变，旨在构建更加扁平的治理模式和更为多元的治理结构。［23］扁平化治理旨在消除层级，由多层级治理转化为扁平化治理，多元化治理的突破点旨在转变治理模式，变原有单一治理主体为多元治理主体。［24］通过建立乡镇（街道）与村（社区）之间的联席会议制度，定期召开工作会议，推动上下级、横向之间的沟通协调，交流经验、协商解决问题。借鉴并推广佛山市基层市域社会治理现代化进程中“1+3+X”（“1”是指镇机关党组织，“3”是指村居三级党建网格，“X”是主要是指教育系统、公资系统、“两新”组织）的多元主体协作治理结构。［25］结合基层乡村实际，破除原有的行政化基层治理壁垒，有效实现基层治理成果全民共享，丰富“中国之治”的理论内涵，提高数字赋能乡村振兴的治理效率和质量。

（三）平台赋能：以“数字协同”强化权利保障

1.充分发挥农民在数字乡村建设中的“主人公”角色

个体人权的关键是生存权，生存权是每个人最重要和最基本的权利，它包含了生命安全和基本生活条件得以保障的权利。之所以要坚决打赢脱贫攻坚战，实现乡村振兴，就是为了保障那些偏远贫困地区的人民能相对公平地享受发展权，因此要切实保障农民在数字乡村建设的过程中真正参与进来。一是政府要加大宣传，并进行相关的数字培训提升农民数字技能素养，真正打通政策实施到人民享受的“最后一公里”。可以针对不同年龄段和不同需求的农民，开展定制化的数字培训项目，帮助农民实现计算机操作、“互联网冲浪”以及智能机应用等基本操作。同时，基层政府可以与企业、教育机构和社会组织合作，共同推进数字乡村建设的宣传和培训工作。通过整合各方资源，形成推广数字技术和提升农民数字素养的强大合力；二是通过政府补贴消除部分“数字弱势群体”的存在。囿于农村老龄化以及空心化现象的存在，衍生了大量数字弱势群体，这部分群体主要涵盖老年人、教育程度低以及贫困的农民。因此不仅要开展数字教育，让农民会用数字产品与服务，还要通过财政、税收补贴等形式让群众用得起。可以通过基层统一采购、给予补贴或者减免税收的形式减少“乡村数字弱势群体”数量的存在。

2.建立健全数字赋能乡村建设的全面监督机制

一是提升信息透明度。提高乡村治理的有效性，关键在于信息传递的公开透明。建立统一的可视化综合治理平台，将各治理主体和城市居民接入统一的数字运营平台，进行可视化展现和可视化推送，实现信息推送到每一个人。此外，政务数据平台不能仅作为基层政府和组织唯一的信息公开平台，考虑到部分“老年人”“残疾人”等其他的数字弱势群体的存在，可以通过“云广播”“云展示”“云屏幕”方式进行信息公示，即通过乡村大屏幕、广播以及机器人等形式进行信息公示，从而提高乡村治理和乡村建设信息的透明度；二是搭建乡村公共数字化平台。如何畅通和规范群众的诉求表达、利益协调、权益保障通道，是群众最为关心的事情，也是法治建设的重点和难点；三是探索“党建引领+数字赋能+信息共享”治理模式，围绕基层治理和村情实际，系统开设乡村治理数字模块，采用信息化技术手段，了解人民群众需求、聆听群众声音，了解“每家每户”在数字赋能乡村振兴过程中的个性化需要。通过搭建数字化的政务服务平台，以推进数据资源共享，利用云广播系统、互联网政务广播系统等，解决治理主体和农民双向信息滞后问题，从而能够为乡村居民提供全方位、多领域、深层次的服务。可以让更多农民及时申请农业补贴和灾害补贴、农业贷款福利以及其他福利事项，让农民在数字赋能乡村过程中“有平台可发声”“有平台可监督”“有平台可参与”。

五、结论

数字技术、人工智能技术的发展，克服了传统的时间与空间界限。数字技术对于乡村的治理和发展已经产生了巨大的作用，提高了农村的生产效率、促进了农村产业结构的升级。通过加快制定专门数字乡村振兴法律规范，完善制度供给与数字赋能乡村振兴整体设计；推进数字赋能扁平化治理新样态和乡村治理能力“数智化”，完善信息化支撑的基层治理平台，实现乡村数字治理能力和治理结构的系统与完善；充分发挥农民在数字乡村建设中的“主人公”角色，并建立健全数字赋能乡村振兴的全面监督机制，提高数字赋能乡村振兴的权利保障。通过政策赋能、数字赋能和平台赋能，共同促进数字技术和乡村振兴的耦合，激发乡村振兴的发展活力。