坚持和发展好新时代“枫桥经验”

向春玲 尹晓婧

广大党员、干部通过对本课的学习，深入理解新时代“枫桥经验”的科学内涵，正确认识基层治理面临的新情况新问题和以新时代“枫桥经验”完善基层治理要处理好五个关系的重要性，从而坚持和发展好新时代“枫桥经验”，为推进更高水平的平安中国建设作出新的更大贡献。

20世纪60年代初，浙江省绍兴市诸暨县（现诸暨市）枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好”的实践经验，“枫桥经验”由此诞生。此后，“枫桥经验”与时俱进，不断创新工作机制，为推进社会建设作出积极贡献。近年来，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，“枫桥经验”发展为化解矛盾、促进和谐、引领风尚、保障发展的一套行之有效、具有典型意义和示范作用的基层社会治理机制和方法。2023年11月6日，习近平总书记在会见全国“枫桥式工作法”入选单位代表时，勉励他们再接再厉，坚持和发展好新时代“枫桥经验”，为推进更高水平的平安中国建设作出新的更大贡献。

一、深入理解新时代“枫桥经验”的科学内涵

60多年来，“枫桥经验”根据时代的变化，在实践中不断丰富、持续发展，特别是党的十八大以来，形成了特色鲜明的新时代“枫桥经验”。新时代“枫桥经验”的科学内涵是，“坚持和贯彻党的群众路线，在党的领导下，充分发动群众、组织群众、依靠群众解决群众自己的事情，做到‘小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。

（一）坚持和贯彻党的群众路线是新时代“枫桥经验”的根本法宝

群众路线是我们党的生命线和根本工作路线。“枫桥经验”诞生之初，针对人民内部矛盾，就着眼于动员群众、依靠群众来解决矛盾。改革开放以来，市场化、工业化和城镇化进程加速，社会矛盾增多，“枫桥经验”成为加强和创新社会管理的总抓手。枫桥干部群众在全力推进经济发展的同时，大力加强社会治安综合治理工作，总结出“党政动手、各负其责，依靠群众、化解矛盾，维护稳定、促进发展”的工作方法，形成“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的成功经验。2002年，枫桥率先开展“平安枫桥”建设，首创性开展乡镇综治工作中心建设，“枫桥经验”发展成为社会治安综合治理的典范。

党的十八大以来，顺应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，“枫桥经验”实现了从社会管理到社会治理的深刻转型。新时代“枫桥经验”丰富了综治、调解等传统内容，发动群众、组织群众、依靠群众，推动基层社会形成治理主体更加多元、各主体间积极配合的良性治理局面，实现了从“做群众工作”到“群众做工作”的转变。枫桥以乡村治理现代化、社会组织参与基层共治、村规民约推进基层自治、信息平台集成治理资源、公共服务普惠化均等化、智慧防控、基层治理信息化等具体措施作为切入点，全力打造“枫桥经验”升级版，基本实现“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”。

（二）坚持把矛盾化解在基层是新时代“枫桥经验”的鲜明特征

“枫桥经验”产生于基层，发展于基层，深化于基层。紧紧依靠人民群众，把问题解决在基层、化解在萌芽状态既是新时代“枫桥经验”的主要目标，也是新时代“枫桥经验”的鲜明特征。

枫桥综治工作中心成立之初，就系统地构建了“三级网络”，实现对基层的全覆盖。枫桥镇级层面成立的综治工作中心，由镇党委副书记任中心主任；在片区层面设立分中心，设有警务室、司法工作室、综合调解室；在村级层面设立村、企综治工作站，确保工作全覆盖。为在源头处理化解矛盾纠纷，枫桥创立了“预警在先，苗头问题早消化；教育在先，重点对象早转化；控制在先，敏感时期早防范；调解在先，矛盾纠纷早处理”的“四先四早”工作机制。这一系列措施，切实推进了经济社会发展，最大限度地减少社会矛盾；推进民主政治建设，最大限度地畅通社情民意反映渠道；推进化解矛盾纠纷机制创新，最大限度地把问题解决在基层；推进管理理念转变，最大限度地化消极因素为积极因素；推进农村社区建设，最大限度地实现服务阵地前移。

进入新时代，枫桥通过实行以“最多跑一次”为牵引的公共服务普惠化均等化改革，提升了服务群众的能力和水平；通过培育社会组织，提升了基层社会多元共治的能力和水平；通过实现“百姓的事由百姓商量办、大家的事大家一起办、村里的事照村规民约办、村干部的事在群众监督下办”，提升了民主自治水平；通过创建矛盾纠纷多元化解机制，提升了社会风险防控的能力和水平。

（三）坚持“三治结合”是新时代“枫桥经验”的创新发展

在依靠群众化解矛盾的基础上，20世纪80年代以来，基层自治成为基层管理的新机制。枫桥坚持守正创新，在激发群众活力方面，积极探索保障群众知情权、表达权、参与权、监督权的具体渠道，推行村级重大事项“三上三下两公开”（“一上一下”收集议题，“二上二下”酝酿方案，“三上三下”审议决策，决议事项和实施情况向全体村民公开）。21世纪以来，浙江省在全国率先探索试点和全面推行“村务监督委员会”，并大力推进基层“民主恳谈”“民情沟通日”“民情日记”等有效做法，实现村务、政务、厂务公开，在此过程中，“枫桥经验”得以丰富和发展。此外，注重发挥村规民约的自律規范作用，是新时代“枫桥经验”在促进基层自治方面的另一重要举措。

从20世纪七八十年代的群众讲座开始，枫桥始终高度重视群众法治素养的提升。新时代以来，枫桥以“民主法治村”“诚信守法企业”创建工作为抓手，积极推进社会主义法治文化建设，通过组织学法、引导用法、严格守法，努力使法治成为社会共识和基本准则。同时，枫桥不断健全公共法律服务体系，推进“一村一法律顾问”制度，让广大群众有依靠法律解决问题的渠道，帮助其增强办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的意识。

德治作为社会治理中的柔性举措，根植于乡土社会本身，不论是村规民约、还是矛盾调解，都蕴含着丰富的德治内容。挖掘德治资源，以德治为自治、法治赢得情感支持和社会认同，是新时代“枫桥经验”的有效手段。枫桥非常重视乡贤组织在德治中的积极作用，通过培育有地方特色和时代精神的新乡贤文化，吸引党政干部、专家学者、技能人才参与基层社会治理。

（四）运用数字化治理为新时代“枫桥经验”增添新动能

近年来，互联网、大数据、云计算等新兴数字技术加速发展，并日益融入经济社会发展各领域全过程，数字技术成为影响社会治理变革的重要力量。为解决基层治理难题，新时代“枫桥经验”依靠数字化，不断创新工作机制，坚持人防、物防、技防、心防“四防并举”，在治理技术的进步中不断升级治理手段。新时代“枫桥经验”立足预防、调解、法治、基层，在切实做到预防在前、调解优先、运用法治、就地解决的过程中，依靠数字技术，通过基层各部门间的横向协调机制和纵向指挥系统，开创了基层治理新局面。一是积极构建“互联网+”公共服务体系。新时代“枫桥经验”的一项重要创新，就是借助信息化手段拓展为民服务新渠道。围绕“让群众少跑腿、让数据多跑路”理念，通过“互联网+”，实现跨部门公共服务事项的互通共享，从根本上提升公共服务的整体效能。二是积极构建“互联网+”多元矛盾纠纷化解机制。通过建设矛盾纠纷多元化解一体化网络平台，实现各类调解资源的整合。同时，将“互联网+”与诉讼服务、调解审判执行等结合起来，通过网上工作室、电子商务网上法庭等，使矛盾纠纷在线上得到化解，大大减少诉讼成本。此外，還探索网上信访工作模式，持续畅通群众诉求的反映渠道。三是积极构建“互联网+”社会风险防控体系。通过“雪亮工程”等，实现对社会风险的防控；通过数据监管，实现对重点人员、重点行业、重点地区的预警管理。

二、正确认识基层治理面临的新情况新问题

当前，世界百年未有之大变局加速演进，国内改革发展稳定任务艰巨。在实现中国式现代化的过程中，基层治理必然面临许多新情况新问题，对此我们要正确认识。

（一）公共服务方面的新情况新问题

中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这个矛盾在公共服务领域得到较为明显和具体的体现。

公共服务体系不够健全。一是公共服务的空间布局不尽合理。在部分城市，由于发展过程中规划不到位，导致一些区域的教育、医疗、交通等基础设施无法满足人民群众的需求，公共服务资源十分紧张；在农村地区，由于资源向城镇自发集聚，导致分散的村落基础设施建设滞后，面临教育、医疗资源缺乏的现实困境。二是流动人口的基本公共服务保障未完全到位。现有公共服务体系主要面向有一定空间限制的户籍人口和常住人口，在不同区域间频繁流动的群体难以享受到充足的公共服务。

公共服务水平有待提高。一是部分地区存在公共服务投入不足的问题。在经济欠发达地区尤其是农村地区，由于经济发展水平相对较低，地方财政对公共服务的投入有限，导致这些地区的公共服务水平相对较低。二是部分公共服务领域存在质量不高、群众满意度较低等情况。部分公共服务的供给只讲数量不讲质量，不以满足人民日益增长的美好生活需要为目标，对生产生活品质的提升产生负面影响。

公共服务均衡性和可及性亟待增强。一是公共服务资源分配不均衡的情况普遍存在。在经济发达地区，公共服务设施齐全、公共服务资源充足，而经济欠发达地区的公共服务设施和资源往往比较欠缺。二是经济欠发达地区的公共服务可及性还需增强。公共服务资源在城市不同区域间、在城乡间的分布不均衡，导致公共服务的可及性降低。

（二）公共管理方面的新情况新问题

公共管理是指以政府为主导，其他社会力量共同管理社会公共事务的活动。基层公共管理包括对经济发展、文化教育、卫生健康、生态环境、自然资源等方面的管理。

基层治理现代化的深入推进，要求政府不断转变职能，政府包揽一切的社会管理方式不断向党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系转变，努力实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。但是，在基层治理实践中，仍存在社会组织发展不充分、公众参与度不高等情况，仍存在群众直接参与基层治理的空间有限、诉求表达渠道不畅等问题。这些是推进共建共治共享、提升基层公共管理效能需要处理的情况和解决的问题。

基层治理需要满足群众多元化需求、完成整体性治理任务。但是，政府以“块”为单元的属地管理和以“条”为线的垂直管理，使基层治理在一定程度上面临着管理“碎片化”的现实困境。从社会治理体系现代化的内在要求看，基层政府、社会组织、公众等都是基层治理的实施者、参与者。但在实践中，由于治理主体职能不明确、责任不清晰，基层公共管理部门存在协同性不够强的问题。

（三）公共安全方面的新情况新问题

公共安全是指群众进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序，包含生产安全、食品安全、公共卫生安全等。

当前，我国安全生产形势保持稳定向好的态势，但总体仍处于爬坡过坎期。传统高危行业安全风险隐患更加突出、更加集中，交通运输、建筑施工、旅游、渔业船舶等重点行业领域不稳定、不确定风险因素明显增多。随着城镇化、工业化持续推进，生产要素聚集度提高，生产生活空间高度关联，各类风险相互交织，灾害事故连锁效应、放大效应日益凸显，安全风险防控难度进一步加大。

社会治理领域的突发公共事件应急管理也面临新的挑战。因矛盾纠纷激化的非理性情绪发泄行为，因社会转型中信任困境带来的矛盾纠纷，以及极端犯罪案件等，都对社会应急能力提出了更高要求。全方位提高公共安全治理水平，完善公共安全体系，提高防灾减灾救灾和急难险重突发公共事件处置保障能力，成为基层治理的重要任务。《“十四五”国家应急体系规划》指出，坚持总体国家安全观，更好统筹发展和安全，以推动高质量发展为主题，以防范化解重大安全风险为主线，深入推进应急管理体系和能力现代化。

三、以新时代“枫桥经验”完善基层治理要处理好五个关系

在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的进程中，基层治理要实现治理理念、治理结构、治理方式的现代化转变。在新发展阶段，针对新情况新问题，以新时代“枫桥经验”完善基层治理要处理好以下五个关系。

（一）党的全面领导与基层自治的关系

中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。党的二十大报告提出：“坚决维护党中央权威和集中統一领导，把党的领导落实到党和国家事业各领域各方面各环节，使党始终成为风雨来袭时全体人民最可靠的主心骨，确保我国社会主义现代化建设正确方向，确保拥有团结奋斗的强大政治凝聚力、发展自信心，集聚起万众一心、共克时艰的磅礴力量。”在基层治理中，基层党组织是统筹协调各方、贯彻落实党的方针政策、实现社会和谐稳定、促进高质量发展的核心力量。要抓好基层治理，必须加强党的全面领导，这就需要我们不断增强基层党组织的政治功能和组织功能。只有基层党组织坚强有力，基层党员发挥应有作用，党的根基才能牢固，党才能有战斗力，才能提高人民群众对党的信任度和满意度。

基层党建工作要与基层治理有机融合。党组织要发挥总揽全局、协调各方的作用，以党建引领基层治理，调动各方面积极性，协调动员多种力量来满足群众多元化的需求，实现基层矛盾纠纷的多元化解。新时代“枫桥经验”是基层在加强党的全面领导、改进干部作风、密切联系群众等方面探索出的成功经验，是党建引领基层治理创新、实现基层治理现代化转型的成功样板。枫桥的创新实践，为健全基层党组织领导的基层群众自治机制提供了参考样板；为加强基层党组织建设，增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效作出积极示范。

（二）政府与社会的关系

现代社会，人们的各种需求是通过市场、政府和社会这三大主体的运行来满足的。相比于社会管理，社会治理更加注重在处理各项公共问题时多元主体的协商、协作。随着中国式现代化的持续推进，国家治理体系和治理能力现代化不断深化，这一过程实际上就是在党的全面领导下不断调整政府与市场、政府与社会关系的过程。在完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系的过程中，党的全面领导作用、政府的主导作用在实践中得到充分发挥，但社会协同和公众参与仍是短板。在基层治理中，一定程度上存在政府大包大揽、社会协同和民众参与度不高的情况，这不利于基层治理的协调有序发展。

发动和依靠群众是“枫桥经验”的核心要义。进入新发展阶段，人民对美好生活的需要日趋丰富，群众诉求更加多样，基层治理就更需要多种社会主体参与。与此同时，随着基层治理现代化水平提升，群众参与基层社会治理的热情逐渐高涨，这就要求政府从“划桨人”转变为“掌舵人”，不断向社会放权，在党建引领下培育多元主体，发挥其协同共治的积极作用，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层社会治理共同体。在发展新时代“枫桥经验”的过程中，诸暨市依托党政力量，大力培育社会自治力量，通过社会组织服务中心、党建云等平台，为社会组织提供管理和服务，促进了政府和社会的良性互动，极大增强了社会活力。

（三）管理与服务的关系

政府既有公共管理的职能，又有公共服务的职能。公共管理的职能是政府通过法律和行政制度对公共事务进行管理，为人们的生产和生活提供良好环境。公共服务的职能是政府为社会公众提供教育、就业、医疗、社会保障等基本公共服务产品。加强政府的公共管理与公共服务职能建设，需要正确看待管理和服务的关系，要在管理中体现服务，在服务中实现管理。

人民日益增长的美好生活需要是实现新时代政府职能转型的“指挥棒”。政府要以“让群众满意”为导向，不断完善公共服务体系与社会治理体系。首先，要深入推进简政放权，深化“放管服”改革和行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力。其次，要积极回应社会关切、改善民生，以解民忧、纾民困、暖民心为导向，扩大民生服务供给，不断提高政府公共服务的能力与水平。再次，要及时化解基层矛盾纠纷，切实维护群众的正当权利，维护社会的公平正义。新时代“枫桥经验”通过服务型政府建设，打造“一站式办理”便民服务中心，更好地为人民群众提供精准、精细和可及的公共服务；通过多种治理资源的下沉，建立“一支队伍管执法”“人民调解”等新机制，实现资源聚合和基层赋能，提升基层矛盾纠纷的预防和化解能力，实现服务和管理的有机统一。

（四）法治与德治的关系

法治与德治是相互联系、相互补充、相互促进的社会治理方式和手段。法律是成文的道德，道德是内心的法律，二者都有规范社会行为、维护社会秩序的作用。进入新时代，人民群众的需求从物质层面的“硬需求”逐步向精神层面的“软需求”发展，人民群众的民主意识、参与意识、权利意识不断增强，更加需要刚性制度保障其参与权利、规范其参与行为。

在当前的基层治理中，不仅要通过加强立法做到有法可依，通过增强司法权威做到有法必依，通过规范执法做到执法必严，通过加强法纪监督做到违法必究，还要发挥法治对道德建设的保障和促进作用，对维护社会公平正义的积极作用。同时，在加强道德规范建设、提升社会文明程度的过程中，要重视道德建设对促进良法善治，对增强公民尊法守法意识的作用。在此基础上，实现法律和道德相辅相成，法治和德治相得益彰。新时代“枫桥经验”在帮助群众树立法治观念、提升法治素养的同时，高度重视村规民约建设，将法治文化与道德规范充分融合，实现法治与德治的有机统一，对乡风文明建设作出积极贡献。

（五）线上与线下治理的关系

数字技术的飞速发展影响着人们的生产和生活，数字治理日益成为国家治理和社会治理的新趋势，深刻改变了治理的实践形态，助力国家治理和社会治理效能大幅提升。

近年来，在以新时代“枫桥经验”为代表的基层治理创新中，我国基层治理已经基本实现从单纯的线下治理到线上线下融合治理的转变。线下问题是线上数据的来源和基础，线上问题最终需要回到线下才能得以解决。因此，做好线下治理是推进线上治理的前置条件，是做好基层治理的关键。一方面，要破除政府条块化分割现状对信息资源沟通造成的阻碍；另一方面，要拓展多元主体参与线上治理的有效渠道。通过创新线上线下融合治理的具体机制，实现信息资源的充分流动和主体力量的充分参与。

完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，是新时代“枫桥经验”的一个重要发展方向，是提升多元矛盾纠纷化解协同水平、“向前一步”主动治理的可行路径。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，必须高度重视数字技术的“双刃剑”所带来的影响。在充分发挥数字技术给基层治理带来的积极作用的同时，要注意其给社会治理带来的挑战。新时代“枫桥经验”的数字化建设要在数据隐私安全、线上和线下治理协同、数据运用等方面持续发力，更好地发挥数字技术对基层治理的赋能作用。