美国、欧盟和日本农业合作社发展经验及其借鉴

毛世平　张帅　张舰

摘 要：农业合作化是农业发展的必然趋势，是共同富裕的关键一环，也是乡村振兴的必由之路。本文选取美国、欧盟和日本这三个农业合作社发展最为成功的典型国家和地区，对其农业合作社发展的经验进行系统总结，并归纳出可资借鉴的经验。首先，简要阐述了美国、欧盟和日本农业合作社的历史、职能和现状。其次，扼要分析了美国、欧盟和日本农业合作社内部组织结构和治理模式。再次，概括说明了美国、欧盟和日本政府对农业合作社所提供的法律、资金、税收、金融和教育咨询等方面的政策支持。最后，归纳总结了美国、欧盟和日本农业合作社发展经验及对中国的启示：一是完善农业合作社的治理机制，坚守成员所有、成员控制和成员受益的原则，增加和强化普通成员在重大事项上的话语权。二是借鉴权责明晰的现代企业制度，充分发挥其优势用于农业合作社的内部治理。三是政府应继续对农业合作社给予强有力的政策支持，但支持政策应更精准化、更精细化。四是借鉴他国农业合作社发展经验时要充分考虑自身实际，走出一条具有中国特色的农业合作化道路。

关键词：农业合作社；国别分析；治理模式；政策支持

中图分类号：F306.4 文献标识码：A 文章编号：1000-176X（2024）01-0115-15

一、引 言

农业合作化是农业发展的必然趋势，是共同富裕的关键一环，也是乡村振兴的必由之路。在社会主义探索时期，中国也曾采用农业合作社的模式。改革开放以后实行的家庭联产承包责任制开启了中国农业和农村发展的新篇章。在新发展阶段，农业合作化成为农业发展和农业现代化的必然要求。2006年通过的《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《农民专业合作社法》），以及2017年对其的修订都体现了中国对农民合作组织的高度重视。自《农民专业合作社法》实施以来，农业合作社迅速发展，2020年农业合作社数量已超过220万家，农业合作社成员6 682. 8人，辐射带动全国近一半的农户［1］。

在总结中国自身发展经验的同时，分析和研究世界上农业合作社发展最为成功的国家和地区的经验就显得尤为重要。中国农业合作社的发展经验尚浅，仅有几十年的发展历程，而当今世界发达国家农业合作社发展已经有几百年历史。本文之所以选取美国、欧盟和日本的农业合作社作为研究对象，是因为总体上看这三者代表了当今世界农业经济发展最先进水平，其发展经验值得借鉴。分开来看，三者国情决定了其农业发展各有特点。美国作为世界粮食出口最多的国家，农业发展水平亦是全球第一，农业人口占全球比重不足2‰，却生产世界粮食产量的20%，家庭农场+合作社模式极大地提高了美国农业生产率和家庭农场收入。该模式契合中国部分地区如东北的情况，有一定的借鉴意义。欧盟是众多国家形成的区域联合体，在耕地面积和自然资源禀赋方面有局限，正因如此，欧盟各国在农业生产上协同并进，形成了各具特色的农业专业合作社，根据产品和工序等成立多个单一功能合作社，强化业务的专业性。这样的合作社道路，对中国人均耕地面积较少和资源约束较严重的大部分地区具有借鉴意义：通过在一个统一的大市场内强化特色业务，协同推进农业发展，增强农业竞争力。日本和中国同属儒家文化圈，在观念上天然相近，从国情来看，日本与中国类似，都是人口众多、耕地贫瘠、资源匮乏，日本农业仅用几十年便能全球领先，农业协同组合的发展经验对于中国具有重要的借鉴意义。

美国、欧盟和日本的农业合作组织各具特色，在不同方面均探索出比较成功的经验，对于中国农业合作化具有特定借鉴意义。以往国内文献往往从宏观角度分析国外农业合作社的发展，忽视了对国外农业合作社内部组织结构和治理模式的研究。那么国外农业合作社内部组织结构和治理模式到底是什么样的呢？它对中国农业合作社内部组织结构和治理模式有什么借鉴意义？本文从农业合作社的产生发展、内部组织结构和治理模式及政策支持三个方面比较分析了美国、欧盟和日本的异同，并从中总结经验以供中国农业合作社发展参考借鉴。

二、文献综述

近些年来，众多研究关注国外农业合作社，尤其是以先进国家农业合作组织为研究对象展开分析，以期对中国农业合作社发展起到借鉴作用。王万江和解安［2］关注美国、法国和日本农业合作组织，归纳了三者在功能、发展趋势和外部环境的主要特征。王一杰［3］对美国、德国和日本农业合作组织的发展经验进行总结，将各自的成功归因于科学的企业运营、确权及分配机制、规模化、专业化和集约化的发展路径和高效协作的组织模式等。孔祥智和魏广成［4］从农业合作社的原则入手，叙述多国农业合作社的演化历程和发展趋势，从中归纳出它们的发展规律，认为农业合作社不断进行规模化和多元化的制度创新有助于充分协调小农户参与农业现代化建设。陈楠和郝庆升［5］着重讨论美国、欧盟和日本农业合作社的组织模式，将三者的特点归结为规模化、专业性和综合性，提出各国农业合作组织模式是由经济制度、资源禀赋和文化背景决定的，应结合本国实际对之发展完善。周波等［6］总结了市场推动和政府推动两类发展模式下各国农业合作社与政府的关系，政府对美国、欧盟、日本和印度农业合作社都给予了充分的政策支持，但亚洲国家的农业合作社对政府依赖较强，强调政府的控制力，而欧美则侧重于政府对农业合作社的教育和帮助。胡红斌和戴波［7］从主要职能、组织机构和政府支持等方面分析各国农业合作社运营模式，认为在政府提供充足支持的条件下，更为重要的是鼓励农业合作社向股份制改造，使其发展具有生命力和规范性。张梅［8］关注制约农业合作社发展的融资约束，并介绍美国、日本和印度的合作金融机构，分析合作金融体系及其产生的环境和背景，认为中国暂时无法实现美国式的、依靠专业金融机构的合作金融，而应借鑒日本和印度的经验，由政府部门推动政策性银行与农村金融机构协同，为农业合作社提供资金支持。房琳等［9］重点分析了多国农业合作社在利益分配方面的实践经验，认为农业合作社在利益分配上健康的状态应是遵循市场规律，在依量返利的同时做到风险共担，并由成员参与监管保证公正分配制度的长期有效。

已有文献对于国外农业合作社的经验分析角度众多，但仍存在三点不足：首先，大多数研究聚焦于农业合作社发展的宏观方面，包括发展道路、政策支持和影响因素等，尤其是关注政府对农业合作社的作用，而忽视了对于农业合作社内部组织结构和治理模式的分析。近年来，中国农业合作社异化现象严重，所谓的成员民主管理也流于形式，话语权和决策权牢牢掌握在少数人手里［10］。国外农业合作社的内部组织结构和治理模式到底是什么样的呢？它对中国农业合作社发展有什么借鉴意义？因此，深入分析国外农业合作社内部组织结构和治理模式就显得尤为必要。其次，不仅不少国内研究忽视农业合作社内部组织结构和治理模式的分析，而且根据我们的调研，基层地方干部、合作社理事长和从业人员对农业合作社内部组织结构和治理模式也不甚了解。总结和分析国外农业合作社的内部组织结构和治理模式也为中国在实践中推动农业合作社规范化发展、充分发挥其应有作用提供参考经验。最后，国内对国外农业合作社的研究常常是定性描述，缺少其农业合作组织数量、规模和业务量等指标的准确数据。

以上不足往往是由于基本资料的缺乏所致。为弥补这些不足，本文基于翔实的原始资料，对美国、欧盟和日本农业合作社进行比较分析。这些资料主要来源于相关国家农业发展部门披露的官方文件和经营报告，其中包含该国农业合作社发展情况的最新数据，如农业合作社的数量、资产和业务量等指标，这些有助于我们充分认识该国农业合作社的发展情况，也是过往文献不曾涵盖的。此外，各国披露的文件包含了农业合作社本身内部构成和组织结构等的详细介绍，正是通过对其微观组织的研究和了解，才能由内而外地理解农业合作社的运作原理、优缺点及其成因。

三、美国、欧盟和日本农业合作社的历史、职能和现状

（一） 美国农业合作社的历史、职能和现状

⒈美国农业合作社的历史

美国农业合作社最早出现在乳品业，1810年成立了第一个有记载的乳制品和奶酪合作社，之后在其他农产品领域也开始了合作化。19世纪上半叶，美国西部地区的开发扩大了农业生产，然而农产品价格低，销售费用、运输成本和融资成本高，农民处境困难，为了改善自身的处境，农民组织了营销合作社。此后长达一个世纪，美国在农业合作化的道路上不断地进行探索，先后成立格兰奇合作社和农民联盟的“公平社会”等合作组织，而这些合作组织由于资金短缺、管理制度不健全、用户参与度低和种族歧视等原因宣告失败［11］。

20世纪初创立的美国合作社联盟（Cooperative League of America，后改名为National CooperativeBusiness Association）、美国农场协会联盟（American Farm Bureau Federation） 和国家农民联盟（NationalFarmers Union） 成为农业合作社发展的重要力量。它们向农业合作社提供技术援助，并游说制定有利于农业合作社的立法，许多现代农业合作社是在这些组织的支持下发展起来的。到了大萧条时期，经济复苏的迫切需要又推动了农业合作社的进一步发展。1934年出台的《联邦信用社法案》（Federal Credit Union Act） 建立了联邦一级信用合作社体系，并创立了国家信用合作社管理局，以监管联邦一级信用合作社。1936年的《农村电气化法案》（Rural Electrification Act）支持农民迅速建立了农村电力合作社，这深刻改变了农村生活和农业生产方式。自20世纪中叶以来，美国农村经济规模不断扩大，农业合作社也逐渐成为美国农业生产的主流形式，农业合作社发展的重点从规模转向质量，农业合作社涵盖的农产品种类更加广泛，所提供的服务种类也在不断丰富。20世纪90年代，美国出现了“新一代合作社”，在传统农业合作社的基础上，对成员确认、组织结构和权益管理等方面进行了革新，为农业合作社发展赋予了新的生命力。美国农业合作社在二百多年间不断发展和演变，形成了如今世界农业合作组织的典型模式。

美国农业合作社在商业组织层面属于公司，而使之与常规公司相区别的是其根本原则。作为为社员服务的组织，美国农业合作社严格遵循3U原则，而这也是国际主流农业合作社遵循的原则。3U原则包括用户所有原则（User?Owner）、用户控制原则（User?Control） 和用户受益原则（User?Benefits）。具体来讲，“用户所有原则”是指农业合作社的服务对象是合作社的所有者；“用户控制原则”是指作为所有者，用户对农业合作社的经营活动有控制权，成员的“一人一票”制度确保了农业合作社民主决策，这个原则确保农业合作社专注于成员利益；“用户受益原则”是指农业合作社的经营要以能够让成员受益作为终极目标。3U原则体现了以农业合作社成员根本利益为核心的理念，它是美国农业合作社的基本特征，也是州和联邦法律法规衡量企业能否获得农业合作社资格的关键标准［12］。

⒉美国农业合作社的职能

目前，美国农业合作社主要有三种职能：营销、采购和其他服务［13］。

营销职能。大多数农民单靠自身无法确定不断变化的市场需求，而营销合作社则可以充分发挥其营销职能，帮助农民实现更好的销售。营销合作社通过高效地调配众多合作社成员的产品并对其进行准确分级，响应市场对高质量和标准化产品的要求，从而更好地满足买方的各种需求。同时，营销合作社也参与农产品的加工或包装，探索发展新的贸易渠道和开发新产品。通过这些方式，营销合作社延长了农民占有的产业链，农民对产品的控制延伸到农场之外，创造了产品附加值，从而使成员获得更多利益。例如，水果营销合作社可以按水果的品种、大小和品相进行筛选，从而确保消费者能够得到满意的商品，满足消费者对产品差异化和标准化的需求。另外，通过对水果进行罐装、巴氏杀菌、浓缩、搅拌、烘干、提取、冷冻和轧花等加工或包装，农民可以获得更多增值收益。除了提供销售和加工服务，營销合作社还是农民谈判的重要组织。小农户通常缺乏议价能力，农产品加工商往往是议价能力很强的大公司，农民在交易中处于劣势地位，而营销合作社可以提高农民的市场地位，来抗衡下游企业的议价能力。同时，营销合作社还向农民传授市场知识，促使农民形成关于营销成本、消费者偏好、广告和品牌推广需求等方面的认知。

采购职能。由于购买的生产资料数量较少，小农户往往需要支付较高的零售价，这严重损害了农民利益。采购合作社帮助农民以较低的价格获得了优质的原材料和生产服务。采购合作社主要作用包括通过批量采购、制造及高效的分销方法为用户节省费用，购买更适合成员农业生产需求的类型和质量的产品，以及根据会员和顾客需求提供相关服务。采购合作社提供产品和服务，包括混合饲料、混合肥料、给种子清洗去壳、供应汽车需求，以及建筑用品和工具、农场交货、饲料直接送到农场的仓库、燃油运送到农场的储油罐，等等。许多采购合作社建立了更完善的农业服务中心为用户提供一站式服务。这些服务为农民节省了购买或租赁设备的费用，并节约了宝贵的时间，为农民创造的价值不可估量。

其他服务职能。美国农村还出现了众多提供专业生产服务的合作社。佛罗里达州和加利福尼亚州的水果种植者成立了害虫控制和树林护理合作社，该合作社拥有高度专业化的设备；威斯康星州的奶农设立了一个高度技术性的数据处理中心，通过应用计算机复杂的程序分析奶牛的状态；中西部地区的合作社提供农艺服务，如土壤测试和肥料推荐；各区域成立了区域间合作社，开发良种，并开展种植业和养殖业的研究和示范项目；农民灌溉合作社在灌溉系统的建设中发挥了重要作用，极大地促进了美国西部农业的发展。

农业合作社不仅为农户提供农业生产服务，还为农户提供周全的生活服务。电力合作社服务3 200万消费者的用电需求；电话公用事业合作社服务美国农民95%的电话需求；互助火灾保险公司为农民提供火灾保险；农村健康合作社通过建立诊所和吸引顶尖的医疗专业人员，为其成员提供价廉质优的医疗保健服务；食品合作社帮助消费者从当地生产商和销售商处预订和购买商品，使得消费者更好地了解食物及其来源并帮助食品的生产者在用户中推广产品。这些提供各种各样商品和服务的合作社或公司都是由其成员或消费者分享其所有权并对其运营拥有表决权，每个成员都有一票表决权。

⒊美国农业合作社的现状

根据美国农业部公布的农业合作社统计数据，2020年，美国共有1 744个农业合作社（农牧渔合作社）。其中，915个（占52. 5%） 为营销合作社，742个（占42. 5%） 为采购合作社，另有87 个（占5. 0%） 为服务合作社（这些合作社提供存储、运输或农艺服务）。合作社成员为1 868 851人，雇员为185 457人，其中，全职雇员为136 363人，兼职雇员为49 094人。平均每个合作社有1 072个社员，雇员为106人，其中，全职为78人，兼职为28人。合作社总收入（未扣除成本） 为2 009亿美元，这些收入包括销售收入、服务收入、其他经营收入和非经营收入；纯收入（总收入扣除所有成本、费用和税收） 为83亿美元；总资产为1 024亿美元，负债为549亿美元，所有者权益（成员） 为475亿美元。平均每个合作社总收入为1. 15亿美元，纯收入为476万美元，总资产为5 872万美元，负债为3 148万美元，所有者权益为2 724万美元。这些数据表明，总体来看美国的农业合作社规模较大、营收能力强、整体财务状况良好［14］。

美国农业合作社在长期演化中效率不断提高。从近几年的趋势来看，农业合作社数量和规模都有所减少，成员数、全职雇员数和总收入略有下降，但其纯收入却在2020年达到历史最高水平；总资产和所有者权益在持续增加，总资产收益率和净资产收益率也在提高，2020年分别达到9. 3%和29. 7%；留存收益持续增加。这些均表明美国农业合作社的经济效率在不断提高。

（二） 欧盟农业合作社的历史、职能和现状

⒈欧盟农业合作社的历史

欧盟是现代主流农业合作社的发源地，严格来说，现代合作运动起源于19世纪40年代的英国。工业革命带来的机械技术发展和生产效率提高使越来越多的工人陷入贫困境地。一些小商人组织起来于1844年成立了罗虚代尔公平先锋社（Rochdale Society of Equitable Pioneers），售卖各种他们以往负担不起的食物。他们制定了罗虚代尔公平先锋社原则，该原则奠定了后来被国际广泛认可的合作社原则的基础，再经过国际合作社联盟的整理与修订，被全世界各类合作社奉为经营准则。欧盟各国虽然具有不同的经济和文化基础，但自罗虚代尔公平先锋社成立之后，纷纷受到先驱者英国的影响，都较早地在农业部门建立了合作社制度［15］。“二战”以后，农业合作化成为欧盟未来和平与繁荣的重要道路。发展农业合作社成为欧盟共同农业政策（Common AgriculturePolicy，CAP） 的核心部分，各成员国在各自的农业政策方面进行更多的整合和合作。在欧盟委员会支持下，1958 年和1959 年，分别成立了专业农业组织委员会（Committee of ProfessionalAgricultural Organizations，COPA） 和農业合作社总联合会（General Confederation of AgriculturalCooperatives，COGECA），旨在维护农业合作社和农民的利益。COPA和COGECA于1962年合并并命名为COPA?COGECA，COPA?COGECA目前是欧盟最大的农业合作和农民游说组织［16］。

与美国类似，欧盟的农业合作社也是基于3U原则，即用户所有原则、用户控制原则和用户受益原则。然而，欧盟农业合作社的具体实践形式与美国有所区别。不同于美国基于大农场的跨区域合作社模式，欧盟农业合作社以专业性强为特点，每个合作社只负责某一产品或单一任务，且与政府的关系相较于美国更为密切。

⒉欧盟农业合作社的跨国化和职能

欧盟农业合作社所提供的产品和服务与美国农业合作社大同小异。农业合作社所提供的服务包括生产、环境保护、生产资料供应、信贷、保险、劳动力供应、灌溉、农机、育种、加工和销售等。在商品从生产者手中到消费者手中的过程中，农业合作社也扮演着多种不同的角色，包括提升农民议价能力、提供运输和储存服务、初级加工（中间产品）、二级加工（终产品）、销售自有品牌商品、批发或零售等［17］。

与美国农业合作社不同，欧盟农业合作社呈现出了跨国化趋势。由于欧盟各国都不单独具备美国那样充足的要素和广阔的市场，为谋求发展，“二战”以后，各国结成共同体，使得欧盟的商品、劳务、人员和资本得以在此区域内不受国界限制而自由流通，国家间的合作更为方便。也因此，部分合作社分属于跨国合作社和国际合作社。“跨国合作社”为成员在一个以上国家的合作社，而“国际合作社”则是成员只在一个国家的合作社，而非成员的农民供应商或农民客户在一个或多个国家的合作社。大多数跨国合作社位于西北欧，特别是荷兰、比利时、丹麦和德国。农业合作社的跨国化与生产结构（农场规模、作物种类） 和文化（如荷兰和比利时部分地区使用同一种语言） 的相近程度有关。因此，欧盟农业合作社的跨国化呈现明显的区域性和部门性［18］。

⒊欧盟农业合作社的现状

欧盟农业合作社已发展得较为成熟。根据COGECA的调查报告，①2015年，欧盟拥有超过21 769个农业合作社，成员为6 172 746人，农业合作社的年营业额超过3 470亿欧元。此外，欧盟合作社雇用了约600 000名员工。平均每个农业合作社成员数为284人，员工为28人，年营业额为1 594万欧元。与美国农业合作社相比，欧盟农业合作社规模小很多。美国农业合作社成员数和雇员数均是欧盟的3. 8倍，年营业额是欧盟的7. 2倍［19］。

农业合作社在欧盟农业市场中占有举足轻重的地位。农业合作社占所有农业部门的平均市场份额约为40%。分部门看，如图1所示。由图1可知，除了羊肉外，在其他7个主要的农产品部门中，合作社都占有相当大的市场份额。特别是乳制品、果蔬和酒，合作社市场份额超过40%。

分国家看，如图2所示。由图2可知，芬兰、荷兰、丹麦、瑞典和爱尔兰等国家，合作社市场份额超过了40%，比如芬兰为75%，荷兰接近70%，丹麦为63%，瑞典和爱尔兰均接近60%。农业合作社规模在欧盟各国间具有很大的差异性。意大利是欧盟国家中拥有合作社数量最多的国家，接近6 000个，其次是西班牙、德国和法国。从成员总数看，德国的合作社具有最多的成员，约为144万人，其次是西班牙、意大利和法国。

从单个合作社成员规模来看，瑞典、芬兰和爱尔兰成员数最多，分别达到5 345人、4 879人和2 689人，其次是奥地利为1 412人。从合作社总营业额来看，法国最高，达到843. 5亿欧元，其次是德国、意大利、荷兰和西班牙。从平均营业额来看，丹麦和芬兰最高，分别高达8. 93亿欧元和3. 78亿欧元，其次是爱尔兰和荷兰，分别达到1. 89亿欧元和1. 49亿欧元。因此，从这些数据可以看到，意大利、德国、法国和西班牙这些国家，合作社数量多，总营业额也高，但就平均而言，不是最大和最高的；芬兰、丹麦、爱尔兰和瑞典这些国家，尽管总体而言，合作社数量、成员数量不多，营业额不高，但是平均每个合作社的规模比较大、营业额也比较高。

从统计数据可以看出，欧盟各成员国农业合作社的发展水平存在很大差异，事实上，各国农业合作社的发展历程、运作理念、经营规则和市场表现也都大相径庭，对欧盟农业合作社的深入研究则需要进一步针对各成员国进行国别分析。

（三） 日本农业协同组合的历史、职能和现状

⒈日本农业协同组合的历史

日本农业的高水平发展，其农业合作组织——日本农业协同组合（Japan Agricultural CooperativesGroup，简称“JA”或“农协”） 功不可没。不同于欧美农业专业合作社，日本农协是综合性组织，不仅负责指导农业经营活动、帮助农民对接市场，而且承担着服务农民生活的角色，是连接政府与农民的桥梁。

日本农业协同组合最早可追溯至“二战”时期的Nogyokai（农业协会），它是由政府控制的农民和地主的联合会，接受政府命令在“二战”时期对农产品进行收集、存储和分配。1947年，日本通过了《农业协同组合法》（Agricultural Cooperative Law），呼吁在法案颁布和实施的8个月内解散Nogyokai。与此同时，日本全国各地陆续成立了农协，当Nogyokai完全解散时，日本成立了14 000个农协，这标志着农协制度的正式确立。此后农协在县一级组建了各种联合组织，包括县信贷联合会、产品销售联合会、生产资料供应联合会和农业技术指导联合会等，并于1954 年成立了相应的全国性联合组织全国农业协同组合中央会（Central Union of Agricultural Cooperatives，简称“JA全中”），负责对地方农协进行监督、指导、宣传，而所有地方农协都是JA全中的成员，自此农协的创立工作完成。农协建成时，农民的参与率达到99%，这可能是政府的大力推动和日本本身的文化特征所导致的。1950—1970年，是农协制度完善期，日本通过了一系列法案确立农协在农村经济中的领导地位。1970年至今，是农协制度再调整期。1972年，全国农业协同组合联合会（JA全农） 成立，JA全农由全国农业协同组合营销部联合会和全国农业协同组合采购部联合会合并而成。同时，为了适应农业农村发展的新需要，全国相当数量基层农协也进行了合并，整合的同时，有些地区也将农协的体系做了简化，形成中央单个农协的模式，但其吸纳的会员总数仍在增加［20］。

⒉日本农协的原则与职能

日本农协作为为农民服务的组织，旨在通过农民共有、共建、共管、共享，促进农业生产经营，提高农民收入水平和福利水平，增强农村社区活力。日本农协遵循自由进入退出、民主管理、不以营利为目的和综合经营等原则［21］。

日本农协的业务范围极广，在农民生产生活的各方面，农协都能向农民提供相应的服务。（1） 对农户提供生产指导服务，涵盖土地規划、土地使用权调整及作业承包、生产规模扩大及生产结构调整、耕作技术和生产经营核算制度等各个方面。（2） 引导农民进入市场，通过委托销售、直接购买和中介出售等方式，扩大农民的专业化生产和销售市场。（3） 统一进行生产资料的组织供应，降低农业生产资料的价格和流通费用。合作购买的农业生产资料主要包括肥料、农药、种子、种苗、饲料、家畜、动物医药品、各种农业机械及各种农业设备、建筑材料等。合作销售和购买提高了农业生产的社会化程度，维护了农业生产者的利益，对农业扩大再生产也提供了重要保障。（4） 从事发放农村信贷和吸收农村存款等合作金融活动，其与一般的银行业务有很大的相似性，实际上发挥了农村商业银行的作用。农协合作金融活动的主要服务对象为全体农协成员，但也对非成员在一定限度内提供融资服务。日本农协合作金融具有严格的区域色彩，只在社员居住的区域范围内开展金融服务。一方面防止资金外流，另一方面严格的区域性保证了农协对服务对象的信息掌握比较全面，降低金融风险。（5） 为社员提供丰富多彩的保险服务，包括生命保险、建筑保险、汽车保险和农业机械设施保险等，既有短期保险又有长期保险。合作保险业务具有较强的相互扶持、相互保障的特点，它不以营利为目的，根本宗旨在于尽可能地给予农民更多的经济补偿，更侧重于保险的社会功能。日本农协的合作保险体系由基层综合农协、县农协和全国农协组成，通过向上一级委托资金方式对保险资金起到再保险作用，层层向上扩大参与者规模，降低了每个社员的平均风险承受程度，保险制度也变得更加稳健。（6） 为农民提供几乎涵盖各个方面的生活、医疗服务，并开展各种教育、文化、宣传活动。

⒊日本农协的现状

农协在日本农村发展中起到至关重要的作用，成员人数多，社会影响力大，其提供的服务和产品几乎涵盖了与农业生产和农村生活密切相关的所有领域。日本农民生产的农副产品80%以上是由农协负责销售，90%以上农业生产资料是由农协提供，几乎所有的乡村人口都参与了农协的经营活动［22］。截至2018年3月，日本农协情况如下：从机构数量来看，日本共有基层综合农协672个，JA都道府县级别的中央会47个、经济联合会8个、信用联合会32个，此外，还有各类专业农协681 个；①从成员人数来看，日本农协共计拥有成员1 049 万人，其中，正式成员424. 7万人，准成员624. 2万人；从职员人数来看，日本农协共计拥有职员19. 55万人；从资产规模来看，日本农协资产合计113. 87萬亿日元；从利润收益情况来看，利润总量约为1. 91万亿日元。从社均数据来看，日本农协的社均成员为7 735 人，社均职员为136 人，社均资产为790. 76亿日元，社均利润为13. 26亿日元［23］。与美国和欧盟的农业合作社相比，日本农协在社均成员数和雇员数上都较多。在社均资产和社均利润方面，日本农协也远超美国（社均资产日本为5. 5亿美元，美国为5 872万美元；社均利润日本为920万美元，美国为476万美元）。②需要注意的是，日本农协的很大一部分利润和资产是由JA都道府县级别担任领导任务的组织（如中央会、JA经济联合会和JA信用联合会等） 获得的或拥有的，因而日本基层农协在社均利润和资产方面应该不会有这么高。由于数据的可获得性，我们没有查找到日本基层农协相关数据。

四、美国、欧盟和日本农业合作社的内部组织结构和治理模式

（一） 美国农业合作社的内部组织结构和治理模式

美国农业合作社从本质上看属于公司，其内部各部门及其职能均与现代公司类似。农业合作社作为一种由用户所有和控制的商业形式，由四类人员组成了一个完整组织：作为所有者和使用者的成员、作为决策机构的董事会、聘请来管理的经理人和雇佣来劳动的员工。每一类人员在农业合作社的整体运作中都有特定的角色和责任，在农业合作社中履行相应的职能。四类人员的角色、责任、职能划分和确立在很大程度上决定了农业合作社能否健康经营与发展［12］。

⒈成员

美国农业合作社规定成员必须是农产品生产者，他们可以是收取租金的土地所有者，也可以是所有者经营者或租赁经营者。成员必须在农业合作社内部有一定的投资。少数农业合作社没有任何资金要求，只要求成员必须是农民，或者在某些情况下一年要达到规定的最低业务量。成员必须完成正式的成员申请，包括支付入社费或购买一份普通股票。成员必须接受和正确行使相应的权利和义务，只有这样才能确保合作社不偏离为所有者服务的宗旨，农民的权益才能得到保障。这些权利和义务都体现在由法律规定的合作社章程中。作为农业合作社的所有者、管理者和受益者，农业合作社成员的权利包括通过和修改公司章程和细则；选举和罢免农业合作社董事；解散、合并农业合作社或与他人组建的合资企业；要求董事、经理人遵守农业合作社规定和公司章程；要求董事和高级职员对成员所受到的损害负责，检查年度报告。成员还承担着一些义务，包括从松散的隐含义务到实际签署的具有法律约束力的合同，成员义务主要包括履行农业合作社职责、参与董事的任命和评估、履行出资义务、制定和修改规章和评估农业合作社绩效。

⒉董事会

合作社董事会在农业合作社内部治理结构中起到关键作用。由董事组成的董事会为农业合作社设定目标，确定农业合作社实现这些目标的战略，并在经营中作出各种决策。美国公司法通常规定在董事会任职的农业合作社成员的最低人数，大多数为奇数。在多数农业合作社中，董事会主席任命一个提名委员会，制定董事会候选人名单。该委员会提名他们认为能够指导农业合作社实现其总体目标和改善其运营的农业合作社成员，被提名的成员需要具有良好的判断力、商业意识和经营能力；对农业合作社有足够的忠诚和热情，愿意为农业合作社的健康发展付出；了解农业合作社的状况，能站在成员的立场行动。董事会作为直接管理农业合作社的关键决策者，需要履行以下主要职责：（1） 制定并执行长期业务战略。（2） 雇佣称职的经理人，确定其工资，规定各个职位的职责和权限，并负责每年对其绩效进行正式审查。（3） 批准年度运营预算。（4） 聘请审计师进行年度独立审计，用于评估政策和预算的有效性，以及对过去决策的影响和新决策需求的分析。（5） 召开年度大会，让成员了解农业合作社的业务状况。在履行职责过程中董事会的职责与受托人很相似，都有保护成员资产的法律义务。

⒊经理人

经理人和董事会在管理层中有不同的角色，他们作为一个团队为农业合作社实现相同的目标。被聘用的经理向董事会汇报，负责农业合作社日常的运营，以最大化成员的期望收益。聘用合格的、有创造力的经理是农业合作社董事会最重要的一项活动。经理人对于农业合作社能否成功至关重要。合格的经理人需要具备以下标准和品质才能确保农业合作社运营成功：丰富的管理经验、有效的沟通能力、对合作社的热爱和较高的业务运作能力等。

在董事会授权下，经理人负责农业合作社的整体运营，涉及计划、组织、指导、协调和控制等管理职能：在董事会的指导下，通过管理人员、资金和物质资源，监督和协调农业合作社的业务活动；在董事会制定的政策范围内监督农业合作社的运作细节；雇佣、培训、监督和设定员工薪酬并定期考核员工绩效；制定财务预算并由董事会批准，定期做好财务报告供董事会审查，并在年度大会上向农业合作社成员提交运营报告等。可见经理人起到连接农业合作社决策层与执行层桥梁的作用，使上层战略得以高效明确地落实，这更有利于成员享受农业合作社发展的利益。

⒋员工

农业合作社通过雇佣全职或兼职员工以满足其业务需要。员工的主要职责包括了解合作社的宗旨和目标；了解与所有者的关系；向会员提供高质量满意的服务和代表农业合作社形象等。

（二） 欧盟农业合作社的内部组织结构和治理模式

欧盟各国农业合作社的发展水平和制度设计差别较大，为了具体描述欧盟典型农业合作社治理模式，我们选择荷兰作为具体研究对象。荷兰农业合作社存在的三种内部治理模式足以涵盖欧盟大部分农业合作社的类别，具有典型代表性［24］。

荷兰的法律规定，农业合作社必须具有两个管理机构即成员大会和董事会。监事会在荷兰农业合作社中也很常见，但不是强制设置的。此外，很多农业合作社中还有第四个管理机构即经理部门。成员大会有权决定董事会成员的选择、监事会成员的选择、批准合作社的财务账目，以及农业合作社终止、合并、章程变更等重大问题。值得注意的是，荷兰法律并未规定成员表决权遵循“一人一票”原则。由农业合作社成员选出的董事会是主要的管理机构，负责合作社的主要决策，作为成员的受托代理人得到权力并承担以成员的最大利益处理事情的责任。监事会也由成员通过选举产生，负责监督董事会的活动及决定。经理是由董事会任命来管理农业合作社的职业经理人，他们执行董事会决定。由此可见，荷兰农业合作社的内部治理结构与美国的基本相同。

然而，21世纪以来，荷兰农业合作社的治理模式发生了重大变化，这些变化大多涉及董事会与经理部门之间的关系以及监事会的角色变化，两种新的农业合作社治理模式被广泛接受和采用：管理模式和公司模式。管理模式的主要特点是经理部门与董事会合一。由于经理人是外部专业人员，这一模式意味着董事会不再由合作社成员组成，成员大会的主要任务由成员委员会取代，监事会通常由法律要求的委员会取代。这一模式的主要优势是董事会的专业化，农业合作社的董事会不再由没有经营经验的农民成员组成，而是由职业经理人组成，职业经理人获得了更多的自主权，这为农业合作社的经营创造了更大的空间。该模式的缺点是失去了成员（原本的董事会） 对经理部门的直接控制，成员只有通过成员委员会间接地行使其控制权，造成成员与农业合作社之间的疏远感。控制力的减弱也会相应地产生委托代理问题。公司模式的主要特征是农业合作社的董事会与监事会合一，董事会可以只由合作社成员组成，也可以包含一些外部专业人士。这种模式意味着农业合作社将没有一个独立的监督机构。公司模式的主要优势是避免了内部治理机构之间的冲突，董事会有了更大的自主权。很显然，公司模式主要缺点是，没有独立的监督机构，当然这个问题可以通过设立一个成员委员会来部分解决。

以上三种模式概括了荷兰农业合作社主要的内部治理模式。在荷兰最大的30家农业合作社中，14家仍然坚持传统模式，7家采用管理模式，9家选择公司模式，三种模式各有其生命力。

（三） 日本农协的组织构架和治理模式

⒈农协的组织构架

日本农协定位不同于欧美农业合作社有明确的企业界限和独立的经营方式。作为覆盖整个日本农村庞大的统一的经济社会组织，日本农协有着独特的组织架构。

经典的日本农协组织体系呈现三级结构，自上而下为中央－都道府县－市町村的格局，层层相联、全面覆盖。其中的市町村合作组织称为基层农协，成员为当地农民；都道府县以基层农协为成员组成县级联合会；中央层面由县级联合会和基层农协组成全国农业协同组合联合会。

中央层面农协组织包括全国农业协同组合中央会（JA全中）、全国农业协同组合联合会（JA全农）、农林中央金库（农林中金）、全国农业协同组合互助保险联合会（JA共济连） 和全国农业协同组合医疗卫生联合会（JA全厚连） 五大部分。其中，JA全中负责对地方农协进行监督、管理、指导和宣传。JA全农负责农牧渔副产品的销售、农用资料的采购和农业技术开发等经济活动。农林中金负责管理农协和渔协的储蓄等金融业务。JA共济连负责对农民和农业生产活动的保险业务。JA全厚连负责农协成员的医疗和卫生福利事业。都道府县层面的农协机构由JA都道府县中央会、经济农业协同组合联合会（JA经济连）、信用农业协同组合联合会（JA信连）、共济农业协同组合联合会（JA共济连） 和厚生农业协同组合联合会（JA厚生连） 组成。都道府县层面的农协机构对照中央层面分别承担指导、经济、信用、保险和医疗卫生福利事业。市町村层面的基层农协主要是地域性农协，既有综合农协又有专业农协，大致每个市町村都设有农协。综合农协的经营业务广泛，几乎覆盖了与农业生产和农村生活相关的所有领域，参与人数多，社会影响力大；而专业农协经营业务单一，主要集中于农资采购和农产品销售等农业生产和销售环节，社会影响力与综合农协无法比拟。此外，专业农协的会员基本上同时也是综合农协的会员。

⒉基层农协的治理模式

在三级农协组织体系中，基层农协作为最基本单位，是农民直接参与并获得服务的机构，它主要由成员大会、理事会和监事会三个机构共同治理［21］。

成员大会每年召开一次，确定下一年度农协工作的重点。成员大会对于农协章程的变更、农协的解散和合并、农协成员的除名、农协业务规章制度的修订、年度计划的内容、业务经营管理权的转让、农协主要干部的任免等20个事项有着独占性的决定权，只有在成员大会上通过一定比例成员的同意才能变更。理事会从合作社全体成员中选出，代表农协的利益、贯彻执行成员大会的方针和完成成员大会规定的任务，并负责农协的各种对外交往的决策。理事会一般有5—7人，包括一名理事长，理事又分为常务理事、一般理事和专门理事等，各种理事是分工不同的执行者。理事会审议事项通常涉及农协的组织、业务、运营等方面的重要事项，包括农协的业务方针、成员大会的召开、干部任免和理事分工、固定资产的折旧更新报废与对外租借、农协资金借入与贷出、农协贷款利率的决定、农协债权债务的处理方式和其他理事会认定必要的事项。监事会一般情况下不少于两人，由农协聘任。只要不是与农协经济活动有竞争關系的人员都可以接受成员大会的委托出任监事，其主要职责是监督和检查农协理事的业务执行情况，保证农协组织正常运营和健康发展。

五、美国、欧盟和日本对农业合作社的政策支持

农业合作社以保护农民利益、增进农民福祉为目的，对维护社会公平和经济健康发展具有重要意义，为此各国政府都在支持和激励本国农业合作社的发展。美国、欧盟和日本对农业合作社在法律、资金、税收、金融和教育咨询等方面都提供了强有力的支持，但侧重点有所不同。

（一） 法律支持

美国一系列法律的颁布为农业合作社的市场地位、参与市场交易和融资方面提供了坚实的法律支持。如1922年颁布的《卡帕—沃尔斯太德法》（Capper?Volstead Act），被称为农业合作社大宪章，为满足一定条件的农业合作社提供了一定程度的反托拉斯豁免。1926年通过的《合作社营销法》（Cooperative Marketing Act），允许农业合作社之间交换过去、现在和将来的价格和其他市场信息而不违反反托拉斯法，并在美国农业部设立了相应机构，协助农业合作社收集和分享产出、价格和需求方面的信息，提供关于管理、组织政策和销售等方面的研究和服务。2007年的《统一有限合作社协会法案》对农业合作社吸收社会资本进行了规定［25］。

欧盟的法律法规显示了对农业合作社的认可和支持。荷兰的法律法规旨在为农业合作社发展创造宽松的政策环境，赋予农业合作社在治理结构、财务结构和业务活动的灵活性，给予农业合作社自由探索和发展的机会。英国于1852年颁布了《工业和节俭协会法》，这是世界上第一部农业合作社法，该法赋予农业合作社社团法人地位。1960年的《园艺法案》、1963年的《农业法案》和1964年的《农业与园艺法案》都规定了政府对园艺和农业合作社的资金支持［26］。法国也颁布一系列法规为农业合作社提供立法支持，明确农业合作社的地位并为其提供一系列优惠条款［27］。

日本从“二战”结束以来先后在农协的不同发展阶段颁布了多部法律，明确了农协的合法地位，促进了农协的健康发展。同时，在农协发展遇到困难时，这些法律也适时从不同方面和层次给予农协以指导和支持，帮助其渡过难关［28］。

（二） 资金支持

美国早在1932年的《美国法典》（Code of Laws of the United States） 中就规定了对美国农业合作社的资金支持。此后，美国农业部按照该法典的要求，设立多种基金项目以扶持农业合作社的发展。对于农业合作社的资金支持大概可以分为三大类：其一，对服务和帮助农民合作组织的资金支持，如农村小微企业支持项目和农村商业发展资金项目。其二，对农业合作社的直接资金支持，如增加值生产者基金、商业与工业贷款担保项目。其三，对农村公共服务合作社的直接基金支持，如农村电力节省项目和农村电力项目等。美国农业部长期以来每年都设立农村合作社发展基金项目（Rural Cooperative Development Grant Program），2023年度该项目的资金总额为580万美元，单个类型农业合作社最高可以申请到20万美元的资金支持。

与美国类似，欧盟对农业合作社发展提供了充实的资金支持。例如，英国政府在前述立法基础上，早在20世纪70年代就对农业合作社提供基金支持。1971年，英国政府对农业合作社提供了三百多万英镑的资金支持，覆盖粮食、水果、蔬菜和畜牧等合作社，其中42%的资金分配给了营销合作社。这些资金支持带动了1 200万英镑对合作社的投资。2021年，英国政府设立了1. 5亿英镑的社区所有者基金项目，社区组织可以申请高达20万英镑的匹配基金，用以购买资产和支持社区农业合作社发展。德国对农业合作社的资金支持主要以财政补贴形式进行，对于农业合作社发生的管理费用，政府分期进行补贴。

日本政府通过每年拨款对农业合作社生产活动进行资金支持，这些资金支持用于缓解和解决大型水利设施建造、农产品价格补贴和农业生产资金短缺等问题。

（三） 税收优惠

美国、欧盟和日本均对农业合作社的生产经营活动进行税收优惠或豁免。美国1916年的联邦税法免除了农业合作社为成员销售农产品经营收入的税收，1921年的税法将这一规定扩大到采购合作社。1954年的税法规定将合作社盈余分配中的按股分红额、惠顾偿还金和分配给成员的非惠顾活动收入从农业合作社纳税基数中扣除，这使得农业合作社的税收大大降低，平均仅为一般企业的1/3。荷兰税收政策向农民倾斜，相比于企业要征收公司税和所得税，农业合作社利润只征一次税。法国农业合作社享受税收减免的优惠待遇，包括为成员提供服务和业务免除征税，对不动产税和产品税减半征收。日本政府给予农协远优于一般企业的税收政策，如一般公司和企业缴纳62%的所得税和35. 5%的法人税，而农协只需分别缴纳39%和27%。

（四） 金融支持

美国、欧盟和日本均为农业合作社提供了不同程度的金融支持，金融支持主要采取建立合作银行、低利率贷款和贷款担保等形式。例如，美国政府在一系列农业信贷立法的基础上，建立全国性合作银行系统，为农户和农业合作社提供低于市场利率的贷款。政府还通过政府基金对农业合作社进行贷款担保，最高担保额可达农业合作社贷款的80％。德国政府为农业合作社提供信贷支持，从1954年开始，政府通过设置贷款利率上限和安排低息贷款对农业合作社进行利息补贴，补贴范围包括水域治理、增资扩股和土地规整等方面。日本政府也为农协提供利息贷款，用以解决农协生产资金紧张和短缺问题。

（五） 教育咨询支持

美国农业部乡村发展局及其下设的乡村商业—合作社处负责对合作社的教育、研究和咨询支持。美国政府投入大量经费和人员编制农业合作社指南和运营管理手册，并且组织研究力量出版关于农业合作社发展、潜力和前景等相关问题的书籍、刊物和报告。美国政府还联合高校等教育机构开展农业合作社培训活动。这些教育咨询支持活动主要目的是宣传农业合作社理念、促进农业合作社交流、培训农业合作社相关人员和规范和助力农业合作社健康发展。荷兰政府大力支持农业合作社教育活动的开展，设立农业合作社领导者的特别培训计划，支持相关课程的设立。德国政府財政拨款给农业合作社，资助和支持其开展相关专业技术和管理培训。日本政府每年拨出专款，用于资助和支持对农协专门人才的教育和培训。

六、结论与启示

（一） 结论

综合以上分析我们可以看出，美国、欧盟和日本的农业合作社无论是从历史、职能、现状以及内部组织结构和治理模式来看各不相同，体现了这些国家和地区各不相同的政治经济制度、禀赋、文化和发展条件。具体来讲，从农业合作社的历史、职能和现状来看，美国、欧盟和日本农业合作社的共同点是以农民为成立主体和服务对象。各国农业合作社发展已相当成熟，负责了国家大部分农业生产：美国农业合作社覆盖农民比率超过60%，日本农协的比率更是超过90%。从服务模式来看，美国农业合作社不仅支持农民生产，还提供保险、生活服务等，欧盟农业合作社可以在不同国家开展专项业务，日本农协更是设置了共济连和全厚连等机构为农民提供从生产到生活的全面保障。由此可见，这些国家和地区农业合作组织提供的服务是全面且优质的。但是，欧美农业合作社与日本农协也有很大的区别：欧美农业合作社相似程度较高，是具有公司性质的专业性农业合作社，每个农业合作社只负责某一类业务，专注于实现特定方向的经济活动目标；而日本农协不仅是经济组织，追求的目的也不仅是农民的经济利益，还着眼于保障农民的整体福祉。日本农协的服务面面俱到，从衣食住行到婚丧嫁娶，农协都对其成员提供支持。此外，日本农协带有更强的政治色彩，一直致力于维系农民与政府的关系。

从农业合作主体的内部组织结构和治理模式来看，欧美与日本存在巨大差异。欧美以公司制为基础，以现代企业制度实现经营主体的健康持续经营，而日本则通过多层级的联合实现各级农协的全国统一，这些不同的运营模式均是基于特定经济文化背景的管理结构。具体来讲，欧美农业合作社侧重内部治理，有明显的企业特征。其经营目标和权力结构都是围绕农民成员展开的，既表现为农民所有的现代企业，其内部管理机构的设置也接近于一般公司的设置：成员们有权选举董事会，并授权其组建经理部门，通常还要设置监管机构如监事会等来协助管理员工开展农业合作社服务。日本农协更側重组织体系，三级农协各司其职、上下联结，实现全国范围内的农业协同，进而形成更大的整体，也因此日本农民获得了更高的地位和更好的待遇。当然，日本农协在内部治理方面一定程度上借鉴了欧美的经验，形成了所有者、管理者、监督者的制衡结构。

从对农业合作社的支持来看，各国对农业合作社都抱以支持的态度，均在较长期内出台众多规章给予经济优惠和法律保护等政策支持。尽管支持的具体方式方法有所不同，但都遵循立法赋予农业合作社法律保障，财税和金融政策扶持农业合作社发展、教育培训规范和助力农业合作社运营的方式。当然，支持的背后还是有本质差异的，欧美农业合作社是产生于农民经济活动实践中的，农业合作化是农民自发选择的结果，而政府所做的是对作出选择的农民给予支持，形成维护其利益的政策工具；日本农协则是在政府的推动下自上而下建成的组织，它是民间组织，却有很高的政治地位。日本农协作为农民利益代言人，推动政府制定和实施有利于保护农民利益的政策，同时，日本农协还担负着贯彻实施政府农业农村政策的职能，扮演了政策传达者的角色［29］。各国农业合作社发展的历程都是在不断调整中探索，并最终创造了适合其发展的模式［30］。

（二） 启示

上述典型国家和地区农业合作社的发展经验，对于指导中国农业合作具有重要的启示和借鉴意义。总的看来，笔者认为，以下四点是中国在发展农业合作社时尤其需要重视的：其一，完善农业合作社的治理机制，坚守成员所有、成员控制和成员受益的原则，增加和强化普通成员在重大事项（如理事长选举和收益分配等） 上的话语权。借鉴和学习美国、欧盟和日本的农业合作社组织结构和治理经验，通过制度保障，切实尊重和维护农业合作社最广大成员的利益。其二，借鉴权责明晰的现代企业制度，充分发挥其优势用于农业合作社的内部治理。欧美农业合作社具备公司性质，其内部治理理念也来自现代企业制度，合作社内部各权力方相互协作、彼此制衡，在维持高效率的前提下有效解决了企业内部委托代理问题，充分降低交易成本，使农业合作社围绕农民利益这一核心理念运作。中国农业合作社应充分借鉴现代企业制度这一最有活力的市场主体的运营模式，在条件允许的情况下，可以考虑实行职业经理人制度。其三，政府应继续对农业合作社给予强有力的政策支持，为农业合作社发展创造宽松的环境，但政策支持应更精准、更精细。应该认识到农业合作化是农业发展的必然趋势，是共同富裕的关键一环，是乡村振兴的必由之路。中国的农业合作化尚有巨大发展空间，只有给予足够的支持，农业合作社才能健康迅速地成长，农业才能良好地发展。其四，借鉴他国农业合作社发展经验时最重要的一点是，中国农业合作社发展要充分考虑自身实际，吸收他们在农业合作社经营管理方面的先进经验，剔除不符合中国国情的地方，最终走出一条具有中国特色的农业合作化道路。

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（责任编辑：刘艳）