北京市农村人居环境整治困境解析与对策研究

周中仁，陈玛琳，陈 慈，张慧智

（北京市农林科学院 数据科学与农业经济研究所，北京 100097）

一、引言

改善与提升农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的重要任务，是实现城乡融合发展的重要载体，是实现农业农村现代化的必然要求[1]。在我国，乡村的建设与发展受到国家制度、城乡关系、价值观念的影响[2]。人居环境的最初关注点集中在城市住宅及其居住环境，研究者普遍认为创造一个良好的人居环境，既是人们的基本需求，也是建筑师的基本职责[3]。直至20世纪90 年代，随着我国农村经济的快速发展壮大，农村人居环境开始才逐渐受到重视。2005 年，党的十六届五中全会提出推进社会主义新农村建设，农村人居环境的基础设施投入真正得到快速增长。2017 年，党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，农村人居环境整治的重要性进一步凸显。农村人居环境整治关乎民生福祉，各地集中精力积极探索实践，不断加大资金投入并创新举措，在农村人居环境整治策略及具体实施路径等方面形成了一批有效经验和模式[4-7]。

在取得巨大成绩的同时，规划科学性不强、追量轻质、重复建设、重建轻管等现象在人居环境整治中时有发生，既浪费了大量人力、物力和财力，也在人民群众中产生了不良影响。2022 年中央一号文件提出接续实施农村人居环境整治提升五年行动，扎实开展重点领域农村基础设施建设。2022 年10 月，党的二十大报告又强调继续坚持农业农村优先发展，统筹乡村基础设施和公共服务布局，提升环境基础设施建设水平，推进人居环境整治，建设宜居宜业和美乡村。在新发展阶段，按照习近平总书记“数量服从质量，进度服从实效，求好不求快”的要求，科学审视当前农村人居环境整治的理念与方法，扎实稳妥推进各项工作应该引起地方政府和社会高度重视。北京市作为国家首都、首善之区，应加快推进农村人居环境整治，建成生态宜居美丽家园，为其他地区作出表率。梳理总结北京市农村人居环境整治中存在的主要问题，并对问题背后的原因进行科学分析及提出有效对策建议，是后续提升其建设成效的有效举措。

二、北京市农村人居环境建设的总体成效

在社会主义新农村建设、美丽乡村建设和乡村振兴战略等政策引导支持下，北京市财政投入不断向农村地区倾斜。特别是北京市实施的“百村示范、千村整治”工程，加快补齐了农村人居环境短板，郊区农村人居环境基础设施建设状况得到了极大改善，显著提高了农民的生产生活水平。

在“清脏”上，北京市重点实施了农村生活垃圾处理、厕所革命和煤改清洁能源等工作。经过不断探索和实践，“户分类、村收集、镇运输、区处理”已经成为北京市农村垃圾处理和管理的主要模式。“十三五”时期，北京市99%的行政村的生活垃圾得到有效处理，累计创建1 500 个垃圾分类示范村，农村生活垃圾处理能力已达到较高水平[8]。厕所改造工作不仅关乎农民的生活质量，而且对乡村休闲旅游产业发展也具有重要促进作用。美丽乡村三年行动计划实施以来，北京市累计完成户厕改造14.14 万户，目前农村无害化卫生户厕覆盖率达到99.3%，提前完成了98%的规划目标。农村无害化公厕的改造起步相对较晚，2005 年开始试点，当年完成了101 座农村公厕改造。经过美丽乡村建设的深入推进，目前全市农村地区三类以下公厕基本被全部消灭。为助力“清洁空气行动计划”“蓝天保卫战”，2013 年起北京市实施了“减煤换煤、清洁空气”行动计划，大力度开展农村地区“煤改清洁能源”工程，截至2020 年底，全市86.4%的村庄、138 万户农村居民实现清洁采暖，平原地区村庄基本实现“无煤化”目标[9]。

在“控污”上，北京市紧紧抓住生活污水治理这一北京市农村人居环境整治的重要短板，从2013 年开始至今共实施了四轮污水治理行动计划，农村生活污水治理能力得到持续提升。按照“城带村”“镇带村”“联村”及“单村”等多样化建设方式，全市因地制宜推进农村污水处理工作。根据对全市680 座农村污水处理设施的调查结果，农村集中式污水处理设施采用的技术工艺多达42 种[10]，为全市污水治理提供了丰富的技术储备和实践经验。截至2021 年底，全市2 106 个村的生活污水得到有效治理，农村污水收集处理能力明显提升，农村地区生活污水处理率达到74.57%，远高于《全国农村环境综合整治“十三五”规划》提出的到2020 年我国农村污水处理率达到30%以上的目标。

在“治乱”和“增绿”上，北京市按照“疏解整治促提升”专项行动的工作要求，重点开展了对农村地区违章建筑的拆除以及对违法经营的查处与整治，进一步规范了村庄建设与管理，改善了村容村貌。特别是针对山区基础设施条件相对薄弱、村庄建设改造难度大、成本高等问题，自2004 年以来已经连续实施了四轮山区搬迁工程，累计搬迁5.3 万户、13 万余人，建成了一批美丽宜居乡村。此外，北京市还不断加大绿色村庄的建设力度，通过实施百万亩造林、京津风沙源治理、千村千园（林）等工程，开展美丽宜居村庄、美丽庭院、首都森林村庄、村头公园等示范创建活动，结合拆违还绿、留白建绿、见空插绿等措施，不断提升北京郊区农村绿化美化水平。

三、北京市农村人居环境整治困境解析

（一）城乡建设水平差距较大

在政策的强力推动和经济的快速发展助力下，北京郊区农村人居环境基础设施建设水平得到了显著提升，但是城乡之间的差距依然较大，农村人居环境的短板弱项还比较多。以农村生活污水治理为例，全市污水处理率达到94%，其中中心城区污水处理率达到99.4%，而农村污水处理率仅有45%[11]。特别是在约占北京市域面积62%的山区，这里既是全市的重要生态屏障，也是全市经济和基础设施相对薄弱的地区，少数分散村户的安全饮水、生活污水处理、清洁用能、物流快递和交通便利出行等问题还没有得到有效解决。造成这种结果的原因主要是山区分散农户单位基础设施建设投入成本过高，操作难度大。山区搬迁政策本可以统一解决基础设施建设问题，但是受农村居民故土难离等传统观念的影响，以及生活成本提高与生活习惯等原因，搬迁工作难以推进。

（二）整治项目建用不相匹配

适宜北京农村生产生活条件的人居环境治理模式、技术体系尚未建立完善，在一些农村人居环境整治项目中还存在简单照搬城市治理技术和模式的现象。在对整治项目实施前的规划评估中，虽然拟采用的各类技术模式在城市治理应用中都是先进的、成熟的，但是由于没有充分考虑技术在农村的地域适宜性和经济可行性，导致一些项目在实际运行中效果并不理想。例如，目前北京市农村51.3%的污水处理站采用的是城镇污水处理主流工艺——膜生物反应器，且这些设施主要分布在运营管理难度较大的山区，然而实践中因水量不足及污水冬季结冰等因素造成这些设施经常停运[12]，经济性和实用性较差。另外，“为建而建”的现象在农村基层仍然存在，有些地方因为人居环境改造项目多，受工程进度或监管不到位等因素影响，项目建设质量参差不齐。

（三）传统风貌特色不断消失

北京是世界著名历史文化名城和全国文化中心，京郊村落的发展也伴随着古代都城的演化变迁，有些乡村的形成可追溯到元、明、清等朝代，记录了北京在各个发展阶段的历史轨迹，活态传承了北京地区的风土人情和文化内涵[13]，如灵水村、爨底下村、琉璃渠村、岔道村等。这些传统村落京韵京味十足，具有很强的风貌辨识度。但是随着经济社会的快速发展，许多农村老宅被翻新或新建住宅，加之缺乏科学规划指导，北京乡村景观建设也存在一些问题：一是乡村传统景观与特色风貌逐渐丧失，一些乡村建设违背了美丽宜居乡村建设的内涵，不断向城镇化的形态靠近，乡村的整体风貌和宜居环境受到了破坏，有的村庄变得有形无神，农村符号、乡土气息越来越少，京韵京味不浓；二是受乡村建设风貌标准不统一和管理缺位等因素影响，出现了诸如乡村建筑布局凌乱、风格各异、建设标准较低、形式和功能单一等问题。

（四）管护机制亟待优化完善

农村人居环境基础设施建设的短期性与管理维护的长期性之间的矛盾还较难协调。一方面，重建轻管现象在北京一些农村依然存在。当前农村人居环境基础设施管护机制往往不能得到有效落实，甚至有规不依，许多设施运行效率较低。管护资金缺乏有效保障，后续的运行维护管理通常考虑不充分，产生因物价上涨等因素造成管护资金不足的情况。另一方面，基础设施管护队伍的整体建设水平还不高。管护队伍通常由本地村民组成，其专业性不强，不仅参与建设和管理的积极性、主动性欠缺，而且对管护中出现的问题应急处理能力也不足，已不能满足农村人居环境基础设施运行维护的要求。

四、改善北京市农村人居环境的对策建议

（一）补齐农村人居环境基础设施的短板

在“清脏”上，抓好村庄垃圾的分类和资源化利用，特别是要关注建筑垃圾的规范化处置；继续推进“厕所革命”，重点是提高厕所的品质以及厕所冬季有效使用问题；结合推进碳中和战略，实施好农村清洁能源建设工作，重点解决山区村庄的冬季清洁取暖问题。

在“治乱”上，有效推进村庄的房屋乱建、道乱占、摊乱摆、线乱拉与建筑物外立面混乱等问题整治，加强村庄风貌管控，避免规划实施不相符的问题，在房屋建设风格和建筑物外立面上要体现京韵京味。

在“控污”上，主要是推进村庄污水收集与处理设施的建设。一是改造已停运或运行效率低的污水处理设施，提高现有设施的运行率；二是要根据村庄和农户分布特征，对未建村庄因地制宜建设污水处理设施。

在“增绿”上，进一步巩固两轮百万亩造林及村域范围内绿化改造成果，探索林地的有效管理模式，提升林地质量；加大首都森林城镇和首都绿色村庄创建力度。

此外，要加大在“畅通、智慧”上的投入，通过对农村街坊路、农村道路拥堵点、农村停车场、农村物流等基础设施的改善，让农村生产生活更畅通；顺应信息技术发展趋势，强化大数据、物联网、云计算、人工智能、区块链等技术在农村人居环境工程项目中的应用，让农民生活更“智慧”。

（二）树立以人民为中心的治理理念

在农村人居环境整治过程中，要切实把农民利益摆在第一位，扭转可能存在的片面追求速度而影响项目质量或关注“名义覆盖率”的倾向，牢固树立为农民而建、为发挥效用而建的理念，提高各类建设项目的“有效覆盖率”。一是杜绝生搬硬套。不仅不能照搬城市治理方法，而且农村区域间也不能简单复制，要充分做好项目实施前的调查与可行性评估。二是尊重农民的生活习惯和建设意愿。要分清轻重缓急，瞄准关键需求，坚持自下而上的原则，让农民参与工程项目遴选，并贯穿建设与运维管理等全过程，积极发挥广大农民的聪明才智，让农民真正成为农村人居环境基础设施建设项目的一个重要决策方。

（三）科学推进农村人居环境整治问题

农村人居环境涵盖内容广，从规划、建设、使用到管护，涉及到的人多事杂，任何一个环节缺乏考虑，都可能影响最终的建设效果。因此，要科学规划，做好各环节的衔接工作。一是在工程项目规划建设之前，要把当地相关项目的底数和质量摸清，找出人居环境建设的短板弱项，分清主次，按照需求、财力等情况循序推进。二是在设计项目建设规模和容量时，既要从生活的角度考虑，也要从生态建设和生产发展的角度来统筹，避免出现建设规模过大，造成资源闲置浪费或者规模过小，满足不了需求的状况。三是在工程项目具体实施中，由于一些项目建设互有交叠，要统筹考虑地上地下基础设施的建设顺序，避免出现道路修建后因为地下设施建设再拆除，拆除后再申请道路维修这类违背基本建设规律的现象。四是在建设改造中既要传承历史，也要与现代元素融合；既要村庄自身美丽，也要和周边环境协调一体，突出自身独有风韵，彰显文化特色。

（四）进一步健全各类设施的长效管护机制

随着乡村振兴战略的深入实施，美丽宜居乡村建设快速推进，农村公共基础设施建设步伐还将不断加快，建成后所伴随而来的管护任务也会逐渐增加。因此，进一步建立健全农村基础设施长效管护机制刻不容缓。一是要继续完善农村基础设施管护制度，明确管护的对象、主体和标准等。二是要加强对管护人员的专业技能培训，建立专业化管护队伍，提升管护人员的专业能力。三是要对管护资金进行科学规划，使管护资金的来源和数量得到保障。四是要落实主体责任，强化监督与考核，防止出现重建设轻管理现象。此外，在对基础设施的管护过程中，还要培养农民参与美丽乡村建设的主人翁意识，将和谐、宜居、美学等思想植入日常生活中，增加农民在人居环境整治工作中的获得感，充分发挥农民群众在基础设施管护中的价值。