以融促荣、以合促美 着力构建新型城乡关系——重庆推进城乡融合发展的成效、问题及对策

重庆市酉阳县花田乡何家岩村风貌

党的二十大报告强调坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。城乡融合发展是破除传统城乡二元分治窠臼、构建新型工农城乡关系和实现共同富裕的主要支撑，同时也是持续释放城市发展活力的重要抓手，是实现当前国际形势和城市化纵深发展背景下城市核心竞争力提升的关键路径。习近平总书记在重庆考察时强调，要加快推动城乡融合发展，建立健全城乡一体融合发展的体制机制和政策体系，推动区域协调发展。促进城乡融合发展是推动高质量发展的内在要求，是实现全体人民共同富裕的必由之路，是建设现代化新重庆必须破解的时代课题。

一、重庆城乡融合发展取得的成效

1.城乡一体规划取得进展。不断创新城乡规划理念，优化城乡空间布局。制定出台《关于建立重庆市国土空间规划体系做好新时代国土空间规划的意见》，编制形成《重庆市国土空间总体规划（2020—2035 年）》，绘就覆盖城乡全域的国土空间开发保护“一张底图”。推进规划师、建筑师、工程师、艺术家“三师一家”下乡，指导编制多规合一的村规划。

2.城乡基础设施体系日臻完善。着力构建大通道、搭建大骨架，推动基础设施向农村延伸，解决“最后一千米”问题，塑好城乡发展一体化的“形”，架好连结城乡的“桥”。重庆市所有区县均通高速公路；重庆市农村公路总里程达到16.5 万千米。

3.城乡产业融合发展趋势明显。着眼扭转大城市先进制造业、现代服务业与乡村传统农业结构失衡局面，坚持以“城乡融合、产城景融合、农文旅融合、生产生活生态融合”为指引，建立农业支持保护制度，搭建产业协同发展平台，培育发展新产业新业态，推动农业“接二连三”。

4.城乡基本公共服务差距逐步缩小。脱贫攻坚取得决定性成效，乡村振兴扎实推进，脱贫群众在义务教育、基本医疗、住房安全方面得到有效保障。社会保障制度实现城乡并轨，城乡居民养老保险和医疗保险实现跨区域、跨险种衔接，参保率稳定在95%以上。低保标准的城乡差距缩小到1 ∶0.8。

5.城乡居民收入比例更为合理。先后推出农民工户籍制度、农村产权抵押融资、地票等一系列重大改革举措。年均办理农业转移人口落户城镇20 万人左右。扩面深化农村“三变”改革、“三社”融合发展，通过股份化推动城乡要素“联营”，城乡居民可支配收入比从2017年的2.55∶1降至2022年底的2.36∶1。

二、重庆城乡融合发展方面存在的问题

1.城乡发展一体化任务重、困难大。重庆虽为直辖体制，但实际市情与一个西部中等省相当。农村面积是京津沪总和的2.3 倍，农村常住人口比京津沪的总和还多。三次产业结构、常住人口城镇化率、农民人均可支配收入等重要经济社会发展指标高于西部省份，但低于成都、西安、贵阳等省会城市。大城市、大农村、大山区、大库区决定了重庆与城乡发展一体化任务艰巨。

2.基础设施和公共服务方面的城乡差距较大。调查表明，由于历史欠账多，农村基础设施和公共服务“短板”还比较突出，基础设施的差距是城乡之间最直接的差距，公共服务的不平衡是城乡之间最大的不平衡。从交通看，农村公路存在等级不高、通行能力不足、部分村道较窄、产业路旅游路不配套等问题。从基本公共服务看，教育、文化、卫生等优质资源主要配置在城区，尤其是中心城区，农村地区医疗资源支撑能力不强，养老资源碎片化，乡镇康复治疗人才严重不足。从社会保障看，城乡低保标准未统一；农村养老服务设施设备落后，缺乏专业护理人员。部分地方电压、移动通讯信号不稳定，农村供排水设施和管网不健全等。

3.二元户籍壁垒没有根本消除。户籍管理虽然在形式上实现了统一，但附着在户籍上的城乡二元福利未完全剥离，一些政策还将城乡户籍作为享受基本公共服务的前置条件，相关配套政策与改革措施未能同步推进，农村居民和城市居民还存在身份差别。在当前户籍与居住证并存的情况下，凭户籍享权与持居住证享权双轨并行，提升居住证“含金量”与提升户籍人口城镇化率之间存在客观矛盾。

4.要素单向流动现象没根本改变。土地、财政、金融、就业等关联制度和政策之间衔接配套不完善，农村要素仍然单向流往城市，城市资源“上山下乡”缺少政策支持。吸引人才入乡的激励政策比较缺乏，大量农村青壮年劳动力持续外流，城市人才流入农村少、留不住。新型农业经营主体融资难、融资贵问题仍然突出，金融服务“三农”的机制不活。

三、重庆城乡融合发展的对策建议

1.扎实有效推动“13432”工作布局落实落地。一是坚持耕地宜机化、农机宜地化，集中连片推进万亩级、十万亩级宜机化改造和高标准农田建设，保障城乡居民“米袋子”“菜篮子”。加快标准化、集约化、生态化基地建设，按照小规模、多品种、高品质、好价钱要求，推进现代山地特色高效农业绿色低碳高质量发展。二是持续用力打造柑橘和柠檬、榨菜、生态渔业、草食牲畜、中药材等十大现代山地特色高效产业集群。以城市需求为导向推动农旅融合，推广“产业+基地+景点”发展模式，延长产业链、提升价值链。大力促进乡村电商物流业发展。三是在优势区域集中打造一批100 亿级农产品加工园区，其他区县要在工业园区中划出专门功能板块用于发展农产品加工项目。四是推动涉农工业生产力向区县城布局。强化农业科技装备支撑，推进产学研推一体融合。加强丘陵山区特色农机具研发，壮大农机装备产业。大力推进农业基地物联网、畜禽养殖智能化、设施农业数字化改造升级，积极探索“机器换人”。五是支持建设规范化乡村工厂、生产车间，发展特色食品、制造、手工业和绿色建筑建材等乡土产业。发展适合农民合作社和家庭农场经营的农产品初加工，建设一批专业镇村。保护传统工艺，充分挖掘农村各类非物质文化遗产资源，塑造“重庆味道”“重庆工艺”“重庆品味”。

2.大力推进以人为核心的新型城镇化。一是打造主城都市区中心城区国际化大都市，推进有条件的区县城有序扩容提质，增强城市综合承载能力和吸纳集聚能力，引导人口加速集聚，培育一批“双100”“双50”“双30”“双20”区县城。二是充分发挥乡镇承接县城、辐射乡村功能，深入挖掘产业特色、人文底蕴和生态禀赋，加强道路交通、园林景观、公共停车场、公共卫生厕所、垃圾污水处理设施等市政建设，增强科技、教育、文化、卫生等综合服务功能，促进产城景融合。加强古镇、古街、古村落等传统历史文化小镇和文化村建设。重点培育一批特色鲜明、要素集聚、环境优美、宜居宜业的特色小镇，打造一批小城镇示范点。聚焦聚力发展“一村一品”“一镇一特”，持续壮大镇域经济。三是编制全市农村人居环境整治近五年规划，成片推进农村人居环境整治，重点实施厕所革命、农村垃圾污水处理和村容村貌提升，持续改善农村人居环境，市政管理逐步延伸到农村。对主城四山管控区、地质灾害易发地区、生态脆弱地区等实施生态搬迁。大力探索产业生态化、生态产业化具体路径，促进生态要素向生产要素转变，生态财富向经济财富转变，发展美丽经济。

在重庆市石柱县中益乡，游客在参观游玩

3.加快推动公共服务下乡。一是将完善农业高职院校教育，填补重庆市农业高职院校空白，畅通涉农中职毕业生继续升学深造渠道。结合人口流动和分布的实际，动态调整乡镇及以下学校布局规划。推动城市学校与农村薄弱学校结对，以乡镇为单位推进一体化办学、协同式发展，持续优化学区化、联盟化、集团化办学。大力发展农村公办幼儿园和普惠性幼儿园，着力改善农村薄弱幼儿园。推行义务教育教师“县管校聘”改革。将教师到乡村学校一定时限的任教经历，作为申报高级教师职称和特级教师的必要条件。推动“三个课堂”（专递课堂、名师课堂、名校网络课堂）建设与应用，利用互联网让乡村孩子享受城市优质教育资源。二是加强区县级医院建设，全覆盖推进县域医共体“三通”建设。适度集聚医疗卫生资源，在人口较多的中心镇和街道，积极培育形成兼具医疗和公共卫生服务功能的农村区域医疗卫生中心和城市社区医院，提高标准加强村卫生室基础设施建设。建立完善医护人员“县聘乡用”“乡聘村用”制度，推动优质医疗卫生资源下沉。三是推动县、乡镇公共文化体育设施和服务标准化建设。建立市级各文艺院团、各文艺家协会与乡镇综合文化服务中心的对口帮扶机制。逐步将文化馆、图书馆分馆延伸到农村，增加优质公共文化产品供给。推动乡镇惠民电影固定放映厅建设，逐步实现所有乡镇全覆盖。四是鼓励农村居民购买更高档次的养老保险和医疗保险，政府给予适当补助。提高农村居民最低生活保障标准。五是全面推行长期护理保险制度。提高针对经济困难的高龄、失能老年人补贴标准。加快社区养老服务中心建设，鼓励建设小型社区养老院，支持城市养老机构以自营或合作经营的形式参与农村养老院建设。探索乡镇卫生院养老服务专项补偿机制，支持乡镇卫生院开展医养结合服务，推动医疗资源与养老资源有效整合和衔接。有条件的地区将农村敬老院改造升级为区域养老服务中心，满足农村特困人员集中供养需求。

4.完善城乡统一的户籍制度。一是完善城乡有序流动的人口迁移制度，全面放开9 个国家城乡融合发展试验区城镇落户限制，时机成熟后在主城都市区全面推开，引导人口有序梯度转移。二是剥离附着在户籍上的基本公共服务权益，还原户籍的国籍、公民身份证明功能。实行居住登记制度，完善居住证功能，将双轨并行享权变为持居住证享权。三是建立保障体系，构建进城落户农民工住房保障机制，实行进城购房优惠；建立农民工参加职工基本养老保险和医疗保险城乡差额补贴机制；健全农民工失业救济保障制度，将符合条件的农民工及时纳入失业保险保障范围；完善惠及农民工的社会救助制度；降低农民工随迁子女进入当地公立学校的门槛。同时，切实保障进城落户农民的农村土地承包经营权、宅基地使用权和集体经济收益分配权，不与农村户籍挂钩，稳定农业转移人口预期。研究制定进城落户农民自愿转让上述权益的具体办法，深入推进农民集体收益分配权退出试验。四是全面实施“互联网+户政服务”，探索建立户口事项本市全域通办、自助办制度。全力推进户口便利迁移，实现川渝两地户口迁移迁入地“一站式”网上办理，推动成渝两地居住证互通互认。

5.推动城市要素向农村流动。一是完善城乡人才激励机制，探索建立人才加入乡村制度，健全城乡人才合作交流机制，探索通过岗编适度分离等方式，推进城市科教文卫体等人才定期服务乡村，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。二是健全市、区县两级农村产权交易体系，争取在重庆设立国家级农村综合产权交易平台。加快建设乡镇产权交易中心或服务站点，不断拓展交易品种类别。深化完善地票制度，加强与村规划衔接，鼓励复垦指标农村留用，继续扩大生态地票规模，激励有条件的区域复垦形成水田、重点生态功能区复垦为林地。探索盘活农村资源要素市场化的办法，完善全要素准入、产权界定、价格评估、信息发布和动态监测预警等业务的综合服务体系。调整土地出让收益城乡分配格局，稳步提高土地出让收入用于农业农村比例，集中支持乡村振兴重点任务。大力开展农业开发和农村基础设施建设中长期信贷业务。支持农村集体经济组织按照有关规定用好用活集体地票资金。支持农村集体建设用地重点用于乡村新产业新业态和返乡下乡创业。三是完善对口协作工作机制，拓展协作内容、丰富协作形式。继续加强对重点区县、乡镇和村的结对帮扶。建立国有企业参与和帮扶乡村振兴机制。推动城乡医疗结对帮扶和优秀人才互动交流，完善县域内医疗资源管理配置体制，探索建立城乡卫生健康共同体。建立农民工输出输入劳务对接机制。四是建立健全覆盖城乡的冷链物流配送体系，在区县合理布局和建设一批综合性消费市场，在乡镇建设一批大型集贸中心。推进电商、快递进村，鼓励供销、邮政、电信等系统和社会资本参与农村电商物流站点、冷链物流体系、网络平台等软硬件设施设备建设运营。引导农民自主网上购物或由村便民服务中心提供公益性代购服务，逐步改变农民消费观念和消费方式。推进汽车、生活家电、电脑下乡入户和“以旧换新”，按照规定落实奖补政策。

重庆市彭水县长生镇油菜花田