山西推进以县城为重要载体的城镇化建设政策研究

摘 要：县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型城乡关系具有重要意义。文章总结了近年来山西新型城镇化建设的主要做法和显著成效，深刻剖析山西推进以县城为重要载体的城镇化建设的问题，并在充分吸收借鉴国内先进地区成功经验的基础上，提出未来一个时期，山西要在充分尊重县城发展规律的基础上，统筹城乡生产、生活、生态、安全需要，全力打造一批“高质量发展、高水平开放、高品质生活”的县城城镇化新样板。

关键词：新型城镇化 城乡融合 县城

中图分类号：F207

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）04-140-05

县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型城乡关系具有重要意义。党的二十大报告指出，要以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设。2023年1月，习近平总书记在主持中共中央政治局第二次集体学习时强调，要“全面推进乡村振兴，推进以县城为重要载体的城镇化建设。”中共山西省委十二届六次全会明确提出，要“推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，与学习推广‘千万工程经验结合起来，深入开展试点示范，推动县域内城乡融合发展。”近年来，山西省立足资源型地区实际，准确把握城镇化发展阶段性特征，坚持以人为核心、以县城为重要载体、以体制机制改革为动力，着力优化城镇空间布局，提升城镇可持续发展能力，推进城乡融合发展，努力走出一条具有山西特色、符合现代化要求的新型城镇化发展道路。

一、山西推进以县城为重要载体的城镇化建设意义重大

2020年以来，国家发展改革委印发了《关于加快开展县城补短板强弱项工作的通知》以及若干配套文件，形成了“1+N+X”系列政策性文件体系，并指导120个县城建设示范地区积极探索实践。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，全面系统提出县城建设的指导思想、工作要求、发展目标、建设任务、政策保障和組织实施方式。这一系列重要部署，为山西推进城乡融合发展和新型城镇化建设指明了发展方向。

（一）推进县城建设是完善新型城镇化战略的重要内容

县城是我国城镇的中坚力量，是城镇体系的基础组成部分。随着我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，把县城作为新阶段城镇化建设的重要着力点，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，因地制宜补齐县城发展的短板弱项，增强县城综合承载能力，有利于缓解部分大中城市功能过度集中、中心城区人口过度集聚等问题，有利于全面提升山西中部城市群一体化高质量发展水平，加快形成全省“一群两区三圈”的城乡区域发展新布局。

（二）推进县城建设是扩大内需、拉动经济增长的有效举措

通过增加资金投入来推动县城建设，不仅可以创造短期投资回报，同时也可以吸引产业投资和促进居民消费，激发乘数效应，创造良性循环，助推县城的全面发展。在科学分析研判县城的综合比较优势和人口产业发展态势基础上，因地制宜确定发展方向和功能定位，加快补齐各类设施短板，营造宜居宜业环境，吸引人口产业集聚，有效增加居民收入，形成投资、生产、消费的良性循环，是扩大内需、拉动全省经济形成新一轮增长的有效举措。

（三）推进县城建设是促进城乡融合发展的必然要求

要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，一体设计、一并推进。截至2021年底，山西省91个县城及县级市城区常住人口为602.37万人，占全省城镇常住人口的31.8%，大部分人口仍居住在县域内的乡村地区。县城位于“城尾乡头”，是连接城市、服务乡村的天然载体。推动县城建设，不仅满足了农民日益增长的就业和居住需求，还有助于促进乡村发展和农业农村现代化，加强县城与邻近城市的协同发展，为激发县域发展活力，促进城乡融合发展提供重要支撑。

（四）推进县城建设是人民美好生活的重要保障

要赋予县级更多资源整合使用的自主权，强化县城综合服务能力。县城既是县域政治经济文化中心，也是全县人口聚居中心。加快推进县城建设，既有利于保障基本民生需求，也能有效增加城乡居民收入，是提升人民群众幸福感获得感安全感的重要途径。完善的产业配套设施，有利于培育发展特色优势产业，稳定扩大县城就业岗位；健全的市政公用设施，能够为县城提供基础设施支持，确保城市运行的可持续性；健全的公共服务设施，有利于提升大众幸福度，满足居民生活需求；完善的环境基础设施，有利于提高县城的居住环境质量，改善居民生活条件。

二、山西推进新型城镇化建设的显著成效及主要做法

城镇是贯彻落实新发展理念的重要载体，是构建新发展格局的重要支点。习近平总书记围绕城镇规划、建设、管理等方面提出了一系列新理念、新论断、新要求，特别是视察山西时对全省的城镇发展做出战略擘画，为全省城镇建设高质量发展提供了根本遵循。近年来，山西省深入贯彻落实以人为核心的新型城镇化战略，坚持因地制宜、先行先试、大胆探索，加快转变城镇化发展方式，推动新型城镇化高质量发展取得明显成效。

（一）探索创新体制机制，城镇化水平和质量稳步提高

近年来，山西省积极探索创新体制机制，加快推进户籍制度改革，落实“三块地”改革部署，重点推进城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用以及农业转移人口落户用地政策、农村集体经营性建设用地入市等方面的土地制度改革，不断完善农村金融体系，城镇化水平和质量稳步提高。截至2021年底，山西常住人口城镇化率达到63.42%，较2016年提高6.15个百分点。其中，全省80个县的城镇化率为45.19%，高于全国县平均城镇化水平（44%）1.19个百分点；11个县级市的城镇化率为61.09%，也高于全国县级市平均城镇化率（58%）3.09个百分点。2021年，山西省县城人口为602.37万人，同比增长3.75%。2016年至2021年，县城所在地镇人口持续增加，全省县城平均人口从7.65万人增长至8.01万人，平均增长率为0.94%，县城就地城镇化载体作用明显提高。

（二）推动区域协调发展，城镇化空间布局更加优化

近年来，山西加快推进区域协调发展和新型城镇化，深入实施主体功能区和区域协调发展战略，促进各类要素合理流动和高效集聚，不断优化城镇化空间发展格局。一是加快构建“一群两区三圈”的城乡区域发展新布局。全力提升太原国家区域中心城市首位度，带动山西中部晋中、忻州、阳泉、吕梁四市协同发展；强势打造太忻一体化经济区、转型综改示范区南北双引擎；加快建设晋北、晋南、晋东南高质量城镇圈，推进以人为核心的新型城镇化，不断提高全省城镇化水平。二是深入实施大县城战略。支持具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城重点发展；发挥清徐县、阳城县、孝义市国家级县城新型城镇化建设示范县引领作用，推进全省市县转型综改牵引性集成改革试点，加快县域内城乡融合发展。三是规范健康发展特色小镇。建立特色小镇清单，加强监测监督监管；坚持以业兴镇，培育一批特色小镇，科学编制特色小镇规划，总结推广典型经验。

（三）强化特色产业支撑，县域经济综合实力连年攀升

山西牢牢把握高质量发展这个首要任务，立足自身资源禀赋，厚植产业优势，坚持把制造业振兴作为产业转型的主攻方向，加快壮大农产品精深加工产业集群，大力提升链长制和专业镇两大平台，持续开展产业补链强链，引导产业集群集聚集约发展，强化创新驱动，加快数实融合，县域经济社会转型实现跨越式发展。2016年至2021年，山西省县域人均GDP不断上升，平均增长率为15.03%。

（四）加快推进城乡建设，县城综合承载能力不断增强

近年来，山西加快推进县城建设，充分发挥开发区、专业镇、文旅康养集聚区、数字平台等集聚县域产业的重要作用，大力推进城乡建设。一是加快补齐基础设施短板。大力推进新型基础设施建设，截至2021年底，全省91个县（市）共有住房总面积3.04亿平方米；县城建成区面积为716.09平方公里，人均道路面积16.19平方米；公共供水普及率达到95.79%；燃气普及率达到83.13%；集中供热普及率达到93.91%。二是进一步提升县城人居环境质量。“两下两进两拆”专项整治行动全面展开，完成各类管线入地0.2万余公里，拆除整改各类广告牌3万余块，拆除违建223万余平方米，拆除、改造各类围墙91万余平方米；建成区绿化覆盖率达到40.36%，人均公园绿地面积达到11.56平方米；污水处理率达到98.56%；生活垃圾无害化处理率达到96.39%。三是强化教育、医疗、养老、托育等公共服务供给。2021年，全省91个县（市）均通过国家县域义务教育基本均衡评估认定；设有94所县级综合医院，公立中医医院88所，覆盖率达到96.7%。县级图书馆面积标准达标率达到68.13%，美术馆配比率达到30%；建有县级公办养老机构的县（市）共87个，建有率达到95.6%。

（五）完善城乡治理体系，治理能力和治理水平持续提升

近年来，山西深入推进社区治理创新，进一步健全完善城乡社区服务体系。一是改革创新社区管理模式。通过在各县（市）设立专门的社区管理机构——社区服务中心（社区办事处、社区事务服务中心等）来统筹管理县城社区事务。全省现有太原、大同、阳泉、晋中、运城、忻州6个市25个县设有专门社区管理机构，社区治理机制逐步健全、服务能力逐步提高。2022年，省政府发布《山西省设街道标准》，进一步明确了设街道的总体要求和具体条件，为优化县域治理层级，完善城乡一体化治理体系奠定了坚实的基础。二是大力推进数字化治理。截至2021年底，全省91个县（市）中共有59个县（市）建成了数字化城市管理平台，总体覆盖率达到64.8%。

三、当前存在的主要困难和问题

近年来，山西推进以县城为重要载体的新型城镇化建设取得长足发展，但县域经济总体实力偏弱、产业发展水平落后、综合承载能力不强、城乡发展不平衡不充分等问题仍然存在。

（一）产业支撑能力不足，县域经济发展水平较低

一是产业发展相对落后。91个县（市）80%的产业结构仍以资源型产业为主，新兴产业和现代服务业发展不够充分，农业、旅游业产业化程度不高，农旅融合、文旅融合不足，产业支撑和辐射带动能力较弱。县域间产业类别、重点方向趋同，没有形成产业上下游互补、错位发展的格局。二是县域经济总量偏小。山西县域平均GDP不到全国县域平均水平的60%。2021年，全省91个县（市）的平均地区国内生产总值为133.2 亿元，其中44个县（市）的地区生产总值小于100亿元，16个县（市）小于50亿元。三是县域财政收入规模低。2021年，全省一般公共预算收入为2834.6亿元，首次突破2800亿元。

（二）基础设施相对薄弱，优质公共服务供给不足

一是基礎设施建设仍不完善。县域交通短板依然突出，交口、沁源、浮山、石楼四个县未通高速；高速公路和普通国道的里程、面积密度在中部六省均居于靠后排位；县城道路容量不足，低于国家标准。信息基础设施薄弱，互联网、物联网、数据中心等基础设施建设进度迟缓，信息化教育水平、信息消费、信息技术应用等县域智慧应用滞后于实际需求。二是优质公共服务供给不足。优质教育资源，特别是普惠性幼儿园供给不足，全科医师（含中医）普遍短缺，社区养老服务主要以社区日间照料中心和社区养老服务中心为主，缺乏多种功能为一体的社区养老服务设施；各县（市）社区生活圈总量不足、密度不够，功能配置不齐，社区文化活动空间不够，健身步行环境较差。三是产业平台配套设施不足。县域产城融合发展意识不强，产业园区和开发区离城独居现象普遍；产业平台配套设施、配送投递设施、冷链物流设施等建设滞后，县城产业集聚、就业增加、人口吸纳能力偏弱。

（三）城乡一体化程度较低，城乡发展仍不平衡

一是城乡要素双向流动机制尚未健全。城乡要素双向流动通道还未完全打通，农民工市民化难与城市优质人力资源下乡渠道不畅同时并存，“三权分置”仅能为农村土地流转创造条件，但仍存在农村宅基地、农村集体经营性土地入市等制约因素，双重土地制度安排制约着农村土地资源要素价值的发挥。二是城乡公共服务设施一体化程度较低。城乡基础设施一体化规划、建设和运营机制不健全，县城输变电、燃气和供热设施建设中共建共享以及城乡一体化考虑不足，周边乡镇重复建设现象普遍存在；乡镇和农村给排水设施与管网建设较县城明显滞后。农村基本公共服务供给总量、效率不足，城乡基础教育质量、人均医疗卫生资源占有水平差距进一步拉大。三是城乡居民收入仍不平衡。城乡收入差距仍然比较明显，2016—2021年，山西农村居民可支配收入由10082元提高到15308元，城镇居民可支配收入从27352元增加到37433元，城乡收入比从2.71下降到2.44，但绝对差距却从17270元增长到22125元。

（四）制度机制不够健全，县城治理面临多重约束

一是发展规划统筹衔接不够。经济和社会发展规划、土地利用规划、产业发展规划、生态环境规划等在纵向和横向上多规并行、复杂交错，新旧规划之间互相矛盾，缺乏统一性，“多规合一”未能深入推进。二是市场化力量运用相对不足。山西县域治理仍以财政投入为主，市场化力量运用不足。2021年，山西年度县均市政公用设施建设固定资产投资财政预算占比达到了48%，在中部各省区中最高，而县均国内贷款占比仅为1%，为中部各省最低。三是县城治理精细化程度较低。县城公共服务质量难以得到充分保障，不少县城仍处于粗放式管理阶段，社会治理手段科技含量较低，治理模式较为单一，信息化基础设施和技术应用能力薄弱；现行的县域社会保障制度、土地制度、财税体制等存在与县乡政府承担的经济社会发展责任不相匹配的情况；党建引领城乡社区服务体系建设的体制机制还不完善，城乡政务信息的高效管理、资源整合、业务协同能力差距较大。

四、国内部分地区典型经验做法与启示

推进以县城为重要载体的城镇化建设，是乡村振兴和新型城镇化的必然选择。目前，全国各地在不断的改革创新中，探索出各具特色的城镇化发展之路，其经验做法值得借鉴。

（一）典型经验

浙江：持续创新山海协作“飞地经济”发展模式。浙江26个县围绕平台共建、产业共兴、项目共引等内容开展结对合作，鼓励和支持经济欠发达地区主动到发达地区，利用其人才、资本、技术、项目等资源，共同打造“飞地园区”。省级统筹安排每个山区县1500亩建设用地规划指标，定向为飞入地核减750亩永久基本农田的保护任务。

北京：以“镇级统筹”创新开展集体经营性建设用地入市改革。北京聚焦优化用地布局，坚持以镇为基本单元，采取“一次授权、全权委托”“以地入股、以人入股”等方式，成立镇级土地股份合作社或联营公司。探索以挂牌出让、协议出让、作价入股、二次转让等方式入市交易，支持鼓励金融机构以土地未来收益为保障、以不动产登记证为抵押，创新贷款产品、贷款程序和置换方式，显化土地资产价值。

山东：以智慧县城建设提升数字化管理水平。山东大力推动市级“城市大脑”向下赋能，实施智慧社区突破行动，推进公用设施智能化升级，提升供水、排水、燃气、热力、电力、通信等设施设备动态感知和智慧化管理能力，全面提高县级智慧化的管理水平。

江苏：发展县乡教育共建模式，推行县乡集团化办学机制。江苏对中小学校实行集团化管理，推行1所县城学校带动5所镇乡村学校的发展模式，组建县域初中教育、小学教育管理集团，统一师资配备、统一教学计划、统一质量要求、统一干部任免、统一考核奖惩，有效推动了城乡教育均等化。

四川：支持符合条件的农业转移人口住房公积金贷款。四川出台引导农业转移人口购房落户的制度细则，建立农业转移人口住房公积金制度。将符合年龄条件且有进城购房愿望的农业转移人口，全部纳入住房公积金制度覆盖范围，缴存6个月以上的居民可在购房时申请住房公积金贷款。

福建：以公建民营方式发展普惠养老。福建实行社会化连锁经营，将所有乡镇敬老院统一打包，公开招标确定承包运营方，要求承包运营方须提供不少于50%的床位用于公益需要。统筹考虑财政收支、民办养老机构及周边市县养老机构的收费标准。同时由财政负责兜底，补齐政府集中供养特困人员救助标准与实际价格间的差额。

（二）重要启示

推进以县城为重要载体的城镇化建设是一项系统工程，要统筹县城生产、生活、生态、安全需要，因地制宜补短板强弱项，增强县城综合承载能力，提升县城发展质量。

启示一：统筹城乡发展规划是县城建设的前提基础。规划是县城建设发展的前提和基础。县城建设必须坚持“规划先行”理念，按照着眼长远、统筹兼顾、合理布局、协同推进等思路，提升规划水平，盘活用地资源，提高县城承载力和吸纳力，城市与乡村才能相互支撑，城乡要素才能自由流动，才能在推进城镇化发展的过程中避免资源浪费或者生态破坏，保证城镇化科学有序地推进。

启示二：增强产业支撑能力是县城建设的根基所在。产业是县城建设的根基。推进以县城为重要载体的城镇化建设，应遵循县域经济发展内在规律，突出特色、错位发展，重点发展比较优势明显、就业容量大的产业，以增强县城产业支撑能力，促进居民就地就近就业和持续增收，带动县域经济高质量发展。

启示三：提升综合承载能力是县城建设的重要着力点。增强县城综合承载能力是优化人口布局、推进新型城镇化建设的有效路径。要将县城作为县域发展的辐射中心，着力提升产业配套、健全市政设施、优化公共服务、美化居住环境，提升县城人居環境水平，为更好推动城乡融合发展提供有力支撑。

五、推进以县城为重要载体的城镇化建设的对策建议

县城是新型城镇化建设的重要战略支点，是城乡社会经济联系的关键枢纽。要推进以人为核心的新型城镇化，处理好中心城市和区域发展的关系，推进以县城为重要载体的城镇化建设，促进城乡融合发展。未来一个时期，山西要在充分尊重县城发展规律的基础上，统筹城乡生产、生活、生态、安全的需要，实施县城差异化发展战略，提高产业支撑带动能力，提升公共服务水平，推进城乡融合发展，全力打造一批“高质量发展、高水平开放、高品质生活”的县城城镇化新样板。

（一）科学合理定位县城功能，重点实施差异化发展战略

推进以县城为重要载体的城镇化建设，科学定位是重大前提。要充分发挥县城的比较优势，科学把握各县域的发展定位，以差异化发展助推县城高质量发展。一是构建县城协调发展格局。推动以省会太原为中心、1小时通勤距离为半径覆盖的县城，主动承接人口、产业、功能转移，配套建设特色制造业集群、区域性物流基地和各类专业市场，强化与太原的交通连接水平，有效利用省会城市的技术能力、开放平台、市场资源等优势，通过区域合作加强横向联动。在大同、临汾、长治、运城等重点城市周边，要建设通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。二是因地制宜突出县城功能。支持具有煤化工、冶金、杂粮等资源比较优势的县城发展特色产业，培育先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城，打造享誉全省乃至全国的县域品牌。推动位于五台山、中条山、太行山等重点生态功能区内的县城因地制宜发展生态经济和旅游休闲产业，积极探索生态产品价值实现机制。推动位于汾河平原农产品主产区内的县城做优做强农产品加工业和农业生产性服务业。三是促进人口流失县的转型发展。结合城镇人口流动变化趋势，推动人口流失县城加快转型步伐，严格控制城镇建设用地增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源适度集中，有序引导人口向邻近的经济发展优势区转移。

（二）增强主导产业支撑能力，稳定增加县城的就业岗位

推进以县城为重要载体的城镇化建设，产业发展是根本所在。要摸清县城产业发展的底数，厘清产业高质量发展脉络，延伸产业发展链条，不断增强产业支撑能力。一是培育特色优势产业。巩固壮大县域实体经济，强化制造业和劳动密集型产业导向，统筹培育本地产业和承接外部产业转移，重点发展壮大制造业、农产品精深加工、生产性服务业及文旅、康养等产业，力争每个县城打造1～2个支柱型产业。二是支持产业集聚发展。结合区域主导产业，推动县城所在镇或中心镇建立开发区（园区），引导高新项目、高端人才向平台集中，构建“创业苗圃+孵化器+加速器+产业园”的双创全链条培育体系，打造一批竞争优势突出的产业集群和产业基地，持续加大对杏花村汾酒、清徐老陈醋、定襄法兰、太谷玛钢等特色专业镇建设支持力度。鼓励和支持开发区（园区）融入中心城市产业链供应链，推动开展跨区域合作，共建产业园区，发展“飞地”经济。三是完善商贸流通网络。在县城建设物流配送中心和专业市场，优化县城运输仓储和集散分拨功能。推进县域公路和场站、电商配送中心、农资配送中心与邮政快件处理场所集中布局，完善县城物流配送体系。

（三）提高基本公共服务水平，提升县城的综合承载能力

推进以县城为重要载体的城镇化建设，公共服务是重要保障。要着力提升县城首位度，完善县城公共设施体系，促进公共服务向乡村延伸覆盖，推动城乡基本公共服务均等化。一是打造宜居宜业生活环境。提高县城与周边大中城市互联互通水平，提升公路客运站、公交场站服务功能，按需建设停车场及充换电设施。推动老旧小区改造，增建口袋公园、文化体育等配套设施，发展多样化、嵌入式便民服务。推进县城运行一网统管、政务服务一网通办、公共服务一网通享，将县城建设成为数字城乡的重要枢纽。二是推进公共服务普惠共享。加强县级医院、疾控中心和妇幼保健院建设，推进义务教育学校扩容增位和普通高中办学条件改善，增加公办和普惠性幼儿园托位供给，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。合理引导农业转移人口参加城镇职工基本养老和医疗保险，探索建立农业转移人口住房公积金制度。三是促进城乡功能衔接互补。在保留乡村社会特色的基础上，推进水、电、气、网、物流、交通等基础设施建设和运营并轨，探索建立城乡统一的基础设施管护和运营机制。依托县城推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，推广深化“医共体”和“医联体”，发展城乡教育联合体和推进教师轮岗制，探索构建公建民营的普惠型养老服务体系。

（四）创新城乡融合体制机制，加快城乡间要素双向流动

推进以县城为重要载体的城镇化建设，城乡融合是核心目标。完善人口、资金、土地等體制机制和政策措施，增强县城可持续发展能力。一是健全农业转移人口市民化机制。深化户籍制度改革，取消除太原市中心城区之外的其他县（市）和省辖市落户限制，全面落实租赁房屋落户政策。建立健全省以下财政转移支付、城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。二是建立多元化可持续投融资机制。鼓励银行机构加大对县城特色经济和支柱产业支持力度，增加重点项目中长期贷款投放量。建立全省新型城镇化重点项目库，谋划储备一批县城城镇化建设项目，对符合条件的优先入库，省级统筹予以重点支持。推广“政府+社会资本”合作模式，探索基础设施领域不动产投资信托基金试点。三是完善集约高效的土地利用机制。积极推进城镇低效用地再开发，优化新增建设用地计划指标和城乡建设用地增减挂钩指标分配，推动新增建设用地指标向实体经济投放、向重大项目倾斜、向工业园区和物流园区集中。稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市，探索建立和完善农村集体经营性建设用地使用权的转让、出租、抵押二级市场。

参考文献：

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[7] 李燕凌，温馨.推进以县城为重要载体的城镇化建设：新发展格局中的战略选择.中国行政管理，2022（05）：6.

［作者简介：贾步云，山西省社会科学院（山西省人民政府发展研究中心）副研究员，研究方向：科技创新、农村经济。］

（责编：贾伟）