物权登记错误行政赔偿裁判规则争议问题之再认识

戚建刚 兰皓翔

内容提要： 需要受害人穷尽其他法律救济途径才能判令行政机关承担因登记错误致损赔偿责任的司法实践于法无据； 物权登记错误行政赔偿与民事赔偿或者刑事附带民事赔偿等救济途径具有同等独立法律价值， 人民法院应当根据当事人诉请依法裁判； 司法实践和司法规范将以房屋登记为代表的物权登记行政赔偿归责原则确立为过错归责原则缺少法律依据。 确立结果归责原则理据在于： 具有法律规范依据， 更加符合《国家赔偿法》 《民法典》立法宗旨； 与国家赔偿责任构成要件相匹配； 结果归责原则并不要求物权登记机构承担绝对责任。 将登记错误行政赔偿责任作为一种补充责任涉嫌违反《行政诉讼法》 和《国家赔偿法》 规定， 也会造成新的不公平。 根据物权交易民事侵权人与登记机构（工作人员） 是否具有实施故意侵权意思联络为标准， 登记错误行政赔偿责任可以分为份额责任和连带责任。

长久以来， 对于人民法院应当如何适用法律规范来判令行政机关承担物权登记错误的行政赔偿责任， 一直是一个存在较大争议的问题。 此类争议， 早期主要集中在物权登记错误究竟是违法民事行为还是违法行政行为， 物权登记错误到底有哪些类型， 物权登记错误究竟应适用民事侵权赔偿规则还是国家赔偿规则等问题上。①参见姚辉： 《不动产登记机构的赔偿责任》， 载 《法学》 2009年第5 期， 第40-45 页； 李明发： 《论不动产登记错误的法律救济——以房产登记为重心》， 载 《法律科学 （西北政法学院学报）》 2005年第6 期， 第66-71 页； 梁慧星编： 《中国民法典草案建议稿附理由》 （物权编）， 法律出版社2004年版， 第45 页等。随着《中华人民共和国物权法》 《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》 《不动产登记暂行条例》 等法律规范和司法解释的实施， 以及人民法院裁判了一系列以房屋登记错误为代表的物权登记错误案件， 此问题的争议焦点转移到物权登记错误行政赔偿与其他法律救济途径之关系， 根据什么原则确定行政机关赔偿责任， 如何确定以及分配行政机关的赔偿责任等问题上。②参见最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组主编： 《中华人民共和国民法典物权编理解与适用》 （上）， 人民法院出版社2020年版， 第118-126 页； 王荣珍： 《我国不动产登记机构赔偿责任的司法困境与立法反思》， 载 《政法论坛》 2019年第4期， 第106-118 页； 杨立新： 《论不动产错误登记损害赔偿责任的性质》， 载 《当代法学》 2010年第1 期， 第4-12 页。个中原因既有现有法律规定过于原则， 甚至存在空缺的问题， 也有物权登记错误本身就是极为复杂的问题。 鉴于物权登记是我国社会生活中相当重要且普遍的活动， 人民法院应当如何适用裁判规则来审理此类案件， 既关系到社会公众的切身利益， 也涉及如何实现法治统一的问题。 在《中华人民共和国民法典》 （以下简称《民法典》） 深入实施以及《中华人民共和国不动产登记法》③2018年9月7日， 十三届全国人大常委会公布立法规划 （共116 件）， 《中华人民共和国不动产登记法》 位于第一类项目：条件比较成熟、 任期内拟提请审议的法律草案。纳入立法议事日程背景下， 更有必要从学理上精准解析上述争议问题。

一、 实现登记错误行政赔偿责任无须穷尽其他法律救济途径

从实践来考察， 物权登记错误通常由多种原因造成， 属于典型的混合侵权现象。 诸如： 物权交易双方当事人恶意串通、 故意提供虚假登记材料， 或者其中一方当事人因疏忽大意或者实施欺诈行为， 没有提供真实登记材料， 登记机构未尽合理审慎职责而导致登记错误； 物权交易一方当事人与登记机构工作人员恶意串通导致登记错误； 等等。 从法益角度而言， 由于作为违法行政行为的物权登记错误侵犯了他人（主要是物权真实权利人） 财产权， 因而属于国家赔偿法所规定的行政赔偿范围。 然而， 在混合侵权中， 由于登记机构未依法尽到合理审慎职责仅仅是导致登记错误的必要条件， 而非充分条件， 物权交易当事人的民事欺诈甚至刑事诈骗往往与登记机构未尽合理审慎职责共同作用， 从而导致登记错误。 从法律救济途径而言， 真实权利受到侵害的主体既可以提起民事诉讼要求实施民事侵权的物权交易当事人承担民事赔偿责任， 也可以提起行政赔偿诉讼要求登记机构承担行政赔偿责任， 有时还可以要求检察院提起刑事附带民事诉讼来主张权利。 从实践来分析， 真实权利受到侵害的主体出于最大限度维护自身权利考量， 往往以行政机关为被告一并提起行政赔偿之诉。④参见孟强： 《论不动产登记机构登记错误的赔偿责任——兼评 〈不动产登记暂行条例 （征求意见稿）〉 相关规定》， 载 《政治与法律》 2014年第12 期， 第22 页。于是， 问题随之产生： 行政赔偿责任的实现是否需要穷尽其他法律救济途径？

（一） 司法实践中一种流行做法之考察

司法实践中一种比较流行的做法是： 行政赔偿仅仅是一种最终救济途径， 只有当受害人无法通过民事诉讼， 甚至刑事附带民事诉讼等救济途径获得赔偿时， 受害人才能诉请行政赔偿。⑤参见吴行： 《房地产错误登记行政案件中的赔偿责任》， 载 《人民司法》 2009年第24 期， 第103-104 页。武汉市洪山区人民法院 （2018） 鄂0111 行初73 号行政判决书显示： 原告张某与第三人彭某于2018年1月经某房产中介机构推荐就案涉房屋签订了一份买卖合同， 并在被告洪山区不动产登记机关处办理了房产转移登记手续， 原告张某获得了案涉房屋不动产权证。 然而， 原告张某欲入住时却发现案涉房屋早已被第三人王某所占据。 原告经过调查发现， 早在2002年被告就已经给王某颁发了案涉房屋不动产登记证。 但被告却于2015年11月就案涉房屋又给第三人彭某颁发了不动产权登记证。 而彭某是在2015年10月从第三人曾某购得案涉房屋， 第三人曾某则于2013年从被告获得案涉房屋不动产权证。 后来被告与原告分别报警， 公安机关介入， 以涉嫌刑事诈骗罪对第三人曾某立案调查。 在此案中， 被告行政机关在同一房屋上给不同行政相对人颁发了两个不动产权证， 即第三人王某和原告张某。 由于第三人王某早在2002年就取得案涉房屋不动产权证， 而原告张某于2018年1月才取得案涉房屋不动产权证， 因而被告给张某颁发不动产权证无疑属于违法行为。 于是问题就此产生： 原告张某已经支付给第三人彭某近140 万元购房款， 并且因向被告申请案涉房屋转移登记花费了各类税费近5 万元， 实际损失接近150 万元。 张某该如何寻求法律救济？ 在此案中， 因第三人彭某失联， 曾某在他案中被人民法院依法判决金融诈骗罪已经处于服刑状态， 出于最大限度维护自身权利考虑， 张某于2018年6月以某区不动产登记机关为被告提起行政撤销之诉并附带要求被告承担行政赔偿责任。 洪山区人民法院经审理依法撤销了被告给原告张某颁发的不动产登记证书， 但对于原告主张的行政赔偿请求却不予支持。 法院认为， 由于公安机关已经对洪山区不动产登记机关的报案立案侦查， 刑事案件尚未处理； 张某与彭某的案涉房屋买卖行为系民事纠纷， 张某是否可以通过民事诉讼追回其损失， 无法确定； 由此， 张某要求国家赔偿的数额也无法确定， 故不支持张某的行政赔偿请求。 张某不服该行政判决， 向武汉市中级人民法院提起上诉。 2021年5月7日， 武汉市中级人民法院作出 （2021） 鄂01 行终291 号行政判决， 依法驳回上诉人张某诉讼请求， 维持原判。 此案经二审、 历时3年， 张某分文未获赔， 且至今联系不上第三人彭某， 公安机关对曾某涉嫌诈骗罪侦查也没有进展。 在此案中， 一审和二审法院明显受到行政赔偿责任的实现应当穷尽其他法律救济途径观念的影响。 根据调研， 我国许多地方人民法院从事行政审判的法官都受到这种理念的影响或者支配， 只不过表现形式不同而已。 比如， 有的地方人民法院法官会对原告进行释明， 要求原告先提起民事诉讼或者申请仲裁， 对于已经立案的行政案件则裁定中止， 民事或者仲裁案件审理完毕后再审理行政案件。

（二） 登记错误行政赔偿责任具有独立法律价值

笔者认为， 需要受害人穷尽其他法律救济途径之后才能要求行政机关承担因登记错误致损赔偿责任的做法于法无据。 我国尚未有一部法律从一般意义上规定相对人应当穷尽其他法律救济途径之后才能诉请行政赔偿， 也没有就物权登记错误致损行政赔偿专门规定受害人应当先穷尽其他法律救济途径。 同时， 这种做法有违《民法典》 立法精神。 《民法典》 第二百二十二条第二款规定： “因登记错误， 造成他人损害的， 登记机构应当承担赔偿责任。 登记机构赔偿后， 可以向造成登记错误的人追偿。” 根据文义解释， 立法者使用 “应当” 一词表明， 登记机构登记错误给他人造成损害必须赔偿， 承担赔偿责任是登记机构法定义务， 登记机构不能逃避， 人民法院也不能“帮助” 登记机构逃避。 登记机构赔偿后， 可以向造成登记错误的人追偿。 这里的 “造成登记错误的人”， 如果从狭义上来理解， 仅指登记机构内部从事具体登记工作的人。 他们因进行虚假登记， 损毁、 伪造不动产登记簿， 擅自修改登记事项或者滥用其他职权， 玩忽职守而导致登记错误。 对于登记机构内部工作人员， 登记机构在对外承担了行政赔偿责任之后有权向他们追偿。 但如果从广义上来理解， 这里的“人” 也可以包括物权登记交易中因过失或者故意提供虚假或者不完整登记材料的当事人。 他们虽然不属于登记机构内部工作人员， 但他们的违法行为也是造成登记错误的原因， 登记机构在承担了行政赔偿责任之后也有权向他们追偿。 对于到底从狭义还是从广义上来理解“造成登记错误的人”，学者或许会有不同观点， 立法者也没有予以明确。 然而， 从《民法典》 以保障民事主体合法权益作为主导价值目标，⑥参见最高人民法院民法典贯彻实施工作小组领导小组主编： 《中华人民共和国民法典总则编理解与适用》 （上）， 人民法院出版社2020年版， 第9-11 页。并且物权登记机构行政赔偿有国家赔偿金作为保障的现实， 从广义上来理解“造成登记错误的人” 或许更加符合 《民法典》 原意。 从司法实践来分析， 人民法院的一些判决也是从广义上来理解造成 “登记错误的人”。 比如， 在最高人民法院 （2002） 行终字第6 号 “中国银行江西分行诉南昌市房管局违法办理抵押登记案” 行政赔偿判决书中， 法院认为南昌市房管局承担行政赔偿责任后， 有权就其承担的数额向天龙公司行使追偿权。 在该案中， 天龙公司就属于向被告南昌市房管局申请办理抵押登记的主体， 它与被告之间没有隶属关系， 不是被告内部工作人员。 由此， 从《民法典》 原意来分析， 行政机关因登记错误给他人造成损害必须承担赔偿责任， 这是行政机关的一项义务， 行政赔偿完全独立于民事诉讼或者刑事附带民事诉讼等救济途径。

此外， 从三种救济途径属性分析， 它们之间也不存在孰先孰后问题。 从学理而言， 这三种损害赔偿救济途径的赔偿范围、 归责原则、 法律依据、 证据规则、 承担责任方式等方面都存在较大差异。 比如， 就功能而言， 它们之间不能相互代替。 行政赔偿救济途径的一项基本功能是监督行政机关依法行政， 对行政权力进行监督和制约， 而这一功能是民事赔偿救济途径和刑事附带民事赔偿救济途径所不具有的。 因为在后两种救济途径中， 人民法院并不对行政行为合法性进行审查， 也不判断行政机关是否承担损害赔偿责任。 如果人民法院要求受害人穷尽民事赔偿或者刑事附带民事赔偿等其他救济途径之后再主张行政赔偿救济， 那么这背后所隐藏的逻辑就是行政赔偿救济途径是一种附属救济途径。 如果循此逻辑， 则将难以实现行政赔偿救济制度监督行政机关依法行政的功能， 这显然违反了立法者设立该项制度的宗旨。 综合这些分析， 笔者认为， 在因物权登记错误引发的纠纷中， 受害人到底选择哪一种救济方式来维护自身合法权益， 完全是法律赋予受害人的选择权。 如果受害人选择以行政赔偿诉讼方式来维护自身合法权益， 人民法院就应当依据《中华人民共和国国家赔偿法》 （以下简称《国家赔偿法》）、 《中华人民共和国行政诉讼法》 （以下简称《行政诉讼法》） 的有关规定依法审判。 至于行政机关承担赔偿责任之后， 如何追究造成登记错误的人的法律责任， 这与受害人没有关系， 人民法院不能因目前相关衔接制度不健全， 而“不敢” 裁判。⑦从现有制度来分析， 登记机关追究内部工作人员责任的制度比较健全， 但如何追究外部责任人法律责任， 则存在程序难题，因为立法者对此尚未作出明确规定， 有学者认为， 可以通过民事诉讼途径实现。 参见张红： 《行政赔偿责任与民事赔偿责任之关系及其处理》， 载 《政法论坛》 2009年第2 期， 第180 页。

二、 应当以结果归责原则来确定登记错误行政赔偿责任

一般意义上的归责原则是据以确定行为人承担法律责任的根据或标准。 行政赔偿归责原则是指， 国家行政机关及其工作人员在行使职权过程中侵犯公民、 法人或其他组织的合法权益并造成损害， 法律上确定国家承担赔偿责任所依据的标准。 学界对物权登记错误行政赔偿归责原则似乎不会存在争议， 因为物权登记错误行政赔偿属于国家赔偿的一种类型， 国家赔偿归责原则自然适用于物权登记错误行政赔偿。 而很早以来学界就已对国家赔偿归责原则有共识性结论——即违法归责原则。⑧参见杨解君、 才凤敏： 《不动产物权登记中的混合侵权及其责任——公私法的双重视野》， 载 《江苏社会科学》 2010年第3期， 第133 页。然而， 实际情况并非如此。

（一） 登记错误行政赔偿归责原则的司法实践与规范之反思

第一， 司法解释所确立的归责原则与《国家赔偿法》 所规定的归责原则似乎并不一致。 最高人民法院于2010年11月5日发布了 《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》， 其第十二条规定：“申请人提供虚假材料办理房屋登记， 给原告造成损害， 房屋登记机构未尽合理审慎职责的， 应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。” 根据文义解释， 房屋登记机构因未尽合理审慎职责给原告造成损害的， 应当根据其过错程度以及该过错在损害中发生作用来承担赔偿责任。 这实质上确立了房屋登记错误行政赔偿适用过错归责原则。⑨参见前引②， 杨立新文， 第5 页。虽然房屋登记不完全等同于物权登记， 但前者无疑属于最普遍的物权登记类型， 司法解释规定过错归责原则无疑对物权登记错误行政赔偿适用何种归责原则具有巨大示范意义。⑩有学者则认为物权登记错误致损的归责原则就是过错归责原则。 参见前引②， 杨立新文， 第10 页。然而， 这项司法解释是否违反《国家赔偿法》第二条规定的违法归责原则， 不无疑问。 2010年4月， 全国人大常委会修改了《国家赔偿法》 第二条所规定的违法归责原则。 根据行政法学界主流观点， 修改之后的《国家赔偿法》 所规定的归责原则变得复杂和多元， 确立了违法归责原则和结果归责原则等多元归责原则。⑪参见姜明安主编： 《行政法与行政诉讼法》 （第七版）， 北京大学出版社、 高等教育出版社2019年版， 第568 页。于是， 人们不禁要问，作为一种国家赔偿类型的物权登记错误行政赔偿到底适用《国家赔偿法》 所规定的违法归责原则和结果归责原则， 还是司法解释所规定的过错归责原则？ 从司法实践来分析， 一些地方人民法院在审理涉及房屋登记错误行政赔偿案件时， 通常依据该司法解释第十二条所规定的过错归责原则。 比如， 在北京市第三中级人民法院 （2020） 京03 行赔终84 号行政赔偿判决书中， 法院在援引该司法解释第十二条之后认为： 第××7 号房屋所有权证被确认违法主要是由于北京市住建委在办理该涉案房屋权属转移登记时， 未对房屋权属证书材料进行审核， 在案外人徐某已持有涉案房屋的房屋所有权证前提下， 再次颁发房屋所有权证书， 北京市住建委存在重大过错， 应当承担赔偿责任。 那么司法实践和司法解释是否违反了《国家赔偿法》？ 这值得人们深思。

第二， 司法解释所确立的过错归责原则具体含义似乎并不明确。 司法解释将房屋登记错误致损归责原则确立为过错归责， 到底为何意？ 它与民事侵权责任法中的过错归责原则是否为同一意思？从字面来理解， 它们似乎具有相同含义， 但实则不然。 从民事侵权责任法学理而言， 过错归责原则是侵权责任中最基本和最主要的归责原则。 民法学主流观点认为《民法典》 第一千一百六十五条第一款就是对过错归责原则的法律表达， 在民法学理上， 过错归责原则具有相对确定的内涵和意义。⑫参见最高人民法院民法典贯彻实施工作小组领导小组主编： 《中华人民共和国民法典侵权责任编理解与适用》 （上）， 人民法院出版社2020年版， 第23-25 页。过错是指侵权人在实施侵权行为时对于损害后果的主观心理状态， 包括故意和过失， 故意又分为直接故意和间接故意， 过失则包括疏忽和懈怠。 过错归责原则要求将过错作为侵权责任构成的必备条件和价值判断标准。 过错归责原则的意义在于： 一是体现了正义道德观念要求， 确认个人就自己的过错行为所导致损害， 应负赔偿责任， 乃正义要求。 二是它被认为能够有机协调 “个人自由” 和“社会安全” 两个最基本的社会价值， 因而个人如果已尽其注意的， 即能免负侵权责任， 则自由不受限制。 人人尽其注意的， 一般损害也可避免， 社会安全足以维护。 三是体现了人的尊严， 个人基于自由意思决定从事某种行为而造成损害的， 因其有过失， 法律予以制裁， 足以表现对个人尊严的尊重。 那么， 民事侵权责任法上关于过错归责原则的基本原理是否可以解释房屋登记错误致损行政赔偿过错归责原则？ 对此不无疑问。 理由在于： 一是前者主要适用对象是自然人， 过错主要是自然人的一种主观心理状态， 而后者适用对象是登记机构， 但登记机构的错误登记不是一个人的行为，登记过程中存在大量分工， 如登记材料审查、 录入、 打印、 询问交易当事人等， 并且内部登记程序一般不公开， 如果以自然人的主观过错来解释登记机构过错， 则存在巨大困难。 二是前者强调“过错” 作为判断侵权行为是否成立的必备和最终要件。 “使人负损害赔偿的， 不是因为有损害， 而是因为有过失。”⑬王泽鉴： 《民法学说与判例研究》 （第三册）， 中国政法大学出版社1997年版， 第144-145 页。然而， 从 《国家赔偿法》 规定来分析， “过错” 并不是判定行政机关是否需要承担赔偿责任的构成要件之一。 具体到房屋登记错误致损行政赔偿责任构成要件， 过错并不是判定登记机构是否要承担赔偿责任的必备要件。 三是前者所指“过错” 强调对责任人道德上的非难性或者谴责性， 因为责任人存在故意或者放任损害结果发生的主观意图， 但无过错则无责任。 这样一种“过错” 其实根植于个人主义和自然法思潮影响下的体现个人自由和尊严的道德观念。 而后者所指“过错”， 主要是公务过错， 并不以某种道德观念为基础， 而是以公共负担平等理论为基础。⑭参见江必新： 《国家赔偿与民事侵权赔偿关系之再认识——兼论国家赔偿中侵权责任法的适用》， 载 《法制与社会发展》2013年第1 期， 第128 页。它并不以登记机构工作人员主观认知为标准， 而是将工作人员平均水平作为标准进行客观判断，⑮参见[日] 宇贺克也： 《国家补偿法》， 肖军译， 中国政法大学出版社2014年版， 第66 页。并且它不是一个抽象恒定标准， 而是根据公务性质和实际情况发生变化。 所谓“平均水平” 则只能交由人民法院在个案中判定。 由此， 不能简单地以民事侵权法上的过错归责原则来解释房屋登记错误致损行政赔偿过错归责原则。

以上两方面分析说明， 司法解释将房屋登记错误致损行政赔偿归责原则确立为过错归责， 似乎缺乏法律依据， 并且这里的“过错归责” 的具体含义也不是很确定， 但在司法实践中， 人民法院却依据该原则来判定登记机构是否应当承担赔偿责任。

（二） 以结果归责原则作为登记错误行政赔偿归责原则的理据

所谓结果归责原则， 也称为无过错归责原则， 是指无须考虑物权登记机构是否有过错， 只要其错误登记产生了特定损害结果， 国家就要承担赔偿责任。 以结果归责原则作为登记错误致损行政赔偿归责原则的理据在于如下四方面。

第一， 具有法律规范依据。 《国家赔偿法》 第二条明确规定： “国家机关和国家机关工作人员行使职权， 有本法规定的侵犯公民、 法人和其他组织合法权益的情形， 造成损害的， 受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。” 这一规定表明， 只要国家机关及其工作人员履行职权侵害了 《国家赔偿法》 所保护的合法权益的情形， 国家就应当承担赔偿责任。 而物权无疑属于该法所保护的财产权范围。 具体到物权登记机构的行政赔偿责任， 物权登记机构是否存在过错根本就不是认定其是否要承担赔偿责任的标准。⑯有学者将 “过错” 作为国家赔偿责任的法外构成要件， 间接证明了 “过错” 并不是认定物权登记机构是否应当承担国家赔偿责任的要件。 参见蒋成旭： 《认真对待过错： 再论国家赔偿的过错归责》， 载 《浙江学刊》 2021年第3 期， 第98 页。相反， 履行职权过程中出现登记错误造成损害， 才是判断其承担赔偿责任的标准。 《国家赔偿法》 这一关于国家赔偿不以过错为标准， 而以损害结果为标准的规定与《民法典》第二百二十二条第二款“因登记错误， 造成他人损害的， 登记机构应当承担赔偿责任” 的立法精神相一致。 依据 《民法典》 该款规定， 登记错误致损， 应当承担赔偿责任， 其实是结果归责的表述，即不问登记机构主观过错， 只要发生登记错误致损的客观结果就应当承担赔偿责任。⑰参见前引⑫， 最高人民法院民法典贯彻实施工作小组领导小组主编书， 第124-125 页。由此可见，登记错误行政赔偿适用结果归责原则具有直接的法律依据。 需要指出的是， 登记错误行政赔偿适用结果归责原则与一般意义上行政赔偿适用违法归责原则其实并不矛盾。⑱即 《国家赔偿法》 第三条第五项： 行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的， 受害人有取得赔偿的权利： 造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。一方面， 从原则而言， 登记错误造成损害与登记机构违法行使职权互为表里关系。 只要出现登记错误造成损害结果， 就推定登记机构违法行使职权。 对此， 最新修改的 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 （以下简称《行政赔偿司法解释》） 第一条， 对《国家赔偿法》 第三条和第四条所规定的“其他违法行为” 的解释就充分证明“损害” 与“违法” 之间互为表里关系。 该司法解释第一条第二项规定行政机关及其工作人员在履行行政职责过程中作出的不产生法律效果， 但事实上损害公民、 法人或者其他组织人身权、 财产权等合法权益的行为被视为违法行为。 另一方面， 从解释学而言， 由于《民法典》 的法律效力在整个国家法律体系中居于基础性和统领性地位， 《民法典》 第二百二十二条第二款确立的物权登记错误致损适用结果归责原则优于《国家赔偿法》 第三条第五项规定的一般意义上行政赔偿适用违法归责原则。

第二， 更加契合《国家赔偿法》 《民法典》 立法宗旨。 《国家赔偿法》 第一条将保障公民、 法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利， 促进国家机关依法行使职权作为该法的立法宗旨。 《民法典》 第一条则将保护民事主体的合法权益作为该法的首要宗旨。 物权无疑属于人们最重要的财产权利， 有效保护人们所享有物权不因行政机关登记错误致损是这两部法律的共同目的。 此外， 《国家赔偿法》 还规定通过保障人们获得国家赔偿权利来促进行政机关依法行政。 从常理来判断， 相对于过错归责原则， 结果归责原则无疑更能够有效保护物权真实权利人合法权利， 因为真实权利人只要举证其物权受到损害事实， 物权登记机构就应当承担赔偿责任， 而无须证明物权登记机构是否存在过错——不论是主观过错还是公务过错。 这当然也更能促进物权登记机构依法审慎履行职权， 因为结果归责原则没有赋予物权登记机构更多抗辩理由。

第三， 与国家赔偿责任构成要件相匹配。 国家赔偿责任构成要件是指国家承担赔偿责任所应具备的前提条件。 国家赔偿责任构成要件与归责原则虽然存在区别， 但也存在密切联系， 两者相辅相成， 缺一不可。 归责原则是责任构成要件的基础和前提， 而责任构成要件是归责原则的具体体现，旨在实现归责原则功能和价值。⑲参见王利明： 《侵权行为法归责原则研究》， 中国政法大学出版社1991年版， 第354 页。根据我国行政法学通说， 国家赔偿责任构成要件为侵权行为主体、执行职务行为、 损害事实和因果关系。⑳参见前引⑪， 姜明安主编书， 第569-573 页。结果归责原则所要求的物权登记机构因登记错误致损就应当承担赔偿责任， 其实就是赔偿责任构成要件具体化： 侵权行为主体是作为行政机关的物权登记机构； 登记错误表现为登记机构执行职务违法； 损害事实则是给物权真实权利人的财产权造成损失；因果关系则是登记错误与权利人损害之间存在必然联系。 相反， 过错归责原则与国家赔偿责任构成要件不相兼容。

第四， 结果归责原则并不要求物权登记机构承担绝对责任。 结果归责原则强调的是不以物权登记机构的过错为承担责任要件， 绝非说物权登记机构错误登记致损没有过错， 也绝非强调物权登记机构无过错也要承担赔偿责任。 适用结果归责原则的主要目的是从诉讼角度考虑， 应当减轻受害人一方举证责任， 即免除受害人证明物权登记机构存在过错的举证责任， 使受害人更容易获得救济。更为重要的是， 物权登记机构可以主张法定的不承担责任或者减轻责任的事由。 比如， 《国家赔偿法》 第五条规定 “因公民、 法人和其他组织自己的行为致使损害发生的”。 如果物权登记机构能够向人民法院举证证明物权登记错误致损完全由物权交易民事主体自己的行为造成， 那么人民法院就应当判决免除或者减轻其承担赔偿责任。

三、 登记错误行政赔偿责任是一种份额责任或连带责任

鉴于物权登记错误致损原因具有多重性， 如何确定登记机构行政赔偿责任无疑又是一个存在争议的问题。

（一） 对补充责任说之反思

前述一些地方人民法院要求受害人穷尽民事赔偿或者刑事附带民事赔偿等救济途径后才能诉请行政赔偿救济途径的观念或者做法， 其实隐含着行政赔偿责任是一种补充赔偿责任的意思——受害人先通过民事赔偿或者刑事附带民事赔偿等方式寻求救济， 当民事侵权人不足以赔偿受害人损失时， 不足部分由登记机构赔偿。 将登记错误行政赔偿责任作为一种补充责任在司法实践中也比较流行。 在江西省高级人民法院 （2001） 赣行初字第01 号行政赔偿判决书中， 法院认为： 鉴于颜某某已无偿还贷款的能力， 被告（南昌市房产管理局） 应对因违法办理抵押登记造成原告信托公司抵押权不能实现的部分依法承担补充赔偿责任。 据此， 虽然江西省高级人民法院认为被告南昌市房产管理局应当对自己违法办理抵押贷款登记给信托公司造成损害承担行政赔偿责任， 但这种行政赔偿责任仅仅是一种补充赔偿责任， 如果原告信托公司通过民事或者刑事手段追回了损失， 那么被告就无需承担行政赔偿责任。 我们认为， 补充责任似乎违反了《行政诉讼法》 和《国家赔偿法》 的立法宗旨， 也将造成新的不公平。 理由在于： 一是无形之中限制了受害人选择诉讼的权利㉑参见前引⑧， 杨解君、 才凤敏文， 第134 页。。 单独或者一并提起行政赔偿诉讼是《行政诉讼法》 和《国家赔偿法》 授予物权交易受害人的一项诉权， 受害人有权选择提起诉讼或者放弃诉讼， 也有权选择提起行政赔偿诉讼或者民事诉讼。 然而， 补充责任实质上给受害人提前安排了提起不同类型诉讼的先后顺序， 致使受害人选择诉讼权利受到限制。 二是导致登记机构的赔偿责任不确定， 使违法行政行为的后果缺乏预期性。 如果受害人已经从民事侵权主体处获得足额赔偿， 补充责任有可能让登记机构逃避行政赔偿， 补充责任也有可能让登记机构承担过重的赔偿， 如果民事侵权主体无力赔偿， 登记机构将赔偿民事侵权主体应当承担的赔偿份额。三是因救济程序衔接不畅导致受害人无法获得行政赔偿。 受害人通过民事或者刑事途径寻求救济往往要经历1～2年， 甚至更长时间， 这些救济途径结束时， 极有可能超过了行政赔偿诉讼时效， 这对受害人而言极不公平。

由此， 我们应当完全摒弃补充责任。 鉴于物权登记错误致损通常属于混合共同侵权， 以民事侵权人与登记机构（工作人员） 是否具有实施故意侵权的意思联络为标准， 登记错误行政赔偿责任可以分为份额责任和连带责任。

（二） 份额责任之法理与实现

第一， 份额责任之法理分析。 份额责任是民事侵权责任法上的一个概念。 它是指无意思联络的数个侵权主体由于各自的行为与损害后果之间存在客观联系， 造成同一损害后果， 从而要求它们分担相应比例赔偿责任。 《民法典》 第一千一百七十二条、 《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》 第三条第二款等都对之作出规定。 具体到物权登记错误致损中的份额责任， 是指登记机构与物权交易当事人或者第三人（简称“物权交易民事主体”） 分别实施侵权行为，导致登记错误致真实权利人财产权受损， 根据各自对损害后果的作用大小或者原因力比例来确定相应赔偿责任。 其中， 物权登记机构所承担份额就属于行政赔偿责任。 如果人民法院经过审查发现造成登记错误致损的原因完全在登记机构一方， 那么登记机构将承担全部责任。 份额责任以登记机构和物权交易民事主体分别实施相互独立侵权行为为前提。 所谓 “相互独立”， 意指登记机构工作人员与物权交易民事主体之间没有意思联络， 没有共同侵权故意。 份额责任以造成同一损害后果和每一个侵权行为都符合独立侵权责任构成要件为条件。 所谓“同一损害后果”， 意指造成同一真实权利人财产权受到损害。 从因果关系来分析， 登记机构与物权交易民事主体分别实施的侵权行为共同作用导致真实权利人的财产权受到损害， 各自的侵权行为都没有因为对方侵权行为的作用而中断其与真实权利人所受损害结果之间的联系。 所谓每一个侵权行为都符合独立侵权责任构成要件， 是指登记机构错误登记致损符合法定的国家赔偿构成要件和归责原则要求， 物权交易民事主体违法行为导致登记错误致损， 也符合民法上侵权责任法定构成要件。 这两类侵权行为间接结合在一起发生同一损害后果。 需要指出的是， 产生物权登记错误致损份额责任的侵权行为不同于《民法典》 第一千一百七十一条规定的叠加的共同侵权行为。 后者是指二人以上没有意思联络， 但其行为相互结合造成他人人身或者财产损害， 且每个人的侵权行为都足以造成全部损害的侵权行为。 虽然它们都属于没有意思联络的侵权行为， 但前者强调登记机构的行为与物权交易民事主体的行为间接结合共同作用导致错误登记致损后果， 而后者强调每一个侵权行为都足以造成全部损害后果。 所谓“足以” 并不是指每一个侵权行为都实际上造成了全部损害， 而是指即使没有其他侵权行为的共同作用， 单个侵权行为也完全可以造成该损害后果。㉒参见前引⑫， 最高人民法院民法典贯彻实施工作小组领导小组主编书， 第79-80 页。对于前者适用份额责任， 而对于后者则适用连带责任。

第二， 确定登记机构赔偿份额之具体方法。 如何确定登记机构赔偿份额， 学界存在较大争议。㉓参见刘保玉： 《不动产登记机构错误登记赔偿责任的性质与形态》， 载 《中国法学》 2012年第2 期， 第158-161 页。一种观点是交由审理案件法官自由裁量，㉔参见前引⑧， 杨解君、 才凤敏文， 第134 页。一种观点是根据登记机构过错程度来确定赔偿份额。 比如，在北京市平谷区人民法院 （2019） 京0117 行赔初51 号行政赔偿判决书中， 法院认为， 2012年2月， 在徐某仍持有涉案房屋的房屋所有权证的情况下， 被告北京市住建委再次对马某某、 刘某某颁发涉案房屋所有权证书， 又未尽到审慎审查义务， 存在重大过错， 就被告应承担赔偿责任比例， 应根据被告过错程度来确定。 笔者认为交由法官自由裁量的观点不符合 《民法典》 《国家赔偿法》 等法律规范的立法精神， 而应根据登记机构过错程度来确定其赔偿份额。 虽然有《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》 第十二条的规范依据， 但该规定其实是以“过错” 作为要求登记机构承担赔偿责任的依据； 如果登记机构没有过错， 则无须承担赔偿责任——即使已经造成损害后果。 这就与结果归责原则相矛盾， 也与国家赔偿责任构成要件不相兼容。 更为重要的是， 如何判断登记机构存在 “过错” 是异常棘手的问题。 从司法实践来分析， 法院原则上以结果——出现登记错误致损后果， 来反推登记机构存在过错。 依笔者之见， 根据 《民法典》 《国家赔偿法》 的规定， 由于登记错误致损的行政赔偿应当遵循结果归责原则， 确定登记机构赔偿份额应以“原因力”㉕原因力是侵权责任法上的一个概念， 指违法行为或其他因素对于损害结果发生或扩大所发挥的作用力。作为主要标准更为科学。 这正如有学者指出的， 原因力是客观的， 而过错是主观心态， 原因力理论更能客观地确定当事人的责任份额。㉖参见[美] H.L.A.哈特、 托尼·奥诺尔： 《法律中的因果关系》， 张绍谦、 孙战国译， 中国政法大学出版社2005年版， 前言第29 页。从学理而言， 原因力的衡量依据是不同原因对损害后果所起作用。 其中， 造成损害结果的决定性因素为主要原因， 非决定性因素为次要原因。 主要原因通常又称直接原因， 次要原因又称间接原因。 比较原因力的一般原则是： 主要或者直接原因的作用力大于次要或者间接原因的作用力。 具体到物权登记， 人民法院需要查明导致登记错误致损的原因力有哪些， 并比较不同原因力大小， 根据登记机构在造成错误登记致损中的原因力比例酌定其赔偿份额。 从学理而言， 在上海市黄浦区人民法院（2008） 黄行赔初字第107 号行政赔偿判决书的“郁某诉上海市住房保障和房屋管理局房地产登记纠纷案” 中， 法院就以 “原因力” 标准来确定各方主体赔偿责任。 法院认为， 根据该案查明事实， 造成原告郁某经济损失的原因具有多重性。 其一， 第三人王某以非法占有为目的虚构事实、 诈骗他人财物， 系造成原告损失的主要原因； 其二， 被告工作人员袁某某在履行职务过程中， 未依法正确履行职责， 滥用职权违法办理产权转移登记， 是造成原告损失的原因之一； 其三， 第三人倪某向王某提供蔡某的身份证件， 陪同王某冒充夫妻关系办理买卖交易手续， 也是造成原告损害结果发生的原因之一； 其四， 原告郁某在购买房屋之前， 未实地查看房屋， 详细了解房屋状况， 其自身对交易安全怠于关注亦系造成损害后果发生的原因之一。 综上， 多因一果的刑事责任、 行政责任和民事责任并存情况， 造成了原告损害结果发生。 法院根据违法具体行政行为在损害结果中原因力比例酌定被告应当承担行政赔偿责任。 以“原因力” 标准作为确定行政赔偿份额责任虽然在物权登记行政领域尚未有明确规范依据， 但在公安行政领域却有规范依据。 《最高人民法院关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》 （法释 〔2001〕 23 号）规定： “由于公安机关不履行法定行政职责， 致使公民、 法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。 在确定赔偿的数额时， 应当考虑该不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。” 这一规定其实建立了按份赔偿责任制度， 对人民法院审理登记错误行政赔偿案件确定登记机构的赔偿份额具有参考价值。 《最高人民法院关于适用 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的解释》 （法释〔2018〕 1 号） 第九十七条规定： “原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的， 人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小， 确定行政机关相应的赔偿责任。” 据此， 在混合共同侵权行为中， 人民法院根据违法行政行为在损害发生和结果中的作用力大小来确定行政机关赔偿责任， 这就确定了“原因力” 标准。 值得一提的是， 《行政赔偿司法解释》 第二十三条规定： “由于第三人提供虚假材料， 导致行政机关作出的行政行为违法， 造成公民、 法人或者其他组织损害的， 人民法院应当根据违法行政行为在损害发生和结果中的作用大小， 确定行政机关承担相应的行政赔偿责任。” 这一条款再次确认了以原因力作为判断行政机关承担份额责任的标准， 可以直接适用于物权登记过错致损行政赔偿领域。 需要指出的是， 确定登记机构份额责任的方法与民事侵权责任法上确定民事侵权主体之间份额责任的方法存在很大差异。 后者主要以过错为标准， 人民法院根据民事侵权主体过错程度——故意、 重大过失、 一般过失和轻微过失——来确定责任人的责任范围。

（三） 连带责任之法理与实现

第一， 连带责任之法理分析。 连带责任是指物权交易民事主体与登记机关工作人员具有相互串通或者勾结等共同故意侵权的意思联络， 导致登记错误， 损害真实权利人的财产权， 登记机构应当对损害结果承担连带赔偿责任。 连带赔偿责任的直接法律依据是 《行政赔偿司法解释》 第二十一条： “行政机关及其工作人员与第三人恶意串通作出的违法行政行为， 造成公民、 法人或者其他组织人身权、 财产权等合法权益实际损害的， 应当承担连带赔偿责任。” 要求登记机构承担连带责任需要具备一定要件： 一是登记机构与物权交易民事主体具有共同故意侵权的意思联络， 比如， 登记机构工作人员明知物权交易一方主体提供虚假登记材料， 依然通过审核； 又如， 物权交易一方主体通过物质利诱登记机构工作人员滥用职责， 导致登记错误致损。 上海市黄浦区人民法院（2008） 黄行赔初字第107 号行政赔偿判决书载明： 案涉房屋为第三人倪某丈夫蔡某所有。 2005年1月， 经倪某提供蔡某身份证原件， 第三人王某用自己的照片伪造成蔡某的照片， 并与蔡某冒充夫妻关系， 又找到崇明县房地产交易中心工作人员袁某某， 以做生意急需资金， 朋友蔡某愿将其房屋为王某作抵押贷款为由， 请袁某某帮忙。 袁某某明知王某并非蔡某本人， 却受理了王某补办权利人为蔡某的房地产权证申请， 并通知王某领取了补办的房地产权证。 在此案中， 登记机构工作人员袁某某与第三人王某、 倪某就属于恶意串通共同侵害真实权利人蔡某财产权的情形。 如果登记机构工作人员出于自身过失造成登记错误致损， 诸如未尽一般注意义务， 或者与物权交易民事主体共同过失造成登记错误致损， 则不构成连带责任。 这与《民法典》 第一千一百六十八条规定的共同侵权行为造成损害承担连带责任存在很大差异。 《民法典》 该条所规定的共同侵权行为其实包括三种： 共同故意实施的行为、 共同过失实施的行为和数个行为相结合而实施的行为造成他人损害。 这三种共同侵权行为造成他人损害的， 共同侵权主体都将承担连带责任。 而登记机构与物权交易主体承担连带责任的共同侵权行为仅限于它们之间共同故意实施的行为， 在范围上要远小于《民法典》 第一千一百六十八条规定的共同侵权行为范围。 之所以有这种区别， 主要原因在于限制国家赔偿范围， 同时也为了确保公平。 毕竟物权登记按件收费标准使登记机构难以承担登记错误的巨额赔偿责任， 如果不当扩大登记机构承担连带责任范围， 将导致登记机构的较低收费标准与巨大赔偿责任之间的权利义务失衡。 二是行为关联性。 物权交易民事主体与登记机构都实施了违法行为， 这些行为结合在一起， 形成一个整体， 共同造成登记错误致损后果， 各行为彼此之间具有密切联系。 如果没有物权交易民事主体侵权行为共同作用， 物权登记机构因自身疏忽大意导致登记错误致损， 则不构成连带责任， 物权登记机构承担全部赔偿责任。 三是损害结果同一性。 登记机构与物权交易民事主体共同故意实施侵权行为造成了物权真实权利人同一财产权损害。 所谓 “同一损害”， 是指造成权利损害的性质和内容是相同的， 都是真实权利人的同一财产权的损害。 如果登记机构与物权交易民事主体各自造成的损害后果并不相同， 这就不是同一损害， 而是不同损害。 不难发现， 物权登记机构与物权交易民事主体承担份额责任要件与承担连带责任要件之间存在重叠。 比如， 两者都强调 “损害结果同一性” “行为关联性或者共同作用”， 但它们之间也存在本质区别。 前者所涉侵权行为属性是“无意思联络的分别侵权”， 后者所涉侵权行为则是“具有共同意思联络的共同侵权”。

第二， 连带责任之实现。 连带责任强调登记机构工作人员与物权交易民事主体共同故意侵权导致错误登记致损， 凸显登记机构工作人员主观恶性。 在登记机构需要承担连带责任情况下， 受害人有权请求人民法院就全部损害要求登记机构承担赔偿责任。 登记机构向受害人承担全部赔偿责任之后， 其与实施侵权行为的物权交易民事主体之间如何分配赔偿责任， 主流观点认为有两种做法：㉗参见魏振瀛主编： 《民法》 （第五版）， 北京大学出版社、 高等教育出版社2015年版， 第702 页。一种是平均分配； 另一种是根据各自过错程度， 以及行为与损害结果之间原因力比例来分担责任，只有各自过错程度及原因力的大小无法区分时， 才可以平均分担。 笔者认为， 由于物权交易民事主体的过错与登记机构过错属于不同性质法律概念， 前者强调行为人的主观心理状态， 而后者是履行公务不符合法律规定或者人们通常认为的标准， 更多强调客观结果， 对于不同性质的过错， 其实无法衡量大小。 较为科学的分配依据是根据各自侵权行为与损害结果之间的原因力比例由人民法院酌定。 对于难以区分原因力比例的， 则平均分担。 对于超过登记机构应当赔偿的份额， 登记机构依法有权向物权交易民事主体追偿。 需要指出的是， 在登记机构承担连带责任的情形中， 如果受害人已经通过行政赔偿追回了损失， 则丧失了对其他物权交易民事主体的赔偿请求权。 同理， 如果受害人通过民事诉讼或者刑事附带民事诉讼途径追回了损失， 也将丧失对物权登记机构的赔偿请求权。 从司法实践来考察， 一些地方人民法院虽然在判决书中提到登记机构与物权交易民事主体承担“连带责任”， 但实质上偏离了 “连带责任” 的法理。 因为这些判决并没有判令登记机构就全部损失向受害人赔偿之后再向其他有过错的物权交易民事主体追偿， 而是就登记机构应赔 “份额” 向受害人赔偿之后再向其他有过错的主体追偿。 上海市黄浦区人民法院（2008） 黄行赔初字第107 号行政判决书指出， 被告上海市住房保障和房屋管理局在向原告承担了赔付责任后， 可依法向负有退赔责任的王某行使追偿权， 也可以依法向负有直接责任的工作人员追索。 然而， 该判决书所载明的“被告赔付责任” 并不是原告所诉求的25 万元， 而是被告应当承担的5 万元份额责任。 由于《国家赔偿法》所规定的行政赔偿范围限于直接损失， 而《民法典》 规定的民事赔偿范围还包括间接损失（可预期损失）， 这两种赔偿范围存在差异。 具体到物权登记错误致损， 受害人通过行政赔偿诉讼让物权登记机构承担相应直接损失之后， 如果还要主张间接损失， 要么对物权交易侵权民事主体另行起诉，要么由人民法院以行政附带民事赔偿方式判令物权交易侵权民事主体承担间接损失。

结语

本文选取以房屋登记为代表的部分物权登记行政赔偿判决为观察对象， 展现了当前关于物权登记行政赔偿裁判规则最具争议问题的司法实践状态， 不难发现， 司法实践与 《民法典》 《国家赔偿法》 等法律所要求的理想目标存在一定差距。 本文综合运用文义解释、 体系解释等方法， 结合民事侵权赔偿、 国家（行政） 赔偿等制度的基本原理， 从制度操作层面对此类极具争议的问题给出了新的研究结论： 物权登记错误行政赔偿具有与民事赔偿或者刑事附带民事赔偿等救济途径同等独立法律价值， 人民法院要根据当事人诉请进行依法裁判， 不存在孰先孰后问题； 以结果归责原则作为物权登记错误行政赔偿归责原则具有充分的规范和理论依据； 以物权交易民事侵权人与登记机构 （工作人员） 是否具有实施故意侵权意思联络为标准， 登记错误行政赔偿责任可以分为份额责任和连带责任。 这些新的认识既能够澄清关于此类争议问题的误区， 也能够深化对此类争议问题的理解， 希望对人民法院裁判工作有所助益， 并能对立法者修改或者制定相关法律提供理论支撑。