河长制下水环境治理的阻滞因素与发展策略

刘劭婷

摘要：河长制是中国完善水治理体制，推进生态文明建设的一项重要举措。以公共价值理论为研究视角，基于穆尔价值战略三角模型构建分析框架，结合在湖北省荆门市的实地调研，对河长制下水环境治理问题进行探讨。从价值、支持、能力3个维度分析发现存在的几方面阻滞因素，即公共价值选择偏差与信任折损、制度性缺陷和“民间”能量缺失、资源整合与协同行动能力不足。要化解河长制下水环境治理中的实际问题，实现河长制的长效、稳定与存续，应坚持使命为上，追求公共价值集最大化；优化制度设计，扩大社会公众支持；数字赋能，整体性提升资源整合与协同治理能力，以实现“河长制”促“河长治”。

关键词：河长制； 水环境治理； 公共价值； 河湖治理； 可持续发展

中图法分类号： D63；X52

文献标志码： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2024.04.008

0引 言

江河湖泊是自然生态系统的重要组成部分，是大自然赐予人类的天然宝库，关乎社会可持续发展和子孙后代之福祉。随着经济社会快速发展、人口增长、工业化和城市化進程加快，河流湖泊并未摆脱“公地悲剧”的命运。“河长制”作为应急之策应运而生［1］。2016 年中央办公厅、国务院印发《关于全面推行河长制的意见》；2018年全国范围内，31省（自治区、直辖市）全面建立河长制，省市县乡村约120多万名河长上岗履职。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，将“河湖长制”列为党的十八大以来中国共产党领导生态文明建设的重要制度成果。党的二十大报告指出，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。如何持续推进河长制从“制”到“治”，是生态文明建设转型发展需要解决的重大议题。

“河长制”的诞生打破了“九龙治水”的格局，凭借其责任明确、问题导向、考核刚性等优势，取得了积极的治理成效，被称为破解水污染治理困局的一剂“良药”。但在地方实践过程中也暴露出一些问题和局限性。有学者认为，河长制虽是为化解“环保不下水，水利不上岸”的破碎治理模式而诞生的，但依然受到协同之困［2］，存在政策执行能力不足等问题［3］。从整体性治理视角看，河长制逻辑面临主体信任、权责对等、合作协调等碎片化问题［4］；从新制度经济学角度出发，河长制存在本身无法根除委托—代理问题的制度缺陷［5］；也有人认为这是一种兼具权力制度、法律制度、道德制度特征的特殊制度形态［6］。无论从哪方面来看，发包制下的河长制都需要转型发展［7］。其持续创新有助于为经济社会高质量发展提供良好生态支撑，而如何破除实践中的阻力是亟待解决的问题。本文试图以公共价值创造为理论视角，结合在湖北省荆门市的实地调研，对河长制下水环境治理实施过程中的梗阻问题进行梳理和分析，提出河长制水环境治理持续创新发展的策略。

1理论视角与分析框架

穆尔于1995年在《创造公共价值：公共部门的战略管理》一书中，率先提出了公共价值的概念，认为公共部门管理工作的目的应是创造公共价值，并建立了公共部门战略三角模型［8］，为公共管理者构建了一个战略管理分析及诊断框架，成为公共价值框架最基本的结构。战略三角模型包括价值、合法性和支持及运作能力3个维度。第一，价值指向组织使命和目标，指在特定情境中定义的具有实质性价值的组织行动目标。公共价值包括基于法律法规与政治制度规定的公共部门之使命和总体目标，还包含公共部门据其自身建设发展和公共事务处置而规定的部门绩效和阶段目标；以公共价值为导向的战略管理体现工具理性与价值理性的融合［9］。第二，合法性和支持指向“授权环境”，强调公共价值实现必须具有法律和政治上的可持续性；依托政治建设、组织建设搭建结构网络和组织结构，以获取治理所需要的资源。表现为公共部门通过制度设计等优化组织结构，增强公众参与，以实现资源整合，获得更大的政治支持。第三，运作能力指向使价值目标达成的能力，强调实现目标所需的内部资源、外部资源整合，增强治理力量，通过协作实现高效率和发挥正外部性效益。公共价值的创造是使这3个方面互动和最大化匹配。

公共价值理论在分析河长制水环境治理议题上具有独特的视角。河长制是我国加快推进生态文明建设的重大战略部署，充分体现公共价值创造的特征。河长制以“问题为导向”，为解决江河湖泊生态环境治理的棘手问题，体现了实用主义思维模式，与公共价值管理应对棘手问题的实践逻辑相契合。将“河长制”纳入战略三角模型分析，从3个维度定位河长制治理中的公共价值创造相关问题，构建河长制治理的公共价值创造分析框架“价值——支持——能力”，如图1所示。价值维度体现在河长制为民谋福祉的愿景与使命，追求公共利益的目标；支持维度表现为合法性和公众参与，使制度优化，创造的价值代表广大人民的偏好和需求；能力维度则表现为强化治理需要的资源整合，及转变治理方式，推动协同治理实效，以促进公共价值的实现。

2河长制下水环境治理的阻滞因素分析

河长制是由地方各级党政主要领导人担任“河长”，负责综合管理、统筹实施辖区内所属的河湖保护与治理工作。本文选取湖北荆门市河长制水环境治理情况进行了实地调研。湖北省是“千湖之省”，在全国率先统筹河长制+湖长制，建立了省市县乡村5级河湖长体系，有河湖长3万多人。近年来，湖北省主要河流水质类别总体呈现好转，特别是2016年V类及以下水体占比显著减少，这与全面推行河长制时间节点较为吻合，从侧面反映出河长制改革对改善地方水生态环境起到了明显的推动作用［10］。荆门市有1 860 km2的水域面积，93条流域面积50 km2以上的河流，58个中小湖泊，568座水库；2017年全面推行河湖长制，落实河湖长近900人，江河湖库环境有了明显改观。但调研中发现，实践中仍面临一系列问题，导致长效治理效果不彰。借助“价值——支持——能力”分析框架，本文从3个维度分析河长制下水环境治理中的阻滞因素。

2.1公共价值选择偏差与信任受损

政府围绕价值实现进行决策，并配置公共资源和权力。任何决策都是以突出价值因素为特征的，无可否认决策的价值考量和决策的价值旨归［11］。河长制建立的初衷就是针对水环境危机，还老百姓绿水青山。然而公共价值并非一元概念，其具有很强的多样性、复杂性和冲突性，以公共价值集［12］来分析发展与保护的关系，“可持续性及对未来的关注”与“生产力及效益”两类价值之间似乎存在一定冲突。公共价值冲突是导致政府行为偏差的重要因素［13］。

（1） 公共价值目标纠葛和碎片化。一方面，河长制作为一项责任制，将“河长”群体纳入到新的“治水锦标赛”中。在河长制施行之前，水环境治理和保护可能是地方政府多重施政目标中偏好最低的一个［14］。而在“晋升锦标赛”叠加“治水锦标赛”模式下，显然加剧了地方政府承担多重职能的角色张力，毕竟地方政府的任务不仅是实现生态环境改善，经济社会发展、居民就业及收入提高、基础设施完善等依然是重要的公共价值追求。地方政府仍面临经济社会发展与区域内水环境保护如何有效平衡的纠葛。在调研中，一位地方官员说：“现在生态优先，搞环保，经济上肯定会受些影响的。”（访谈记录：G19080903）。也有官员认为一旦环境风暴过去，可能会有“反弹”。实践中，面临公共价值冲突时，政府往往会采用诡辩的策略［15］，加上考核压力，也可能采取治标不治本的粉饰性行为［16］。由此也不难解释，为何在环保高压之下，“边污染边治理”现象仍在发生；在环保督察中，仍不乏敷衍整改之实。另一方面，利益本位促进流域公共价值的碎片化。合作网络中的每个组织或集体都有自己的战略三角［17］。我国实行流域管理和行政区域管理相结合的制度安排，行政区模式割裂了区域内公共利益，形成了地区地方政府间独立的利益结构［18］。地区政府间各自价值需求与发展布局等与区域整体发展难以统合，再加上涉水机构主要是环保部门、水利部门以及与水有关的住建、农业、林业、发改、交通、渔业等部门，形成多头管理的局面。虽然河长制嵌入流域治理节点，但整体脉络未打通。桎梏于属地界限和自身利益考量，缺乏全局性流域综合管理和规划。如湖北省荆门市的D区和邻县Y县地理上处于G河上下游，D区在X村选址修建污水处理厂的同时下游Y县申报饮用水水源地保护区，污水处理厂负责人表示，“我们修好污水处理厂以后，他们的饮用水水源地也获批了，我们就不能往这条河道排水，只能改道引入另一条更远的河道”（访谈记录：Q19080701）。尽管两地地理相邻，但并未从流域整体性考量，造成规划上的冲突。虽然河长制相当于在过去“九龙治水”上加了“龙头”，打破了涉水部门间沟通的藩篱，形成基本的生态优先共识，但受到本位主义、部门利益影响，加上“搭便车”和机会主义动机，一定程度上消解了价值共识和理解。

（2） 政策执行中的信任折损。公共价值由服务、结果、政府的信任和合法性组成，如果实现服务与目标的过程或方式降低了公众对政府的信任，这样即便实现了服务和目标达成，也是损害公共价值的［19］。在河长制高压下，为提高治理成效，许多地方政府采取铁腕治理污染措施，在工业、农业生产领域形成环保风暴，采取禁、限、关停等具有一定强制性的措施，给企业、农户造成了不少经济损失。有的地方在政策执行中“一刀切”，虽然效果立竿见影，但相应补偿或配套的安置措施供给不足，一些养殖户、渔民、失地农民赖以生存的生活来源无法得到保障，引起老百姓不满情绪或矛盾。走访中一位农户抱怨，“以前鼓励我们开养猪场，现在说污染环境就不让搞了，环保也是好事，但我们没有别的技术，生活没有保障。”（访谈记录：L19072807）。S县C湖湖长办一位官员也表示，“这里纳入自然保护区后，我们按照要求禁捕、转产上岸，退埦还湖，但老百姓的牺牲怎么办？现在就是说不让养、不让种，没有政策解决这些人的问题，政府拿钱补偿了一些，但没有解决根本问题。”（访谈记录：G19080208）。当地农户无奈地说：“我们有承包合同的，我们怎么办？”（访谈记录：L19080203）。一位村居河长担心产生新的失业和贫困问题，造成民怨。河长制落到基层，触碰了基层利益群体的“奶酪”，在高压执行的过程中，一定程度损伤了信任关系。

2.2制度性缺陷与“民间”能量缺失

公共價值是集体偏好和共同愿景的表达。公共价值管理强调政治支持的作用，任何管理活动，被管理者认同和支持的水平越高，其政治合法性就越强。公众的认同、支持和可接受性所形成的政治合法性是公共价值的最为重要的内在属性［20］。

（1） “河长”权威的“先天不足”。河长制诞生于破解水环境治理碎片化的过程中，历经从非制度化到制度化，从政策层面制度化到法律层面制度化的演进。2017年《水污染防治法》的修订对“河长制”予以法律地位确认。虽然对“河长制”做了原则性的规定，但河长法定职责配置，与主管部门职责如何界分，各级河长权责边界以及河长制运行机制、问责机制设计等缺少回应。一些地方开展了地区立法工作，但法律依据仍不够明确。河长制法律效力不足影响了河长制运行的连续性、稳定性和长期性。河长职责主要是以政策性文件《关于全面推行河长制的意见》为依据，仍面临政策与法律在权责配置方面的疏离。河长制创造性地把责任制与中国当下的现实结合起来，由各级党政负责人兼任河长，“本质上是一种环境公共权力的整合”［21］。其实效的取得实际上是有赖于地方长官调度各职能部门的政治权力。正因为河长的权力并非法律授予，而是来自权力集中，各地政府资源禀赋、财政收入、绩效考核等都导致了河长行动的异质性。即使在同一地方，4套班子主要领导都当上了河长，但职责、分工不同，可调动的资源也不尽相同，河长制被打上“人治”印记。一位区河长办工作人员坦言：“环保这个问题，动一下就要钱，你一关停就要给农户补偿，要能弄到钱才是本事。”（访谈记录：G20010202）。显然，不同河长“本事”不同，每条河治理效果也不同。

（2） “民间”能量的吸纳度不高。公共价值之所谓“公共”，必源自公众的偏好、愿景、利益。公众是公共价值最终的判断者。公众的认同、支持和参与尤为重要。从河长制的政策目标定位来看，无论是最初的治理实践，还是后来《关于全面推行河长制的意见》中体现的顶层设计式的规定，强调政府利用自身的权威来推动地方水环境治理，形成了整个政府系统内部的动员、共同参与和相互协调的机制，仍然是一个相对封闭的治理系统。“民间”力量并未充分调动起来。一方面，公众对于河长制的认知不足，了解途径大致通过媒体及河湖岸边竖立的河长公示牌。长久以来，公众对于政府主导环境治理习以为常，“政府依赖”及“搭便车”的心理并没有借此契机发生改变。另一方面，参与方式单一，参与领域较窄，整体社会参与程度较低。虽然很多地方都推出了“民间河长”，带动更多的社会主体参与水环境治理，但仍然属于“形式性参与”的层次［22］。企业仍然是被管制的对象，民间环保组织的环保热忱并未被充分利用。荆门市多个区县只有个别保持长期与政府合作的环保或动物保护组织，主要通过购买公共服务承担宣传教育、政策推广配合及河道巡查等方面的项目。公共部门缺少与公众协商互动，价值需求的获取与回应不足。在环境政策制定、执行环节仍将公众排除在外，没有实质性的参与权和话语权。

2.3政府资源整合与协同行动能力薄弱

任何一项价值目标的实现都需要一定的资源禀赋和能力来完成，通过合作生产创造，以满足公共价值产出的需求。生态环境治理需要大量的资源的运用和成本投入，河长制成为当前河湖治理的主要推手，但在资源整合运作、协同治理能力上仍显不力。

（1） 资源整合能力呈单一性和不对称性。充分的资源条件及合理配置将直接关系到河长制水环境治理成效。但多年的生态环境欠账以及河湖治理复杂性及多变的特征需要长久和大量的投入。河长制构建的由上而下的多层级治理结构，形成对政府系统内部各级、各相关部门资源的调动，缺少对外部资源的激发和吸纳。在中国具有“倒金字塔型”特征的生态环境治理结构下，资源禀赋呈不平衡状态，越往基层，治理资金越匮乏，技术越落后，担子越重。基层河长有限的治理能力和无限的责任边界之间的矛盾突出。“河长”是兼职，治河队伍专业性弱，积极性不高。乡镇河长办人员身兼几职现象普遍存在，村居级河长更为缺乏，一位村居河长说，“我们身上都是七八份工作，工作量大，河道很长，也难走，我们一周巡2、3次，上面经常来检查，忙得不可开交。”（访谈记录：G19081004）。以荆门市D区为例，每年安排50万元财政预算用于发放专管员的管护经费，其中，河道、渠道按涉及岸线每公里800元/a标准进行补贴，中型水库每座按人均3 000元/a标准进行补贴，小型水库按人均1 500～2 000元/a标准进行补贴（访谈记录：G19081006）。但从走访村居河长来看，专管员任务重、工资少、危险性大，参与意愿并不强。而这种模式使政府部门兼具供给者与生产者的双重角色，基层政府是否会与其“合谋”应付检查不得而知。另外，从技术、信息资源运用等方面看，目前很多省市已经开启了大数据或智慧+河长制的新尝试，如“智慧治河”系统，利用大数据、互联网、数字孪生等技术，实现数据共享共巡共治等，但也存在技术使用不平衡、行政数据“空转”等问题。

（2） 协同行动能力不足。一方面，河长制运行机制的科层化、协调机构弱势及以长官权威依赖为基本特征的协同，未能破解治水协同能力困境。河长制发展成一个4～5级的网络，但是在行政科层体制基础上衍生出来一套组织体系［23］。囿于现行工作机制，它更多发挥的是行政权威的协调机制。从行政机构设置来看，河长办公室“临时性”色彩浓厚，一般设在涉水行政部门，在闭环管理中发挥起承转合作用［24］。虽其定位是承担指导、协调、监督等职能，但作为同级部门，不能僭越各部门原本的实体权力，因此“在协调部门和区域间合作治理方面仍然力有不逮”［25］，实践中更突出了“领导重视”这个重要“变量”。在调研中，一位河长办人员不免面露难色，“有时我们协调不了请河长协调的问题，领导又批示让我们协调解决，这就让我们很难办了”（访谈记录：G19080902）。另一方面，路径依赖与专业壁垒仍是阻碍集体行动的难解之题。上下级之间，河长责任一级下压一级，追责、问责、连带责任，上下级政府间缺少协商和互动。由于责任制的瓜葛，“问责”变成“推责”时有发生。各部门在行动中多选择对本部门有利的问题作为抓手，避责行为屡见不鲜。例如在D区控源截污问题上，水利局认为“以前生活污水都往河里排，造成不小的污染”；住建局认为“历史欠账太多，雨污分流和管网改造成本很高，不能一蹴而就，相对于生活污水，工业污水才是罪魁祸首”；环保局认为“农业面源污染更严重一些，虽然现在讲综合利用，但水是循环的，最后还是流到河里”；农业局认为，“农业污染比重很低，规模养殖都已经关停了，种植污染主要是化肥中的总磷等，除非不用化肥，我们指导农民用好的进口化肥，他们认为种地不赚钱，都不愿意种了，这也是个问题”（访谈记录：G19081106）。而从跨地区协作治理来看，地方政府间关系受到纵向行政结构钳制，“河长制”下的协同更多对上负责，横向上仍缺乏制度连接，缺少合作关系构建，缺乏交流沟通与信息共享机制，整体性治理能力不足。

3持续创造公共价值的河长制水环境治理策略

3.1使命为上，追求公共价值集最大化

使命管理是公共价值创造的逻辑起点，促进公共价值最大化是价值旨归。河长制的实施不仅要追求生态环境价值增量，还应实现更丰富的价值内涵。

第一，寻求多元价值的融合，创造政治、经济、社会、文化、生态价值相统一的整体性“公共价值集”最大化。从经济发展与环境保护价值偏好两难选择中走出来，积极践行习近平“两山”理念，追求人与自然和谐、经济与社会和谐。在加大“河长制”投入力度的基础上，加快推进自然生产力的转化工作；统筹推进水环境治理、社会治理、水文化传承、生态文化旅游发展和招商引资等，真正让绿水青山成为百姓致富的“金山银山”。

第二，促进区域利益协调，化解价值目標碎片化。流域内不同区域政府应以共荣利益为基点，建立共同的治理目标，促进彼此间利益协调，缓解价值冲突与矛盾。通过政府间协议方式，自主协商利益分配和资源配置，以公平分配水环境治理的权利义务，利用污染治理的规模经济效应，实现流域内整体福利的改善；可根据水质量等指标约定相应奖惩，以保障彼此间协作中相互监督和激励，实现利益均衡。但区域协议刚性不足，仍需法治化补充手段。新修订的《立法法》增加规定区域协同立法，为推动流域水环境治理，形成生态环境保护合力，提供了更大的空间。如区域协议可明确落实的，则无须采取协同立法方式，而相对重要的问题则还应通过立法进行规定。

第三，坚持“人本”理念，增进价值理解和信任。我国政府“以人为本”的执政理念与公共价值管理范式以“人本”思想为哲学基础具耦合性［26］。共享生态福利，服务群众是河长制鲜明的价值所在。公共价值是政府与公众共同追求创造的，政府不应视服务对象为自利的消费者，而应视作追求社会共同利益的公民［27］。地方政府部门在相关政策制定与执行过程中，应始终以人民为中心，了解利益攸关者的需要和诉求，通过建立利益保障机制及奖励机制，在有限的条件下最大程度保障其恰当利益，不应为了达到某一既定指标和完成任务，造成人本价值忽视和信任流失。

3.2制度优化，扩大“民间”能量支持

河长制是我国应对水环境治理难题实践中的制度创新，要面向人与自然和谐共生的中国式现代化大局，向常规治理转化，应有序消解对行政权力的依赖，提增其“权威”合法性和扩大公众支持。

第一，夯实运行基础，拓展制度优势。法治化制度供给是公共价值真正实现的保障。从法律层面，要明确河长制制度地位，在现行相关法律中补充完善河长制的内容，如实施范围、组织体系、权责关系等，消除河长制实施中模糊性或不确定性问题，促使河长制长效运行。要明确河长制立法路径。可参考浙江等地经验，推动地方专门立法，暂有困难的地方可继续在相关单行法中补充河长制内容；在地方先行探索的基础上总结经验，适时推动中央立法。

第二，着力完善监督考核问责体系，强化制度效力。防止河长的权力滥用，降低水环境治理中流于形式、“面子工程”等问题产生的可能性。要扩大考核主体，引入具有公信力的专家团队对河长制治理绩效进行测评，以提高考核结果的公正性和科学性；因地制宜设定考核指标，引入“自主化指标”，以增强考核的针对性；开放监督考核途径，打造更为智能化的监督平台，提升公众监督力；实行流域区域联动评价，组织第三方机构评估，解决自我监督缺乏独立性问题。进一步细化问责制，明确问责对象、问责方式、问责过程、问责依据及结果等方面内容；探索跨区域协作治理绩效问责、社会问责制度建设。通过严格问责、终身追责，强化河长制的威慑力和约束力。

第三，激活和扩大公众参与，体现价值“公共性”。河长制不应只是“政治势能”下的科层动员，应广泛吸纳“民间”支持。① 培育公众水环境保护意识和公共精神。利用各种宣传手段，特别是新媒体，广泛宣传河长制的共同利益观，促进社会公众正确认知河湖生态系统的价值，破除社会公众参与河水环境治理的观念性障碍。让水资源、水环境保护的理念真正内化于心、外化于行［28］。② 赋予社会公众参与水环境治理的权利。政府应通过简政放权和制度规范，明确社会公众特别是河湖沿岸居民參与水环境治理的权利，尤其要赋予民间河长的合法地位和相应权利，破除民间河湖长合法性欠缺和话语权不足的权利性障碍。③ 拓宽社会公众参与水环境治理的渠道。政府应通过恳谈会、听证会、民意调查、公众满意度测评等方式和渠道，让社会公众参与河湖水环境治理政策的制定和水环境治理绩效的评估，破除社会公众参与河湖水环境治理的渠道性障碍。

3.3数字赋能，提升整体性治理能力

资源的合理有效整合关系到使命愿景是否能够顺利实现。河长制水环境治理是一项复杂而又长期的系统工程，数字技术赋能，有利于多元治理主体价值共创，优化资源配置，提升水环境整体治理效能。

（1） 加大数字化应用，提升河长制运行效率。建立数字治理信息平台，利用大数据、云计算、区块链、人工智能等技术，加强对河湖的动态监测，将河湖信息以图像、视频等多种方式高效生动呈现，提高河长问题研判、综合调度、风险决策的能力；对河长及河道专管员进行统筹管理，如任务调派、监督履职等，提升巡河效率。

（2） 整合治理力量，完善协调机制。水环境治理强调多方行动者共同构成的网络治理格局，数字信息技术的应用，有助于理顺信息共享、联防联控、组织内外部协同合作等机制。发挥河长办职能，建立信息管理数据库，汇集水利、自然资源、生态环境等相关信息资源，为辅助河长决策、综合协调提供数据支撑。探索建立河长信息共享机制，实现各级河长日志、巡查信息交互和数据共享，消解信息沟通壁垒，也有益于提升基层河长履职能力。

（3） 助力联合行动，推进流域治理协同化。在建立“联合河长制”，协商解决流域内共同生态、资源环境、经济市场等问题的基础上，创新发展信息技术共治平台。建立工作衔接机制，通过智能化网络平台将流域内相关地方政府部门、密切合作的单位整合到同一治理空间，共享河湖信息和工作交流；相互传递河湖水环境监测情况，各地河长联合开展巡查工作，实现业务协同和数据互联互通，使流域治理体系更为高效、整体化和系统性，以实现水环境共治共管共享。

4结论与讨论

河长制是应对现实水问题、回应民众迫切诉求、推进生态文明体制改革的一项新尝试。在我国，社会情境的改变倒逼改革的产生或许成为常态，但理论研究的准备和指引才能使改革更为深入。公共价值理论给河长制提供了新的注解和启示。本文从价值、支持、能力3个维度，对河长制下水环境治理施行现实问题进解析，发现三大层面的阻滞因素：首先，公共价值本身的多元性及内在冲突性，以及政策执行中存在价值流失和碎片化，此为价值层受阻；其次，作为实践中诞生的制度创新，以“河长”的“权威”推进治理，具有先天制度缺陷和公众力量激活不够的问题，此为支持层受阻；最后，政府资源整合运作、协同治理能力不足，此为能力层受阻。创造公共价值是公共部门一切工作的逻辑起点和终极目的，价值、支持、能力这三大要素应是相互作用、相互支持的，任一要素都需要另外两个的有机配合和默契支撑，才更可能接近使命目标。在河长制下水环境治理未来持续发展的问题上，在于创造更大的公共价值。应赋予河长制更丰富的价值内涵，使其获取更大的合法性和公众支持，以数字赋能实现资源整合和协同治理能力的整体性提升，从而实现河长制水环境治理的长效发展。

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（编辑：黄文晋）