乡村治理现代化过程中农民参与的实践路径

杜世纯 骆文倩

摘要：乡村治理现代化的关键是农民的广泛参与，分析乡村治理过程中的现状与问题，进一步探索乡村治理现代化过程中农民参与的实践路径，是实现乡村振兴的关键所在。研究发现，传统乡村治理模式落后、农民参与意识不强、农民参与机制不健全等因素，在一定程度上降低了农民参与乡村治理的积极性。为此，应从转变乡村治理理念、大力发展农村经济、培养农民参与意识、完善农民参与机制等四个方面来加强农民参与，从而加速推进乡村治理现代化的进程。

关键词：乡村治理；农民参与；实践路径

中图分类号：C912；D422文献标识码：A文章编号：1004-1494（2024）01-0100-08

基金项目：山东省社科规划重大理论和现实问题协同创新研究专项“异质性环境规制下山东省农业绿色转型与粮食安全协同推进研究”（22CCXJ02）；山东省重点研发计划（软科学项目）一般项目“数字经济促进山东乡村产业振兴的机理、路径与保障政策研究”（2023RKY06009）。

农村是国家治理的基石，只有提升其治理水平，才能真正落实乡村振兴，实现农村变革[1]。党的二十大报告明确指出：“许多领域实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构，新一轮党和国家机构改革全面完成，中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高。”[2]可见，乡村治理现代化已经成为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。2023年，《农民参与乡村建设指南（试行）》正式印发，强调“组织农民参与乡村建设，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，践行以人民为中心的发展思想，落实乡村建设为农民而建的要求，坚持党建引领、村民自治，尊重意愿、维护利益，程序规范、公开公正，强化保障、注重实效，全过程、全环节推动农民参与，使农民内生动力得到充分激发、民主权利得到充分体现、主体作用得到充分发挥，引导广大农民用辛勤劳动建设宜居宜业和美乡村，逐步使农村基本具备现代生活条件”[3]。因此，积极构建农民参与乡村治理的实践路径，建立党建引领、政府主导、农民参与、社会协同的新型乡村治理模式，是实现乡村振兴战略的关键所在。

一、文献综述

目前，乡村治理现代化已经成为学界研究的热点问题，许多学者从不同角度对其进行探究分析。一方面，部分学者立足于宏观视野，以整体脉络为出发点研究乡村治理现代化。例如，侯万锋、丁志刚以乡村振兴为背景，研究乡村治理现代化的发展历程，从过去的经验、问题等方面来研究乡村治理过程中需要注意的问题，具有承前启后的作用[4]；邱春林从现代化本身出发，深挖乡村治理现代化的内涵、实现路径等，提出乡村治理的改革方向[5]；冯留建、王宇凤认为乡村治理现代化是指在研究乡村社会治理过程中，要遵循现代化治理规律，引入现代化治理理念，构建现代化治理机制，以此确保乡村社会安定有序[6]。另一方面，也有学者从微观入手研究乡村治理现代化的标准和实现目标。例如，肖立辉从科学、民主、制度等方面构建乡村治理现代化的指标体系[7]；桂华则系统描绘了乡村治理现代化的总目标、过程与类型、阶段与未来，并对未来乡村社会治理进行展望[8]；孙慧娟从乡贤、党组织引领等角度对乡村治理现代化建设进行多角度的分析[9]。

长期以来，许多学者都在探讨农村、农业发展过程中的农民参与问题，他们从农民参与的形式、驱动力、途径等多维度进行深入研究。早在1999年，徐勇就开始研究农民参与活动背后所隐藏的力量，并且明确表示农户有所行动的主要目的就是获取相关的利益，不仅包含个人私利，也涵盖了集体组织利益和小团体利益等[10]；胡荣通过个案分析，揭示了农民积极参与民主选举是出于对报酬和经济效益的考虑，进一步提出农户之所以热衷于投票是因为期待能够得到相应的回馈和对自身经济利益的评估[11]；黄家亮从“赋权”“赋利”“赋能”三个角度对农民参与乡村建设的动力再造进行分析[12]。笔者根据相关文献，总结归纳出在乡村治理过程中农民参与面临的限制因素，包括以下四个方面：

第一，落后的乡村治理模式影响农民参与的效果。目前，派遣农民代表参与乡村治理，是我国多数地区采用的农村管理模式。农民代表往往只是一个倾听者，有时难以就农民关切的问题提供合理建议，在农村事务决策过程中也常常处于被动地位。部分基层干部缺少与农民的交流与沟通，依然存在按照个人喜好来实施“指令式”管理的问题，难以解决农民真正的需求，影响农民参与乡村治理的广泛性和实际效果。

第二，城乡二元结构制约农民参与乡村治理的积极性。我国农村经济发展水平落后于城市，农村人口空心化现象较为严重。传统小农经济生产模式制约着农村经济发展，农民收入增长缓慢。农民为了增加收入，会利用农闲时间到城市打工，或者脱离农村在城镇工作和生活。因此，很少有时间和精力来关心农村社会的发展，对农村集体公共事务的参与缺乏主动性[13]。

第三，传统观念导致农民参与乡村治理的意识薄弱。在乡村治理过程中，一些农民受“等靠要”的传统观念影响，不主动表达自己的訴求和权利主张，过多依赖于村干部或族长来行使自己的权利，缺乏参与乡村治理的积极态度和主动精神。受教育程度不高也是导致部分农民参与乡村治理意识薄弱的原因之一，他们对自身合法权利的保护意识较弱，难以充分发挥主体作用。

第四，监管机制不完善造成农民非制度化参与现象频出。农民参与乡村治理主要体现在参与农村事务决策、管理与监督等方面。然而，监管机制不完善直接导致部分村干部权力滥用，信息不透明和责任分配不当严重阻碍农民参与乡村治理。监管机制不完善还会给各种违法违规行为留出空间，致使农民非制度化参与现象频出[14]。

二、乡村治理现代化过程中农民参与现状与存在问题

（一）D镇基本情况

D镇①位于山东省东营市广饶县东，辖85个行政村，目前有2.35万户7.46万人。镇域总面积为115平方千米，其中耕地为70平方千米，是东营市重点支持的试点强镇和山东省“百镇建设”示范镇。2021年，全镇规模以上工业企业实现工业总产值32.06亿元，同比增长2.39%；实现营业收入35.68亿元，同比增长2.86%；完成固定资产投资2亿元，同比增长11%；实现财政收入3.02亿元，优化结构促转型，经济社会总体保持平稳发展[15]。近年来，D镇政府为适应发展新常态，积极探索创新基层治理的有效途径。D镇将党建网格和社会治理网格“双网”融合，形成“镇党委—村党支部—街巷网格党小组—党员中心户”的“一网四级”精细化管理体系，形成“上下一致、专属管理、协调开展”工作格局，做到网格划分无盲区、无重叠、全覆盖，形成共建共治共享的基层治理新格局。

（二）D镇乡村治理现代化过程中农民参与的现状

1.农民参与队伍逐渐壮大。目前，D镇农民参与的范围已经不仅仅限于某个群体的广泛参与，而且还包括了广大农民自发的参与。同时，女性在乡村治理、决策过程中也越来越多地扮演着重要角色。如图1所示，2013年至今，D镇网格员人数中女性数量由5名增长至95名，可以看出D镇在乡村治理过程中女性的参与度在逐渐加强。同时，随着农村合作社经济的发展和农村的基础设施建设不断完善，不仅留住一部分外出务工的农民，还吸引了大学生、科技人员等人才返乡创业，积极发展特色农旅产业，进一步扩大了农民参与的规模。

2.农民参与途径逐渐变多。如表1所示，2013年以来，D镇农民参与乡村治理途径逐渐多元化。D镇政府以自治、法治、德治“三治”融合为主线，以程序化、便捷化的政务服务取代传统的熟人委托办事模式，并采用“一网通办”提高办事效率。同时，坚持以农民需求为导向，依托镇级网格议事厅，全面推行“网格议事半月谈”制度，围绕农民“急难愁盼”问题，定期召开议事会，将邻里矛盾、村级财务等纳入议事内容，邀请专家“坐诊”，为农民释疑解难。例如，2023年4月，全镇通过“网格议事半月谈”集中解决农民关心的共性问题13个，化解矛盾纠纷8起[16]。同时，微信等新媒体的普及也为广大农民的参与提供了多种途径。

3.农民参与程度逐渐加深，如表2所示，2013年以来，D镇农民参与决策的范围和内容不断扩大，农民对决策进程和结果产生了更深的影响。调研发现，D镇农民参与所获得的权利范围和权利层次，与其参与意愿的实现水平成正比，而参与的权利范围越大、权利层次越高，则说明其参与的深度越深，就越有可能实现诉求、达成参与目标。D镇农民能对参与乡村治理全过程具有充分认知和理性判断，能全面、正确地表达自己的利益和愿望，以及充分利用自己的正当权益来捍卫自己的诉求。他们有的是出于自身的利益需要，有的则是出于公众的利益而参加，都希望通过将自身诉求满足与政策落实相结合，达到积极参与的目的[17]。

（三）D镇乡村治理现代化过程中农民参与存在的问题

近年来，D镇改变了原有乡村治理模式，积极推进乡村治理现代化改革。然而在其改革过程中，即便农民参与局面好转、参与主体扩大、参与渠道丰富，但D镇依旧存在着部分基层干部服务理念落后，农民参与动力不足、参与效果不佳等问题。

1.D镇中部分农村基层干部服务理念落后、接受新型乡村治理模式的速度较慢，阻碍农民参与的情况时有发生。在D镇调研中发现，部分农村基层干部缺少服务的理念，与农民的双向沟通意识薄弱，存在按照个人喜好开展工作的现象，难以解决农民真正的需求，影响农民主体性的发挥，在一定程度上制约了D镇乡村治理现代化进程。

2.近年来D镇农村经济发展较快，但产业结构不合理等问题依然存在。农业产业链较短、产业结构不合理导致农产品附加值和农业生产效率低，从而抑制了农民参与的积极性和主动性。例如，D镇农业种植基本上以小麦、玉米等粮食作物为主，而具有更高经济效益、更高附加值的经济作物不多，这样的种植结构虽然减少了技术、资金、劳动力的投入，但也严重影响了农民收入的提升。

3.受传统观念和教育水平的影响，D镇农村部分女性或者特定家庭角色的农民被限制在一些乡村集体事务决策活动中，导致他们在乡村治理中的参与度不足。此外，受农村教育水平的限制，农民可能缺乏足够的技能和知识来有效地表达自己的意见和需求。在参与乡村治理的过程中，农民可能会遇到沟通障碍，无法将自己的想法传达给其他参与者或决策者，从而影响他们参与的效果。

4.D镇农村信息化平台之间统筹整合作用未能充分发挥，农民诉求表达渠道较为单一，也影响到农民参与乡村治理的动力与效果。信息化平台是农民表达诉求的重要渠道。依托信息化平台，农民可以更方便、及时地反映问题、提出建议和意见。但是多个信息化平台之间缺乏统筹整合，形成了多个封闭式的“信息孤岛”，导致信息传递不畅、反馈不及时等问题，农民的诉求可能无法及时传达和反馈，从而影响他们参与乡村治理的动力和效果。

三、鄉村治理现代化过程中农民参与的实践路径

充分发挥农民主体性，解决乡村治理过程中出现的农民参与动力不足、成效不显著等问题，需要从以下四个方面入手，积极构建农民参与乡村治理的实践路径。

（一）转变乡村治理理念，提升农民参与地位

首先，强化对政府的管理和服务态度上的转换，真正实现从管理者到服务者的转变。要为农民服务，应充分了解农民的愿望和需求，为农民提供更多的话语权，让其具有参与乡村治理的基础条件，解决农民在参与乡村治理方面存在的思想滞后及能力欠缺等问题，拉近与农民的距离。践行“以公开促服务，以服务促发展”的理念，结合乡村实际与政府职责权限，优化政务流程，打造便民机制，增强政务互动，率先梳理与群众生产生活密切相关的政务服务事项，推进政务服务高标准高质量规范化开展。其次，政府应加快建立与农民的平等协商机制。协商共治是政府对农民参与价值的认同，是一种重塑农民参与信任的方式[18]。政府需具备协商的观念，转变过去行政命令式的管理方式。同时，政府还要积极推广先进经验，拓宽农民的参与渠道，为农民提供平等的交流平台。广泛听取农民意见，了解农民的各种利益诉求，从而拉近与农民之间的距离，最终实现协商共治的目标[19]。最后，政府要充分利用政民互动专栏、农村社区“村村响”大喇叭、社区公开栏等渠道，扩大农民知悉率和参与度，提高政府行政效率，增强政府与群众的联系。

（二）大力发展农村经济，提高农民参与动力

发展农村经济的本质就是解放和发展农村生产力，生产力的提升为乡村治理现代化奠定坚实的物质基础。相较于现代化的其他方面，经济条件的改善最能让农民切实感受到发展成果，进而提高农民参与乡村治理的主动性和积极性，形成乡村社会发展的良性循环。一是扩大农户的规模，吸引青壮年返乡从事农业生产，确保充足的劳动力资源；二是依据现有耕地面积，优化农业种植品种，通过种植具有较高经济效益的农作物或是科学改造耕地，提高生产效率，使农村耕地更具利用性；三是发挥农产品的多功能性，延伸农产品产业链，提升农产品附加值，鼓励生产高品质、高规格的农产品；四是大力发展农村服务行业，农村服务行业的兴办有利于提供就业机会，激活乡村闲置劳动力，增加农民收入[20]；五是调整家庭农场的经营结构，结合乡村特色种植养殖產业，发展采摘、旅游等休闲观光农业；六是持续推进“党组织+合作社+企业+农户”运作模式，推广标准化种植，发展市场化订单农业。

（三）培养农民参与意识，充分发挥主体作用

充分发挥农民的主体作用，是农民参与乡村治理现代化的关键。政府要利用网络、电视、村务公开栏等资源，安排专门人员深入农村，采取多样的宣传方式，让农民了解乡村治理的方针政策以及目前乡村治理现代化的进展情况，强调农民在乡村治理现代化中的重要作用，使农民认识到他们既是乡村治理现代化的受益者，也是乡村治理现代化的建设者，要履行自己的义务和承担责任，从而激发农民的主体意识。同时，政府也要从提高农民整体素质着手，大力开展思想文化宣传，破除“等靠要”等落后思想，组建农民学习小组，讲解宣传优秀的传统文化和先进的互联网技术，丰富农民的文体娱乐活动，使农民始终以主人翁的身份参与乡村治理，成为推进乡村治理现代化的重要力量。一方面，通过积极的宣传和沟通，增强农民对政策的认识；另一方面，对农村基层干部进行培训，提高其组织群众的能力，带领农民参与人居环境整治、垃圾分类、土地流转等多方面的治理。

（四）完善农民参与机制，保障农民参与途径

近年来，我国农民参与乡村治理的规模与效果不断提升，但农民权益受损的情况也时有发生。健全农民参与乡村治理的制度建设、完善相关的法律和政策、降低农民无序参与的发生频率迫在眉睫。因此，需要不断完善司法救助体系、拓宽司法救助途径，更好地为农民参与乡村治理保驾护航。例如，政府在监督乡镇企业做好环境保护、安全生产等工作的同时，积极维护农民合法权益，为外来务工人员提供良好的就业环境，确保农民在参与乡村治理过程中自身权益不受损害。另外，各地区社会治理信息化平台存在重复建设、功能不全、信息传递不畅、反馈不及时等问题，亟需整合各类数据平台，建立统一的网格化服务管理中心系统。网格化服务管理中心系统涵盖了社会治安稳定、矛盾排查化解、重点人员管理、安全隐患排查、生态环境保护、市场监督管理、城乡治理协管等[21]，与人民群众的生产生活密切相关，可以极大拓展农民参与乡村治理的时效性和便捷性。

四、结语

农民是乡村治理现代化过程中的主体，农民参与乡村治理对于推动农村经济发展、提高农民素质、培养农民精神风貌、维护农村社会和谐稳定等具有重大意义[22]。D镇乡村治理现代化过程中农民参与的经验，可以让我们预见到今后乡村治理现代化过程中农民参与的主体队伍将会逐步扩大，参与的范围与规模也会越来越广。但是，在展望未来的同时也要清醒认识到，农民参与依然会受到诸多因素制约。为此，一方面，要做好自上而下的顶层设计，进一步建立健全体制机制，让农民参与乡村治理有法可依；另一方面，要积极拓展农民自下而上的参与渠道，为发挥农民主体性提供更多的参与平台。

注释：

①本文遵循学术惯例，对案例城镇信息进行匿名处理。

参考文献：

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责任编辑陆昱