推进长三角科技创新和产业创新一体化发展

【关键词】长三角一体化 产业政策 科技创新 全国统一大市场

【中图分类号】F127 【文献标识码】A

2023年11月，习近平总书记在上海主持召开深入推进长三角一体化发展座谈会并发表重要讲话。本次座谈会正值长三角一体化发展上升为国家战略五周年的重要时点，既是对过去五年长三角一体化发展战略作阶段性的回顾总结，同时对当前和未来一段时期推进长三角一体化发展提出了新的要求。习近平总书记指出：“要完整、准确、全面贯彻新发展理念，紧扣一体化和高质量这两个关键词，树立全球视野和战略思维，坚定不移深化改革、扩大高水平开放，统筹科技创新和产业创新，统筹龙头带动和各扬所长，统筹硬件联通和机制协同，统筹生态环保和经济发展，在推进共同富裕上先行示范，在建设中华民族现代文明上积极探索，推动长三角一体化发展取得新的重大突破，在中国式现代化中走在前列，更好发挥先行探路、引领示范、辐射带动作用。”

在新起点上推动长三角一体化发展取得新的重大突破

从“扎实推进”到“深入推进”，长三角一体化发展进入攻坚阶段。2020年8月，习近平总书记在合肥主持召开扎实推进长三角一体化发展座談会并发表重要讲话，对推动长三角区域经济高质量发展、加大科技攻关力度、提升长三角城市发展质量、增强欠发达区域高质量发展动能等方面提出了要求。“高质量”和“一体化”是两大关键词，“高质量”是指在构建新发展格局、推进科技创新和产业创新、打造改革开放新高地等方面，长三角区域应当发挥表率作用；“一体化”则是指从体制机制上打破地区分割和行政壁垒，协同提升区域发展的效率。“高质量”与“一体化”是相辅相成的，但在长三角一体化发展国家战略推进之初，需要由易到难从具体的项目推进。打通一条路、共治一条河，都是实实在在的项目落地，但这还不是体系化的、制度化的。当前，中央对“一体化”提出明确要求，重点强调跨区域协同，提出长三角区域要加快完善一体化发展体制机制。这需要将长三角一体化项目推进的早期收获“由点及面”，由具体项目向整个体系纵深推进，由区域项目协同走向区域一体化系统制度创新①。

中央要求长三角区域推进“四个统筹”，这既说明推进长三角区域经济高质量发展需要正确处理“四个统筹”的辩证统一关系，也说明长三角一体化发展在多个领域仍需进一步同步。总体来说，长三角一体化发展在交通一体化、污染联防联治等方面进展显著，但是如何打破区域行政壁垒、协同发展仍然存在难点。道路、港口等交通的互联互通乃至能源的互保共济，都属于硬件联通，但机制协同和硬件联通还未充分实现同步。再比如统筹龙头带动和各扬所长，长三角区域各个地区都希望受到上海在金融、服务、贸易、航运方面的龙头辐射带动作用，但是各地要各扬所长就要有所取舍。此外，长三角区域整体的科技资源较为丰富，这些是长三角区域需要继续做优做强的战略性科技力量，但在科教资源转化为产业创新能力方面需要进一步发挥企业创新主体的作用。

长三角一体化发展的难点主要在科技创新和产业创新领域，这涉及到地方政府之间竞争与协调的深层次焦点问题。当前国际形势复杂严峻，构建现代化产业体系、实现科技自立自强，事关中国式现代化的物质和技术基础，在这方面长三角区域要有更大的作为。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，引导地方从竞争增长的“高速度”到竞争发展的“高质量”，是新时代实现经济高质量发展的关键。但个别地方在创新资源、高端产业方面仍存在过度竞争现象。一个典型例子是个别地方“招才引智”的成本水涨船高，这不仅扰乱了人才市场秩序，还加重了地方财政负担。当前，如何统筹好各区域之间的竞争关系，既调动地方积极性又实现长三角“一盘棋”，是推进长三角一体化发展的难点。

推进长三角科技创新和产业创新一体化的三个维度

推进长三角一体化发展，需要在执行层面设计出各方利益共享的机制。如果没有市场化的思维，政府间的协调机制就是“空中楼阁”。习近平总书记指出：“要增强一体化意识，坚持一盘棋思想，加大制度和体制机制创新力度，在重点领域重点区域实现更大突破，加强各项改革举措的系统集成和协同配合，推动一体化向更深层次更宽领域拓展。”面对区域竞争与协调的深层次问题，要按照激励相容的原则做好制度设计，加强科技创新和产业创新深度融合，更好联动长江经济带、辐射全国。

维度一：产业协同。第一，构建长三角跨区域产业集群。长三角产业集群建设总体以行政界限为单位，国家先进制造业集群竞赛的优秀集群中，有几市共建的，也有两市毗邻的，但均是以省为单位。实际上，美国硅谷等著名产业集群的边界并不是以严格的地理界限为标志，而是通过科技要素网络化共享形成的。长三角一些地区因为资源禀赋相似而选择建设相似的产业集群，但以行政区划割裂毗邻地区的产业联系，不利于长三角现代化产业体系建设。上海张江和苏州的生物医药集群均被列入工业和信息化部公布的国家先进制造业集群名单，沪苏的生物医药集群区位上毗邻，创新创业的产业生态相似，一定程度上具有产业协同的条件。但两者在产业重点方向上均定位于创新药、细胞和基因技术、医疗器械等，并且在产业链的环节上也以竞争为主。理论上，上海更注重产业链的创新研发，但近年来也专门提出了“张江研发、上海制造”，力图在全域范围留住企业的产业化阶段；苏州也从初创研发企业培育入手，寄希望从全链成长角度培育出龙头企业。在两地资源流动频繁的同时，双方在生物医药集群建设上竞争大于合作。面对这些现实情况，可以从人工智能、生物医药等产业链相对较短、研发和生产较难分离的实际出发，共同攻克产业痛点，提升整体竞争力。一是借鉴上海编制产业地图的经验，长三角区域以产业集群为基础编制量子科技、生物医药、人工智能等新兴产业地图，构建集群之间的信息共享平台，推进集群在行业协会、标准制定等方面的合作，探索国家给予单个集群区域政策在长三角区域推广的路径。二是推进新兴产业应用场景的市场化开放，而不是仅将其作为本地招商引资的工具。围绕各地政府在自动驾驶、工业软件等领域投入建设的场景，组建长三角场景创新联盟，并纳入到长三角创新券使用的平台范围。三是以生物医药产业为切入点，以长三角大市场的内需优势带动产业发展。可考虑在长三角区域或沪苏率先探索医疗改革联动政策，支持创新药物发展。

第二，长三角共同“走出去”主动参与全球产业链重组。一些西方国家在高科技领域对我国实施限制的同时，对我国企业进入也设置了各类显性和隐性市场壁垒。比如，美国《通胀削减法案》对本土动力电池的补贴，使长三角企业在国际竞争中受到影响。面对海外市场的不确定性，长三角企业在全球产业链供应链重组过程中需要化被动为主动，在特定产业携手形成“以内供内，以外供外，投资在外，回报在内”的产业链格局。筆者研究团队调研发现，长三角企业“走出去”过程中的主要诉求包括：海外投资合规性手续办理，海外用工及劳务输出的协助，境内金融机构开展境外项目融资的协助，与投资所在地中国驻外机构的常态化沟通，等等。针对长三角产业合作的新趋势，可以借鉴日本企业海外投资过程中政府成立日本贸易振兴机构（JETRO）等经验做法，服务长三角企业“走出去”的需求。一是长三角区域联合设立政府主导、市场化运营的海外服务独立机构。可以考虑将各省市商务部门在东盟、墨西哥、东欧等境外设立的办事处进行整合，重点在信息网络、商务对接等方面率先为企业“走出去”服务。二是针对国际产业链重组的若干重点产业（比如汽车链），在发挥长三角行业协会作用的基础上，向协会让渡部分政府协调和管理职能，调动龙头企业在行业协会中发挥作用的积极性，为企业组团在海外采购、投资、建设园区等提供联结纽带，重点以海外避险增效为切入点促进长三角区域产业合作。

第三，共建以链主企业为主导的长三角产业合作基金。产业基金是长三角区域共同市场化谋划未来产业、整合既有产业链的重要手段，当前以产业协调为目标的长三角产业合作基金尚未建立起来，一个重要原因是部分地区作为出资方认为投入和收益不成比例。因此，机制设计需要考虑到长三角各地产业发展的实际情况，以基金出资、收益、受益的全流程构建调动各地参与积极性，形成对地方产业发展切实产生推动作用的制度设计。目前长三角产业合作基金包括上海国际集团等沪苏浙皖国有企业发起设立的“长三角协同优势产业基金”等，总体上沿用与地方政府母基金合作的模式。这种模式对长三角地区产业发展具有促进作用，但对各地产业的协同作用，尤其是在促进产业分工、缓解区域产业过度竞争方面仍有不足。在长三角产业合作基金的模式创新上，一是围绕先导产业和未来产业，三省一市政府与华为、阿里、比亚迪、寒武纪等链主企业分别成立若干产业基金，完善治理结构，以市场化原则、由链主企业主导在长三角区域围绕产业链进行投资、并购和重组，减少由政府选择企业带来的不确定性，以资本市场为纽带实现产业与资本的良性循环。二是产业基金采取以省为单位差异化的回报和补偿方案。在基金回收期的财务回报上，机制设计向获得投资份额少的地区相对倾斜，减少各地作为出资方参与共同基金的顾虑。

维度二：科创协同。第一，联合长三角“揭榜挂帅”专项资金攻关共性技术。对单个企业科技攻关的支持可以通过定点的产学研进行，“揭榜挂帅”应该更多针对行业共性技术的攻关。目前长三角各地普遍设置“揭榜挂帅”项目，但布局总体分散，有相当部分的项目是由单个开发区、区县在实施。这一模式下，作为“出题人”企业提出的技术需求可能会重复，也较难捕捉到重大行业问题，不利于三省一市为国家的关键产业链共性技术作出贡献。目前上海、安徽的省级科技部门设立了科技攻关“揭榜挂帅”专项，江苏、浙江更多是市级针对区域内重要企业技术需求开展相关的“揭榜挂帅”支持，主要模式是对企业进行产学研合作发放补贴。总体来说，这些支持政策有利于充分发挥企业活力，在完善科技创新体系的同时，助力攻克制约产业发展的核心技术。但重要产业链共性的关键材料、关键设备等环节的突破，则需要更多的同行企业、上下游生态参与联合攻关。一是由三省一市达成意向，将工业和信息化部、科技部等部门解决“卡脖子”技术的部分专项资金适当集中，联合成立更大范围服务“出题者”“揭榜者”的专项资金池。二是根据重点产业和企业需求，三省一市职能部门、行业协会、龙头企业联合梳理出有价值的共性技术难题，向全国乃至全球进行“发榜”。三是考虑到政府财政资金的属地限制，可以进一步细化安排，促使各地政府对“发榜”的项目进行差异化出资。

第二，建设长三角市场化的创新链产业链协同机制。创新链产业链的融合未必都是本地化的，比如，深圳华为的5G、6G通讯产品很多是从长三角的上海交通大学、东南大学等科研机构转化的。引进大院大所、以政府投入建设区域科学中心和国家实验室等为载体，未必是适合每个城市的最佳“双链融合”模式。在资源有限的情况下，“多点开花”可能导致很多载体难以做深做实。目前以江苏省产业技术研究院的探索为基础成立的长三角国家技术创新中心，已经成为长三角科技创新合作的一个品牌。在江苏产业技术研究院的生态建设中，重要的一条是以一个品牌整合江苏全省产业创新资源，以新建和加盟并重的方式将全省重要的研究院纳入到同一制度框架。目前江苏产业技术研究院的研究所共计56家，涵盖先进材料、能源环保、信息技术、装备制造、生物医药五大战略性新兴产业领域，其中，新建研究所33家，加盟所23家，改革试验田探索的经验得到大范围的、普遍性的复制推广。此外，长三角有条件的地区可以共同申请和建设国家级科技创新中心、工程中心、实验室等创新载体，并在长三角范围进行充分的市场化转化，而不是排他性竞争。建议成立的载体以“长三角”命名，探索成立由多地参与投入、联合成立平台总部的组织形式。集聚国际国内的领军人才和创新资源，提高独立市场化运作水平，由总部根据产业和科技禀赋条件，在长三角有条件的地区设立细分领域的创新和成果转化载体。同时，考虑增加共建科创载体的市场化招商属性，鼓励长三角有意向的特色园区与科创载体建立统一的、具有一定商业激励条款的科技招商合作关系，增强科技创新载体的外溢水平。

维度三：区域合作。第一，以市场化机制促进长三角区域内部产业有序转移。长三角区域保持整体制造业比重基本稳定，其中关键一条是促进长三角区域内部的产业转移。当前的主要挑战是能耗、排污等要素难以按照市场化的原则实现跨区域调剂，导致即使各方都有产业转移的意愿，承载地也难以满足要素指标的刚性约束。目前仅依靠国家层面对重点项目用能计划单列、地区之间要素指标交易等方法远不能满足现实需求。例如，中天钢铁集团的绿色精品钢铁项目从江苏省常州市转移到南通市，一度受到南通市用能指标的约束而难以落地。后纳入到江苏的钢铁产能置换库，按照国家钢铁、有色、石化、化工、建材等高耗能行业新增产能实施能耗等量或减量置换的要求，由原项目所在地常州市的能耗指标转移至南通市，才得以顺利落地实施。在要素跨区域协调方面，珠三角地区的政策导向更为明确，提出粤东西北地区承接产业有序转移主平台、产业转移园区和产业转移项目所需的能耗指标优先来源于珠三角地区产业转移形成的节能量，不足部分由省统筹协调解决。这一思路可以考虑在长三角区域推广。一是探索推进长三角区域跨省、跨市产业转移与用能指标、环境指标、利益分配挂钩的机制建设，以一揽子政策促进长三角区域内部产业转移。二是将“要素跟着项目走”的原则在更大范围实施，在实施钢铁、石化等重化工业项目转移时，同时配以用能指标、排放指标、财税分成的配套谈判机制，优化长三角区域的重化工业布局。

第二，以市场化机制推进新时期的“飞地经济”建设。过去长三角区域创造性地提出和实践发达和欠发达地区“共建园区、利益共享”的模式，上海与苏浙皖共建、苏浙省内南北共建均有数十个飞地园区，通过发挥各自的资本和土地优势，有效调动了各方积极性。但是，新形势下“飞地经济”的园区共建模式面临一系列的制约因素，包括：园区连续投入负债较重，财税分成实际难以落实；发达地区利益停留在通过国企平台进行品牌输出和基础设施代建，模式持续性较差；考核指标对“共建”不到位，缺乏制度性共建的动力。以上海临港集团为代表的先发园区一直探索长三角跨区域共建园区的合作方式。此外，上海市北高新与南通合作、苏州工业园与宿迁合作、以及当前沪苏浙结对帮扶皖北共建园区，主要模式包括以下三种：一是投资合作。各方投资成立合资公司，发达地区在共建中也获得一定的投资建设受益。二是品牌合作。在品牌合作模式中，长三角地区海宁分园、盐城分园、慈溪分园、余姚分园四个共建园区冠名“漕河泾”。三是招商服务合作。在合作过程中发达地区将双创服务的经验输出到共建园区，有条件的地区还可以采取干部挂职等方式，改善共建园区的营商环境、提高招商水平。在新形势下，在既有经验基础上，需要聚焦产业合作的痛点探索更多制度创新。一是完善共建园区的制度安排，在落实GDP双向核算等基础问题的基础上，对广泛利用发达地区窗口招商提出市场化指导性框架，鼓励共建园区双方在总框架下进行市场化谈判。二是进一步完善长三角区域的财税体制，提升产业转移项目财税分成的可操作性。打通省内、市内财税分成通道，比如发达和欠发达地区之间的转移支付可以通过税收分成抵扣。三是对两地合作的共建园区的考核，不仅要作为功能区考核高质量发展的指标，还要显著加大在区域协调方面的考核权重，促成共建双方加大协作力度。

强化以市场化机制推动长三角一体化发展的组织保障

习近平總书记指出：“推进长三角一体化发展是一篇大文章，要坚持稳中求进，一任接着一任干，不断谱写长三角一体化发展新篇章。”以市场化机制推进长三角一体化发展，需要强有力的组织保障。

构建地方政府之间协商机制。在现有长三角一体化发展的制度框架内，针对产业和创新一体化涉及到的各地利益博弈问题，成立专门小组研究推进，回应地方政府的利益诉求，各利益攸关方可以进行充分的市场化谈判，破解地方政府短期利益冲突，形成符合市场化原则的政策均衡。

开展统一市场监管和标准专项行动。市场化机制的推进和落实有赖于对要素自由流动的保障，在市场监管的内容上，要健全统一市场监管规则、统一市场监管执法、提升监管能力，尤其是就多头监管、竞相监管、监管空白、“运动式”监管等方面的问题，提出长三角区域规范性的指引标准。加快地方制度对标准的统一，推进跨省人才资质认定标准统一，推广《长三角生态绿色一体化发展示范区外国高端人才工作许可互认实施方案》等，以关键产业链入手，联合长三角企业推动产品标准、质量标准、检验检测标准的统一。

建设全国统一大市场建设的示范区。一体化与建设统一大市场在打破行政区经济的制度障碍方面，本质上是一致的②。长三角区域在建设全国统一大市场中的龙头带动作用还有待进一步发挥，这是对推进长三角一体化发展的深层次要求。因此，要以全国统一大市场建设系列行动为契机，强化市场化机制的法律制度供给，各级政府做好市场机制的保护者、推进者。长三角各地对标中央有关部门全面清理妨碍统一市场和公平竞争的规定做法的通知，提高政府依法行政水平，及时清理废除各地区含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争的政策。审查可能涉及到歧视性的准入、退出条件以限制商品服务、要素资源自由流动的显性隐性制度。通过公开涉企优惠政策目录等增强政府政策透明度的方式，破除地方保护和区域壁垒，强化第三方跟踪评估，及时督促检查，加快推动全国统一大市场建设。

（作者为南京大学长江产业经济研究院研究员、副院长）

【注：本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“统一大市场建设与长三角区域高质量一体化发展研究”（项目编号：22JJD790033）阶段性成果】

【注释】

①陈柳：《站在新起点上推进长三角高质量一体化》，《唯实》，2023年第12期。

②刘志彪：《全国统一大市场：怎么立 怎么破》，北京：中国财政经济出版社，2024年，第56页。

责编/靳佳 美编/杨玲玲