冲突与调和：多重制度逻辑下高等职业教育专业群治理路向

余晓毅

专业群是高等职业教育人才培养的基本单元和职业教育治理的重要载体，承担着引领职业教育现代化的重要任务。2019年2月，教育部、财政部联合印发《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》（下文简称“双高计划”），提出“集中力量建设一批引领改革、支撑发展、中国特色、世界水平的高职学校和专业群”[1]。2023年1月，教育部、财政部公布“双高计划”中期绩效评价结果，指出虽然取得阶段性成果，但在“落实地方政府职责、凸显办学特色、优化评价方式”等方面仍亟待改进[2]。为解决上述问题，有必要将多重制度逻辑的理论分析工具引入专业群治理研究。专业群治理存在于特定的教育场域中，是政府、行业、企业、高职院校、社会、教师、学生等治理主体围绕专业群建设进行利益表达并博弈调试的集体行动实践。中央政府、地方政府、行业企业、高职院校作为核心利益主体参与其中，在其场域制约下，形成了各自的制度逻辑。这些制度逻辑又通过相互作用，生成了专业群治理的结构和模式。本文力图建立一个基于制度逻辑的分析框架，通过研究核心利益主体参与专业群治理的多重制度逻辑及各主体间的冲突与调和，为多元主体有效参与专业群治理提供借鉴。

一、高等职业教育专业群治理的理论基础及分析框架

制度逻辑是“某一领域中稳定存在的制度安排和相应的行动机制”[3]。作为新制度经济学的重要理论，制度逻辑于1991年由美国学者费利南德和阿尔弗德提出，他们认为：“制度逻辑是指某一领域中稳定的制度安排和相应的行动机制，不同的制度逻辑强调不同的评价基础，强调不同行动取向的优先性”[4]。周雪光最早将制度逻辑引入国内，将其置于村庄选举、基层政府治理和国家治理等实践场域[5]，并提出基于多重制度逻辑的分析框架。该分析框架以“大规模制度变迁涉及多重过程和机制”为适用前提，其创新之处在于：首先，聚焦于制度变迁中的多重过程机制及其相互作用；其次，强调宏观制度安排与微观个体行为相结合；最后，以变化的视角关注制度变迁的内生性过程[6]。

学者们将多重制度逻辑的分析框架置于政治、经济、社会、教育等多个领域，用以分析不同场域下制度逻辑对于组织和个人的作用。其中，职业教育治理的相关研究，涉及高职院校混合所有制办学、职业教育服务乡村振兴、现代学徒制的实践、“职教高考”制度设计、高职扩招、职业教育学习评价等问题。多重制度逻辑的分析框架同样适合于专业群治理。首先，专业群治理是多元主体相互博弈促进专业群发展的过程，各治理主体均对专业群治理发挥作用，涉及多个领域、多重机制协同运作，符合分析框架的前提假设。其次，在专业群治理过程中，多元主体基于各自利益诉求，在专业群治理场域中互动影响、补充复合，但同时各主体之间也存在争取利益的过程，并由此催生了大规模制度变迁，见图1。再次，在制度变迁的过程中，政府宏观调控，行业企业中观参与，高职院校微观实施。多元主体基于各自的制度逻辑，通过宏观的制度安排和微观的个体行为在场域中建立有机联系及沟通渠道。最后，专业群治理是一个动态过程，不同主体有着不同的制度逻辑，不同制度逻辑之间存在竞争与矛盾，在冲突交互与时间变化中，影响制度变迁的结果。

图1 职业教育专业群治理的多重制度逻辑分析框架

二、高等职业教育专业群治理的多重制度逻辑解构

在专业群治理实践中，不同主体均存在职责立场和利益立场，主体的行为选择正是两种立场之间博弈与妥协的产物。在多重制度逻辑的框架下厘清主体的职责立场和利益立场，能够高效地协调各方利益，提高多方参与专业群治理的积极性和治理效能。

（一）中央政府：宏观调控的国家逻辑

国家逻辑重在凸显高等职业教育专业群治理过程中国家理想和主张的“立场”，旨在强调专业群治理对整个国家发展、经济发展、社会发展、教育发展、功能定位、行动部署、行为规范等层面的国家意志。中央政府对专业群的期望代表国家意志，在专业群治理中占据主导地位。2006年11月，教育部、财政部印发的《关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》指出，“重点建成500个左右产业覆盖广、办学条件好、产学结合紧密、人才培养质量高的特色专业群”[7]，这是专业群概念第一次被写入国家文件。为应对专业群建设过程中的实践问题，也为了服务建设现代化经济体系和更高质量更充分就业需要，“双高计划”对专业群建设的指导思想、基本原则、总体目标等进行了顶层设计，以及对专业群建设内部要件，如专业结构、课程标准、教学内容、实训基地、教师队伍等，都作出了明确说明。在此背景下，全国共有141所高职院校入选高水平专业群建设高校，开始了首轮建设周期，并顺利完成中期绩效考核。

从宏观调控的国家逻辑看，中央政府的利益立场就是要以高水平专业群建设为手段，实现“引领职业教育服务国家战略、融入区域发展、促进产业升级”的目标使命[8]。专业群治理的背后蕴含着中央政府建设教育强国、人才强国和技能型社会等宏大愿景，以专业群治理为抓手，“打造技术技能人才培养高地和技术技能创新服务平台，支撑国家重点产业、区域支柱产业发展，引领新时代职业教育实现高质量发展”[9]。总结而言，专业群治理既是建设中国特色、世界水平的现代职业教育的关键一维，同时也是加快建设现代化产业体系、实现经济高质量发展的重要手段。

（二）地方政府：上行下效的科层逻辑

在专业群治理过程中，地方政府的职责立场主要体现在三个方面。第一，按照“向上负责”的原则，地方政府的职责之一是执行中央政府部署的高等职业教育专业群治理任务。第二，地方政府建立职业教育工作联席会议制度，由分管教育的政府副职担任召集人，更好地协调各部门、各机构以及企业等方面的资源，促进高水平专业群的发展。第三，地方政府启动本地的“双高计划”，并对项目进行跟进管理，通过协调多方资源，确保专业群人才培养与区域产业需求匹配，为本地经济的发展提供支持。

在专业群治理过程中，地方政府的利益立场既包括中央政府的利益，强调政绩考核，同时更强调服务区域和提升专业群治理利益相关者的参与满意度。一是争取更多资源。地方政府通过推动专业群建设，积极争取更多专业群进入国家“双高”计划，可以获得更多的财政支持和政策资源，进而取得更好的政绩。二是服务区域发展。地方政府以专业群人才培养模式变革为抓手，为校企双元育人创造有利条件，培养更多服务区域发展和产业升级的高素质技能型人才，为地方经济可持续发展提供人力支撑。三是促进社会稳定。地方政府通过参与高水平专业群建设，全面提高区域内高等职业教育的办学质量，并通过促进高质量充分就业、打造区域职业教育品牌等方式，实现社会和谐发展，提高民众的幸福感和获得感。

（三）高职院校：人才培养的教育逻辑

高职院校秉持“为党育人、为国育才”的教育理念，将培养高素质技术技能人才作为首要任务。在专业群治理过程中，高职院校的职责立场是坚持技术技能人才培养的教育理性逻辑，包括执行任务、人才培养和履行公益三个方面。首先，作为独立法人，高职院校在上级教育行政部门的领导和监督下，积极完成“双高计划”任务，以此争取更多的政策支持和资源投入，改善办学条件，实现高质量发展。其次，通过专业群治理，持续关注学生的个体差异和发展需求，提高人才培养的针对性和实效性，更好地满足社会对高素质技术技能人才的需要。最后，履行教育的公益职责。高职院校以专业群对接产业群，不断强化师资队伍，完善教学资源，优化实训条件，推进技术创新，促进社会进步。

在专业群治理过程中，高职院校的利益立场包括四个方面：一是对政府的利益诉求，高职院校希望在专业设置与调整、教师编制、人员聘用、学费标准等方面获得更多的办学自主权，在税收减免和土地优惠等方面获得更多的政策支持，并得到更多的财政拨款。二是对行业企业的利益诉求，高职院校希望在人才培养、办学资源、资金投入、师资联合、实训建设等方面与行业企业紧密合作，为学生提供更多的实习实训机会和优质就业岗位，共同培养符合市场需求的高素质技能型人才。三是教师的利益诉求，希望了解最新的行业动态和前沿技术，提高自身的专业能力和教学水平，获得更多发展机会，同时为学生提供更好的实践指导和就业服务。四是学生的利益诉求，希望通过参与专业群治理，掌握扎实的专业技能，实现高质量就业或顺利升学，并为终身学习打下基础。学生还希望在课程设置、教学内容、实践教学等方面获得更多的选择权和自主权，以满足个性化发展需求。

（四）行业：咨询服务的发展逻辑

行业是一组从事商业活动的企业，它们在市场中相互竞争并相互依存。行业组织是同一行业内企业或其他相关主体组建或参加的，旨在实现共同利益的非政府、非营利性的服务组织。行业协会代表行业组织，承担着实现企业与政府、高职院校与企业之间沟通、协调和博弈的组织化和理性化职责。在专业群治理过程中，首先，行业协会负责平衡和协调各方利益关系，确保治理顺利进行。其次，行业协会负责制定和维护行业标准，并参与制定职业教育专业标准，以确保专业教育与行业需求的紧密匹配，也为职业院校学生提供了更广泛的就业机会和资源。最后，行业协会向高职院校提供咨询服务，包括专业设置、课程设置、教师培训和评估等，为职业教育发展提供专业指导。

在专业群治理过程中，行业协会最直接的利益立场就是以专业群人才培养模式变革为重要手段，致力于实现人才供需匹配。首先，通过制定、执行行业人才标准以及参与专业群治理，行业协会能够培养出符合行业需求的高素质人才，进而提升整个行业从业者的素质和能力。其次，行业协会还要关注技术革新的发展需求，及时向学校发布行业技术革新需求，促进技术创新和产业转型升级，提升人才创新能力并保持行业活力。最后，行业协会通过积极参与专业群治理过程、加强与其他相关机构和组织的合作交流，进一步增强自身的影响力，提升行业的形象和声誉，推动整个行业的发展和进步。

（五）企业：利益至上的经济逻辑

企业是以营利为目的的经济组织，是参与专业群治理的重要主体。企业的职责主要体现在“经济人”和“社会人”两个方面。出于经济领域和社会责任的双重目的，企业需要利用自身的资本、技术、知识、设施、设备、场地和管理等资源参与职业教育办学或举办职业培训机构，为职业教育提供必要的支持和帮助。

在专业群治理过程中，企业作为技能型人才的需求方，其利益诉求主要表现为四个方面：首先，企业参与专业群治理，可以将岗位需求和企业文化直接融入人才培养过程中，培养出为其“量身定制”的人才，有效提升人力资本的积累，增强企业的竞争力。其次，企业通过“校企合作、工学结合”，为员工提供技能培训和职业资格、职业技能等级认证服务，提高员工的专业技能和职业素养，强化企业的凝聚力和向心力。再次，企业是推进技术进步的重要力量。校企共建科研创新平台，共同申报科研项目，促进成果推广应用，帮助企业提升自身的技术水平和市场竞争力，实现可持续发展。最后，企业希望在税收优惠等方面谋求利益最大化。如政府对于产教融合型企业给予“金融+财政+土地+信用”的组合式激励，享受教育费附加和地方教育附加抵免政策。

三、高等职业教育专业群治理的多重制度逻辑冲突

专业群治理是一项需要多方治理主体相互协同、共同参与完成的实践活动。不同治理主体参与专业群治理必须根据其自身价值追求、所处场域、所处情景衍生出符合自身实际的制度逻辑，不同治理主体所衍生出的制度逻辑既相互复合形成合力，同时也相互冲突，并由此产生现实阻滞，阻碍专业群治理主体间的协同合作。

（一）上下背离：专业群政策顶层设计与执行主体产生偏差

我国大部分教育改革都是遵循自上而下的改革范式，通过将国家重要政策文件作为主要依托与遵循蓝本，地方教育行政部门开展教育改革实践活动。早在2006年专业群概念就出现在教育部、财政部印发的文件中，但是直到“双高计划”颁布以来，专业群建设与治理才成为热点话题，并正在进入高质量发展阶段。由此可见，专业群治理过程同样是以项目制为基本特征的上行下效的政策执行范式，政府在高等职业教育专业群治理过程中扮演着政策制定者、解释者和裁判者的角色[10]。自上而下的改革范式，为专业群治理带来了效率上的便捷，但同时也因为科层制组织管理机制的影响，使各级地方政府、高职院校在专业群治理实践过程中产生一定的目标分离偏差。

中央政府按照国家逻辑，从社会发展需要出发制定专业群建设的顶层设计，通过科层制管理机制向地方教育行政部门传达改革任务，在这一过程中出现了政策执行的第一道偏差。中央政府制定的专业群建设的政策文本具有宏观性、统一性、指示性的特征，但也在一定程度上忽视并模糊了不同地区之间、政府部门之间在专业群建设理念和能力的差异性。由于科层体制的特点，地方政府在推进专业群治理过程中往往会出现两种典型问题。一是地方教育行政部门片面强调政策执行的对齐性，即死板地、简单地传达专业群治理相关政策文本或会议精神，只强调专业群治理“政策文本的上下对齐，不管政策执行的左右对齐”。二是专业治理区域化过程存在目标偏离的风险，即使地方教育行政部门愿意投入时间、精力和大量资金来开展专业群治理，但不同地区之间专业群建设情况本身就存在较大差异，且各地教育行政部门对国家层面专业群建设的政策文本亦存在着理解偏差，治理能力也存在差异。

（二）产教脱钩：经济价值和育人价值之间利益对称性明显

相对于传统的专业培养，专业群的培养方式更加重视学生的个性化发展，通过专业跨界融合真正践行因材施教。依托专业群开展人才培养过程中，不单单依靠学校的力量，更要借助企业与行业的力量，在专业群治理过程中依托校企合作、产教融合的“双元育人”模式，以实现“专业链、人才链、职业链、创新链、产业链”五链统整，最终建立高质量的现代产业体系[11]。现实中，高职院校人才培养的教育逻辑与行业的发展逻辑、企业的经济逻辑存在直接的利益冲突，经济价值与育人价值之间利益对称明显，导致专业群治理过程中产教脱钩，学校、企业、行业之间并未形成深度融合的“双元育人”模式。具体表征为：校企合作开发课程体系深度不够，缺乏有效的协同合作机制；高水平实训基地建设产教融合深度不足，无法支撑专业群实践教学需要；行业、企业技术能力和水平有限，无法为专业群人才培养提供长足动力等[12]。

从本质来看，企业参与专业群治理，特别是人才培养的实践活动，其最直接的利益来自于获得能适配企业生产的高素质技术技能人才。职业教育人才培养具有较强的滞后性与不稳定性。行业企业参与专业群“双元育人”的过程，是要保障学生能够有针对性地提升某种特定的技术或综合素养，但这一切的前提又是学生最后能够真实地进入到行业企业的相应岗位，即企业参与“双元育人”人才培养模式需要考虑机会成本，这就是企业经济逻辑需要考虑的前提条件。这一点与高职院校的育人逻辑存在一定偏差。由于产教融合没有在人才培养体系中落地生根，课程内容和课程体系建设、师资队伍建设、实训基地建设等方面仍缺乏产业元素的渗透[13]。

（三）结构松散：专业群治理主体利益诉求与权责不够明晰

目前高职院校在专业群治理过程中受限于直线式行政主导思维的影响，专业群治理并未形成高度自治的利益共同体。一方面，治理主体未能在专业群治理过程中摆正位置，结构松散。专业群治理应坚持政府主导、学校主体、多方参与的原则，形成利益共同体。其中学校是主体单位，政府发挥宏观调控作用，行业发挥技术指导作用，企业积极参与，整个过程充分发挥法规、政策、资源配置等各种手段的调控作用，使得各方聚力进行专业群治理[14]。但现实情况却是各治理主体之间的利益诉求不一致，利益联结薄弱，利益回报不对等，导致专业群治理必须基于短暂性的利益驱动，相关治理举措无法常态化开展。另一方面，缺乏对各主体权责的详细规定。无论什么样的组织，想要实现持续而有效的发展，都必须对组织中的各个利益相关者进行清晰的权责划分。目前，国家层面对于专业群治理的文件甚少，且主要基于宏观目标构想，缺乏对专业群治理的详细指引，更缺少对不同治理主体的权责规定。在专业群治理共同体内部，政策支持、资金支持、人力资源、技术资源、实训场地、实践岗位等相互开放权责几乎处于空白。从运行情况看，专业群治理更像是对中央“发包”和政府“打包”运作机制的机械回应[15]，由高职院校“独自”完成本该共同体完成的专业群构建、培养模式改革、课程体系建设、教学团队建设、实训基地建设等方面的工作。

四、高等职业教育专业群治理的多重制度逻辑调和

（一）制定上下对接的配套政策，保障政策实施的有效性

为避免专业群治理过程中政策执行主体与政策顶层设计之间产生偏差，以提升专业群治理效率与效果，必须强化政策的配套衔接。一方面，国家层面要确保专业群治理政策本身的科学性、明确性、合理性，避免专业群治理政策执行表面化偏差和政策执行力削弱的问题。目前，国家层面针对高水平专业群治理的关键性政策文本有《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》《中国特色高水平高职学校和专业建设计划项目遴选管理办法》《中国特色高水平高职学校和专业建设计划绩效管理暂行办法》。但是从政策文本的表述可以看出，关于专业群建设的具体办学目标缺乏，针对高水平专业群的遴选办法相对模糊。虽然不同省份教育行政部门根据自身职业教育发展现状因地制宜地制定了相关标准，但由于各地对政策理解存在偏差，加之地区间高等职业教育专业群建设水平高低不一，造成建设标准差异较大，不利于专业群的整体发展。为此，国家层面应就专业群建设或遴选办法进行明确界定，进一步明确专业群治理过程中不同治理主体在不同环节、不同领域的权责标准和过程指引。另一方面，地方层面应在国家专业群治理顶层设计的前提下，结合本地区职业教育发展情况制定地区专业群治理的“在地化”方案。改革地方政府在专业群治理过程中上级强制性施压的科层制困境，对本地高职院校、企业、行业在专业群治理过程中的真实需求和现实困境进行调研，在充分协商、尊重多方治理主体的基础上动态调整专业群治理方案。

（二）深化产学研融通机制，实现专业群与产业群协同发展

要更好发挥行业企业在专业群治理过程中的作用，必须深化产学研融通机制，实现专业群与产业群协同发展。第一，高职院校要建立专业设置动态调整机制，根据国家紧缺型、战略性新兴产业和区域产业战略发展需求，动态调整专业结构设置，使学校专业群规划与区域产业群规划高度衔接。同时，根据国家紧缺型、战略性新兴产业及时调整专业设置，以“专业链、人才链、职业链、创新链、产业链”五链统整为抓手[16]，增强企业、行业与高职院校在专业群治理过程中的利益共生点。第二，高职院校要联合企业开展协同创新，以专业群治理为契机提升我国企业的产业创新能力。只有基于“行业企业成为专业群建设的获利者”这一逻辑前提，企业、行业才会深度参与专业群建设与治理过程。此外，高职院校在专业群治理过程中还要发挥科教融汇的作用，将科学技术研发过程与人才培养环节交融贯通，以专业群技术创新为驱动，助力企业产业的技术创新。第三，高职院校要加强与企业的文化融合，厚植专业群治理与产业群治理的工匠精神、奉献精神、艰苦奋斗精神等文化土壤，再将技术文化、产业文化、企业文化融入其中，构建更具开放性、包容性和丰富性的专业文化[17]。

（三）创建治理主体利益联结，打造专业群治理利益共同体

实现高等职业教育专业群的高质量治理，需要创建治理主体利益联结，打造专业群治理利益共同体。首先，在专业群治理过程中，中央政府在政策制定时应当提升数据治理能力，加强对专业群治理现状和利益相关者真实诉求的常态化调研，既要有长期发展愿景，也要有明确的阶段任务和清晰的评价标准。地方政府则要从权力的单向度嵌入模式向服务模式转变，通过对专业群治理过程中的权利、义务、公益与利益进行清晰界定与合理分配，调动利益相关者参与专业群治理的积极性，有序引导高职院校、企业、行业承担相应的社会职责，并将专业群治理与区域经济、社会、文化、教育、生态治理协同联动，营造多元化治理格局。其次，在专业群治理过程中，高职院校既要坚持主导地位，也要让渡出部分实践权利，并创生出教育以外的社会收益。例如，基于专业群共享教学资源库、师资队伍、实训基地、技术平台等资源优势，将产教融合发展聚焦到校企资源整合上，实现专业群治理过程中资源效益的最大化[18]。最后，企业、行业要主动探索校企合作新模式，积极参与市域产教联合体和行业产教融合共同体构建，利用专业群治理发展自身。企业、行业参与专业群治理主动性不够，是由于政策层面未对其实践行为进行明确约束，但更重要的是大部分企业并不清楚如何参与专业群治理。为此，企业、行业应进一步深化对校企合作的认知，主动利用学校的人力资源和智力创新优势，与学校共同研发产品、共建创新平台、共享科技成果，解决企业发展中的技术难题，并根据产业发展规划和企业长远发展需要[19]，深度参与高职院校专业设置、课程开发、教学改革、人才培养模式创新等专业群治理的各个环节，培养能够胜任未来工作岗位、推进技术创新的高素质技术技能型人才。